從供給側(cè)改革看長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義

江崇光

[摘 要]“供給側(cè)改革”是中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)思想從注重“需求管理”轉(zhuǎn)向注重“供給管理”的重要信號(hào)。目前，中國(guó)存在著嚴(yán)重的“供需錯(cuò)位”——“供給不足”和“需求不足”現(xiàn)象，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大路障。中央強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，加大力度扶持服務(wù)業(yè)是首要目標(biāo)，老齡與健康服務(wù)領(lǐng)域也將成為中國(guó)供給側(cè)改革的重要陣地。建立和實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，也成為供給側(cè)服務(wù)業(yè)改革的重要手段。文章從“供給側(cè)改革”視角深入分析長(zhǎng)照保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，為中國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革；長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)；供給管理；需求管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.160

1 供給側(cè)改革

1.1 宏觀經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變

“供給側(cè)改革”近階段成為經(jīng)濟(jì)政策表述中的高頻詞，2015年11月10日召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平正式提出要“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。可以說，這是中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)思想從注重“需求管理”，重在短期刺激的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，轉(zhuǎn)向重視“供給管理”，重在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)學(xué)思路轉(zhuǎn)變的重要信號(hào)，可被視為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變的重大分水嶺。

1.2 供給側(cè)改革理論基礎(chǔ)

“供給管理”理論主張對(duì)總供給的調(diào)節(jié)來達(dá)到宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，其中包括對(duì)勞動(dòng)力、工資、價(jià)格、產(chǎn)量增長(zhǎng)等的管理與調(diào)節(jié)。供給學(xué)派思想由19世紀(jì)法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊提出，后經(jīng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·拉弗等人研究和發(fā)展，形成了新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派。供給學(xué)派認(rèn)為，生產(chǎn)的增長(zhǎng)決定于勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素的供給和有效利用。市場(chǎng)存在自我調(diào)節(jié)的機(jī)能，供給自身能夠創(chuàng)造和調(diào)節(jié)需求，要擺脫經(jīng)濟(jì)滯脹的困境，治本之方是增加生產(chǎn)和供給，因?yàn)樵黾庸┙o可以消除過剩的需求。而要增加生產(chǎn)和供給，首先必須減稅，提高人們儲(chǔ)蓄和投資能力，削減政府開支，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，由市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)。

以凱恩斯為代表的需求管理理論主張通過調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求來達(dá)到管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的目的，其核心要點(diǎn)是：政府可通過積極的財(cái)政政策和貨幣政策來刺激投資和社會(huì)需求，彌補(bǔ)私人市場(chǎng)的有效需求不足，從而實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，消除產(chǎn)生社會(huì)失業(yè)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)美國(guó)大蕭條中，羅斯福總統(tǒng)曾用一系列財(cái)政政策和貨幣政策組合來刺激市場(chǎng)需求，引領(lǐng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出困境。在我國(guó)，中央政府也曾在金融風(fēng)暴時(shí)用增加信貸的方式快速布局四萬億元人民幣的投資，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉出了下行的軌道。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策從“管理需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砉┙o”，這是治理國(guó)家的思路在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2 供給側(cè)改革對(duì)服務(wù)業(yè)的意義

現(xiàn)階段，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，服務(wù)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和吸納就業(yè)的第一大產(chǎn)業(yè)。2015年前三季度，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重為51.4%，比上年同期提高2.3個(gè)百分點(diǎn)，高于第二產(chǎn)業(yè)10.8個(gè)百分點(diǎn)。但是，中國(guó)存在著嚴(yán)重的“供需錯(cuò)位”——“供給不足”和“需求不足”，這已然成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大路障。在供需錯(cuò)位的矛盾格局下，供給制改革有兩大主要任務(wù)：一是將資源要素從產(chǎn)能過剩的、增長(zhǎng)空間有限的產(chǎn)業(yè)中釋放出來；二是為提供中高端消費(fèi)服務(wù)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)輸送更多的勞動(dòng)力、資金金融和技術(shù)。服務(wù)業(yè)是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重穩(wěn)定器。一方面要維持增長(zhǎng)；另一方面提供就業(yè)機(jī)會(huì)。第三產(chǎn)業(yè)每增加一個(gè)百分點(diǎn)就能創(chuàng)造約100萬個(gè)就業(yè)崗位，比工業(yè)多50萬個(gè)左右，對(duì)政府保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定就業(yè)的重要性不言而喻。當(dāng)下，服務(wù)業(yè)的發(fā)展不是需求不足，恰恰是供給不足。這跟國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)的供給側(cè)發(fā)力有關(guān)。

11月22日、23日，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》，提出消費(fèi)要進(jìn)一步升級(jí)，并將教育、健康、養(yǎng)老、文化、旅游等服務(wù)消費(fèi)，作為消費(fèi)升級(jí)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。因此，中央強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，加大力度扶持服務(wù)業(yè)自然是重要目標(biāo)。

