探索精準(zhǔn)扶貧畢節(jié)路建設(shè)“創(chuàng)新扶貧示范區(qū)

林科軍　陳芳　康安娜

[摘 要] 反貧困的過程也是精準(zhǔn)化扶貧的過程。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)27年致力于“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”三大主題的改革試驗(yàn)和科學(xué)實(shí)踐，向貧困發(fā)起“總攻”、探索創(chuàng)新扶貧開發(fā)試驗(yàn)。按照“小試驗(yàn)、大方向”和“作示范、探路子”的要求，探索出加快扶貧開發(fā)步伐“六種模式”。其在建設(shè)“創(chuàng)新扶貧示范區(qū)”新機(jī)制中，探索建立的畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)精準(zhǔn)扶貧“十子”機(jī)制、“四法”等，拓展、深化了精準(zhǔn)扶貧綜合實(shí)踐模式研究。

[關(guān)鍵詞] 畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；“創(chuàng)新扶貧示范區(qū)”

[中圖分類號(hào)] F30 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Abstract： The process of anti poverty is also the process of accurate poverty alleviation. The Bijie pilot area is committed to reform experiments and scientific practice development of three major themes， poverty alleviation， ecological construction and population control for 27 years. It launched a general offensive to poverty and explored innovative ways to alleviating poverty and economic development. In accordance with the requirements of "small test， big direction" and "making a demonstration and exploring the way"， Bijie explored six models for accelerating poverty alleviation and development. It created a new mechanism for the innovation and poverty alleviation demonstration zone， extending and deepening the comprehensive practice model of accurate poverty alleviation.

Key words： Bijie Pilot Area， accurate poverty alleviation， innovative poverty alleviation demonstration area

一、畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)精準(zhǔn)扶貧的初步探索及難點(diǎn)

以政府主導(dǎo)的扶貧進(jìn)入扶貧新階段，農(nóng)村貧困的發(fā)生形態(tài)與扶貧戰(zhàn)略均發(fā)生了顯著的變化，扶貧進(jìn)入新常態(tài)。貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致貧原因多樣，扶貧成本提高，扶貧新常態(tài)呈現(xiàn)出從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困、單維貧困到多維貧困、靜態(tài)貧困到動(dòng)態(tài)貧困、短期貧困到長(zhǎng)期貧困的新特征。當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)已進(jìn)入唯“硬骨頭”的攻堅(jiān)克難的新階段，靠常規(guī)手段已難以奏效，必須在工作機(jī)制和政策措施上創(chuàng)新突破，總體思路和制度框架亟待調(diào)整，建立更加協(xié)調(diào)、更有效率、更可持續(xù)的扶貧新體制、新機(jī)制，必須從以往存在的“大水漫灌”轉(zhuǎn)變到“精準(zhǔn)滴灌”，實(shí)施“靶心療法”，找準(zhǔn)扶貧的“命脈”綜合施策，點(diǎn)中薄弱“穴位”精準(zhǔn)發(fā)力，更多面向特定人口、具體人口，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)，真正做到“扶貧到戶、扶貧到人”，確保扶貧工作更加精準(zhǔn)有效。

畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)以赫章縣海雀村為樣本解剖“麻雀”，以“六個(gè)到村到戶”為抓手，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。探索建立了畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)精準(zhǔn)扶貧“十子”機(jī)制（即瞄靶子，建識(shí)別機(jī)制；梳辮子，建分類機(jī)制；結(jié)對(duì)子，建駐村機(jī)制；理路子，建規(guī)劃機(jī)制；想法子，建幫扶機(jī)制；找票子，建配置機(jī)制；甩膀子，建動(dòng)力機(jī)制；強(qiáng)班子，建引領(lǐng)機(jī)制；湊份子，建聯(lián)動(dòng)機(jī)制；造冊(cè)子，建管理機(jī)制），在全市推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧“四法”（即明晰“一條路徑”，即力量法；構(gòu)建“一套機(jī)制”，即十子法；突出“一個(gè)抓手”，即抓手法；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)突破”，即產(chǎn)業(yè)鏈法），切實(shí)推動(dòng)各類幫扶資源到村到戶，實(shí)現(xiàn)扶貧方式由“大水漫灌”向“滴灌”轉(zhuǎn)變，做到扶真貧、真扶貧。對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行有益的探索。

畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作雖然取得了階段性初步成效，但仍存在一些困難和問題。主要表現(xiàn)為：一是扶貧任務(wù)重、壓力大。目前全市有貧困人口166.97萬，占農(nóng)村人口23.86%。到2020年與全國全省同步全面建成小康社會(huì)，扶貧任務(wù)十分繁重，壓力非常大。二是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然落后，帶動(dòng)能力弱小。目前全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以能礦產(chǎn)業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，旅游服務(wù)業(yè)處于初級(jí)階段，對(duì)貧困對(duì)象帶動(dòng)較小，甚至惠及不到貧困人群。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，未形成鏈接農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)鏈條，沒有形成貧困農(nóng)戶參與大產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自主發(fā)展小產(chǎn)業(yè)局面，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力不強(qiáng)。三是扶貧資金缺口大，扶貧項(xiàng)目融資難。由于貧困地區(qū)大部分都在山區(qū)，交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金量小，市、縣財(cái)政資金很難承載貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)成本。扶貧融資準(zhǔn)，縣區(qū)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金較少，小額貸款貼息仍沒有一個(gè)明確的操作規(guī)程，扶貧企業(yè)和建檔立卡貧困對(duì)象貸款貼息仍未到位。四是機(jī)制體制障礙亟待破除。由干受機(jī)制體制障礙制約，導(dǎo)致部門聯(lián)動(dòng)不緊密、職責(zé)分工有交叉，影響扶貧措施與建檔立卡貧困對(duì)象的有效銜接。另外，配套支持或考核措施還不完善，沒有針對(duì)貧困人口個(gè)體的進(jìn)退和考核措施，管理方式仍沿用統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)，削弱了精準(zhǔn)扶貧的效果。五是基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。隨著扶貧機(jī)制改革和創(chuàng)新，扶貧工作重心開始向縣和鄉(xiāng)村下移，這就要求縣鄉(xiāng)扶貧隊(duì)伍更加穩(wěn)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)更加過硬，才能適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧工作需求。目前，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有單獨(dú)設(shè)置扶貧機(jī)構(gòu)，也沒有穩(wěn)定的扶貧隊(duì)伍和專職人員，一定程度上影響工作推進(jìn)。六是扶貧的精準(zhǔn)度有待提高。識(shí)別還不夠精準(zhǔn)：對(duì)每一戶貧困戶的致貧原因、貧困程度和脫貧需求等方面的統(tǒng)計(jì)分析，仍然存在簡(jiǎn)單化、模糊化的問題，還沒有做到完全精準(zhǔn)。分類還不夠精準(zhǔn)：貧困戶致貧原因較多甚至于多種致貧原因相互交織，存在貧困人口致貧原因和脫貧需求簡(jiǎn)單歸為某一類別或某幾種類別，沒有做到個(gè)案“診斷”，造成對(duì)象分類不夠精準(zhǔn)。措施還不夠精準(zhǔn)：制定幫扶措施和工作計(jì)劃時(shí)，對(duì)不同的扶貧對(duì)象，針對(duì)不同的致貧原因和脫貧需求，在措施上還存在趨同化的問題，難免“打偏跑漏”。七是脫貧的形象標(biāo)準(zhǔn)和成效管理還不夠精準(zhǔn)。按照國家劃定的貧困線，貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)是人均可支配收入超過2300元（2010年不變價(jià)為2300元，2014年現(xiàn)價(jià)為2884元）。從統(tǒng)計(jì)的角度，有其符合我國國情的客觀標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作中不夠形象、不夠直觀，很難客觀界定貧困戶收入，有可能導(dǎo)致“被脫貧”、“被貧困”的問題。八是成效管理特別是退出機(jī)制還不完善。有的貧困戶按目前的標(biāo)準(zhǔn)口徑可以實(shí)現(xiàn)脫貧，但國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)一旦提高，或貧困戶自身生產(chǎn)生活稍有差池，就可能又會(huì)返貧。脫貧農(nóng)戶收入如何可持續(xù)穩(wěn)定地增長(zhǎng)，推進(jìn)跟蹤鞏固和后續(xù)扶持，還缺乏有效機(jī)制，確保扶貧成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。endprint