3 長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)供給側(cè)改革的意義

3.1 關(guān)于建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的指導(dǎo)性政策

“堅(jiān)持共享發(fā)展”是十八屆五中全會(huì)提出的重要政策目標(biāo)。在中國(guó)的人口老齡化進(jìn)程不斷加快，高齡化趨勢(shì)加劇的大背景下，長(zhǎng)期照護(hù)已經(jīng)成為完善全民醫(yī)保制度的重中之重。因此作為收入分配調(diào)節(jié)的長(zhǎng)照保險(xiǎn)政策，已經(jīng)列入十八大和十八屆五中全會(huì)公報(bào)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》表示：“完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度?！薄敖ㄗh”的發(fā)布為實(shí)施長(zhǎng)照保險(xiǎn)明確了政策走向。

3.2 建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)供給制改革的極大意義

中國(guó)的老齡化問題，將成為中國(guó)供給側(cè)改革的重要陣地。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，也成為了供給側(cè)服務(wù)業(yè)改革的重要手段。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，至少有兩個(gè)供給側(cè)的重大貢獻(xiàn)。一是新增和建立了龐大的社會(huì)服務(wù)體系，創(chuàng)立和壯大了社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)帶動(dòng)了全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是建立和新增了大量的穩(wěn)定行的長(zhǎng)期的就業(yè)崗位，為中國(guó)進(jìn)入劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)的勞動(dòng)力缺乏和結(jié)構(gòu)性供給不足建立了一個(gè)重要的就業(yè)通道。

4 長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的歷史機(jī)遇

4.1 中國(guó)的老齡化現(xiàn)狀

2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，60周歲及以上人口為2.1242億人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65周歲及以上人口為1.3755億人，占總?cè)丝诘?0.1%。據(jù)推測(cè)，到2020年我國(guó)失能老人將達(dá)到4600萬，但目前全國(guó)大約只有29萬護(hù)理員，按照1個(gè)人服務(wù)3個(gè)人計(jì)算，養(yǎng)老護(hù)理員缺口至少1000萬人。

4.2 中國(guó)社會(huì)保障的構(gòu)成

我國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展可分為三階段完成：第一階段（2008—2012年）主要任務(wù)在于構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本保障制度，為全面建設(shè)社會(huì)保障制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；第二階段（2013—2020年）主要任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段（2021年—21世紀(jì)中葉）主要任務(wù)是將社會(huì)保障由基本保障型向生活質(zhì)量型轉(zhuǎn)化，成為合理分配財(cái)富的基本制度保障。

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)保障制度基本可以分為兩大部分：一部分是完全依靠國(guó)家財(cái)政支撐的，如對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助、對(duì)無依無靠的孤老殘幼、對(duì)軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置等，屬于收入再分配范疇，體現(xiàn)了社會(huì)公平；另一部分是由用人單位、職工個(gè)人和國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助的三方項(xiàng)目，屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等。其中，實(shí)行個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌相結(jié)合的是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，其他三項(xiàng)保險(xiǎn)屬于完全統(tǒng)籌。

4.3 世界社會(huì)保障

迄今為止，世界上已有將近150個(gè)國(guó)家建立了社會(huì)保障制度，大致可以分為救助型（主要在發(fā)展較為遲緩的非洲國(guó)家施行）、保險(xiǎn)型（起源于德國(guó)，隨后為西歐、美國(guó)、日本所仿效）、福利型（由英國(guó)初創(chuàng)后在北歐各國(guó)流行）、國(guó)家保障型（以原蘇聯(lián)為代表）和自助型（新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國(guó)實(shí)行，新加坡成效顯著）五種模式。

4.4 世界建立長(zhǎng)照保險(xiǎn)的典型國(guó)家比較

4.4.1 實(shí)施長(zhǎng)照保險(xiǎn)典型國(guó)家的形式與類型

現(xiàn)今世界各國(guó)在實(shí)施長(zhǎng)照保險(xiǎn)時(shí)一般采用三種方式：一是以英國(guó)、澳大利亞為代表的，由國(guó)家及地方通過財(cái)政預(yù)算和支付方式運(yùn)行的模式；二是以美國(guó)、加拿大為代表的，作為健康保險(xiǎn)（醫(yī)療保險(xiǎn)）的組成部分來運(yùn)行的模式；三是以德國(guó)、日本、韓國(guó)為代表的，采用與健康保險(xiǎn)（醫(yī)療保險(xiǎn)）并列的、單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)方式運(yùn)行的模式。

從籌資模式來看主要有四種類型：一是基本安全網(wǎng)模式，這種模式將國(guó)家干預(yù)控制在最小的范圍內(nèi)，而將公共資源集中用于少數(shù)低收入人群；二是普遍性籌資模式，該模式以稅收為基礎(chǔ)，將公共資源覆蓋每一個(gè)國(guó)民，公共支出壓力巨大；三是社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式，傾向于需求導(dǎo)向，不會(huì)受到預(yù)算的過多制約，但缺乏靈活性；四是累進(jìn)制普遍性籌資模式，在普遍性基礎(chǔ)上增加累進(jìn)制元素，使公共資源在利用上更有針對(duì)性。

4.4.2 長(zhǎng)期照護(hù)的支出

2005年OECD國(guó)家的長(zhǎng)期照護(hù)總支出約占GDP的1%，2010年支出比例達(dá)到1.5%；隨著老年人口，尤其是80歲以上的高齡老年人比例從2005年的4%升至2050年的11%～12%。到2050年OECD國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)支出占GDP的比重將提高到2%～4%。

4.4.3 實(shí)施長(zhǎng)照保險(xiǎn)典型國(guó)家的比較

對(duì)比以德國(guó)、日本、奧地利、荷蘭、以色列等國(guó)家為代表的“社會(huì)福利主導(dǎo)型”和以美國(guó)為代表的“市場(chǎng)主導(dǎo)型”長(zhǎng)照保險(xiǎn)模式，共性在于：都建立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)這種支付體系；都設(shè)立了最基本的低收入救助型保障計(jì)劃，保障民生，政府兜底；都形成了相對(duì)完善的服務(wù)體系；都通過立法的支撐長(zhǎng)照保險(xiǎn)的實(shí)施。但其在保障目標(biāo)、籌資模式、保障對(duì)象、保障水平、支付方式等方面存在差異。

4.5 兩岸建立長(zhǎng)照保險(xiǎn)的過渡性實(shí)驗(yàn)

臺(tái)灣于2007年實(shí)行“長(zhǎng)期照護(hù)十年計(jì)劃”，2015年6月3日《長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)法》總統(tǒng)令發(fā)布，6月4日《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》草案獲臺(tái)灣行政院通過送立法院審議，長(zhǎng)照保險(xiǎn)擬于2017年正式實(shí)施，長(zhǎng)照保險(xiǎn)開辦后，《長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃》將由補(bǔ)助型計(jì)劃轉(zhuǎn)為服務(wù)網(wǎng)計(jì)劃，臺(tái)灣模式是典型的“服務(wù)體系先行”的過渡型長(zhǎng)照保險(xiǎn)模型。

青島2012年7月頒布了《關(guān)于建立長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度的意見（試行）》，率先在中國(guó)試行“跟隨醫(yī)療”的長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，2015年將制度覆蓋范圍擴(kuò)大到廣大農(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市810萬城鄉(xiāng)參保人的全覆蓋。截至2015年1月底，青島市“長(zhǎng)護(hù)”保險(xiǎn)已惠及參保失能老人2.5萬余名，累計(jì)支出護(hù)理保險(xiǎn)基金6億多元。同時(shí)，青島市社保局還與4家保險(xiǎn)公司簽訂委托合同，將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、意外傷害醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等三大類6個(gè)醫(yī)保項(xiàng)目“打包”交由保險(xiǎn)公司商業(yè)化承辦，青島成為全國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面進(jìn)入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的首個(gè)城市。

5 中國(guó)長(zhǎng)照保險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)建議

綜合研究，中國(guó)在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，提出以下建議。

第一，中國(guó)作為有一個(gè)特色社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)施長(zhǎng)照保險(xiǎn)具有極為深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)以國(guó)家戰(zhàn)略和“十三五規(guī)劃”為政策導(dǎo)向，以“供給側(cè)改革”理論、“公平與效率”理論、“收入與再分配”理論為經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

第二，中國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)臺(tái)灣“十年長(zhǎng)照計(jì)劃”，借鑒青島長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)踐成效，實(shí)行“兩步走”方案，走過渡期模型，先建立“中國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)十年計(jì)劃”，通過建立健全社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為摸清社會(huì)剛性總需求，建立剛性總目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，分步構(gòu)建“長(zhǎng)照服務(wù)體系”和“長(zhǎng)照融資體系（長(zhǎng)照保險(xiǎn)）”。

第三，鑒于中國(guó)城鄉(xiāng)原有保障體系不同，可能需要設(shè)計(jì)城市、鄉(xiāng)村不同的長(zhǎng)照保障模型。

第四，從收入分配角度著眼，要建立“公平優(yōu)先，兼顧效率”支付體系，根據(jù)收入不同制定不同的繳費(fèi)體系。

第五，建立對(duì)低收入人群的救助計(jì)劃，從民生角度建立公平社會(huì)。

第六，從公平優(yōu)先，兼顧效率的原則出發(fā)，要實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)先，社會(huì)保險(xiǎn)為重要補(bǔ)充的模式，形成“社會(huì)保險(xiǎn)體系+商業(yè)保險(xiǎn)體系+社會(huì)救助體系”的組合型保障體系。

第七，激發(fā)公益、慈善活力，建立和完善慈善相關(guān)機(jī)制，為社會(huì)救助體系提供重要的資金支持，社會(huì)保險(xiǎn)體系和商業(yè)保險(xiǎn)體系提供重要資金補(bǔ)充。

第八，注重專業(yè)機(jī)構(gòu)建立和專業(yè)人才培養(yǎng)，為多種類型的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供人力資源保障，增加就業(yè)率，提升從業(yè)人員專業(yè)性。

參考文獻(xiàn)：

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