二、畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“創(chuàng)新扶貧示范區(qū)”新機(jī)制

新時(shí)期扶貧開發(fā)必須在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、精準(zhǔn)有效的政策體系和制度機(jī)制體系，使精準(zhǔn)扶貧成為一種新常態(tài)。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)使命價(jià)值在于試驗(yàn)與示范。在精準(zhǔn)扶貧的新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困減緩面臨的問題是更為精準(zhǔn)的定位貧困，并將精準(zhǔn)扶貧納入增長(zhǎng)框架，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”。畢節(jié)反貧困的問題首要的是如何按照“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，圍繞實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”目標(biāo)，突出抓好“六個(gè)到村到戶”精準(zhǔn)扶貧，以政府、市場(chǎng)和社會(huì)“三位一體”的大扶貧為支撐，加快扶貧開發(fā)體制、機(jī)制和模式創(chuàng)新，進(jìn)一步深化改革、銳意創(chuàng)新、埋頭苦干、同心攻堅(jiān)，著力推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，為全國貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)闖新路作示范。

畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)在中央的頂層設(shè)計(jì)下，結(jié)合貴州省部署，應(yīng)用“自選動(dòng)作”和“施工圖”，勾勒精準(zhǔn)扶貧的“畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)版本”，確保中央精準(zhǔn)扶貧精神在畢節(jié)具體化、特色化、實(shí)踐化。著眼點(diǎn)是為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)工作提供政策借鑒。為制訂關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制意見提供范本；目的是進(jìn)一步完善農(nóng)村減貧治理體系，進(jìn)一步提高農(nóng)村減貧治理能力，增強(qiáng)農(nóng)村扶貧政策的針對(duì)性、可操作性、協(xié)同性、可復(fù)制性；核心是瞄準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作中扶貧對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)、底子不清和扶貧措施針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金與項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問題，面向特定人口、具體人口，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)，奠定精確識(shí)別、精準(zhǔn)規(guī)劃、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核五大基石，構(gòu)筑新機(jī)制，探索生態(tài)文明與扶貧相結(jié)合的綠色減貧脫貧新路，深化改革、推進(jìn)創(chuàng)新扶貧示范區(qū)建設(shè)，為貧困落后山區(qū)同步全面建成小康社會(huì)闖新路、作示范。

（一）著眼可持續(xù)生計(jì)，精準(zhǔn)創(chuàng)新機(jī)制體制改革

以精準(zhǔn)扶貧促區(qū)域發(fā)展，著眼可持續(xù)生計(jì)創(chuàng)新扶貧示范區(qū)建設(shè)，必須破除機(jī)制體制障礙，以改革為動(dòng)力，聚合各方力量，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)“大扶貧”格局。改進(jìn)貧困縣鄉(xiāng)考核機(jī)制，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、分配、使用、監(jiān)管等方面機(jī)制體制，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目管理機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧“十子”工作機(jī)制，創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制，健全同步小康駐村工作幫扶機(jī)制，等等。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)突破重點(diǎn)、抓好突出問題解決

打造高質(zhì)量的扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)，解決好突出問題是保障。不斷加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧力度，夯實(shí)貧困群眾脫貧增收基礎(chǔ)。有效推進(jìn)“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和鄉(xiāng)村農(nóng)家靚麗行動(dòng)，提高基本公共服務(wù)均等化水平。全面提升素質(zhì)教育，提高貧困群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，實(shí)施人口控量提質(zhì)行動(dòng)。全力推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，改善民生和提高保障水平。著力凝聚社會(huì)扶貧力量，提高“參與式”扶貧能力和水平，等等。

（三）緊盯目標(biāo)任務(wù)，精準(zhǔn)抓好改革試驗(yàn)課題落實(shí)

建立精準(zhǔn)扶貧核心工作機(jī)制，是全面深化改革的一個(gè)重要課題。應(yīng)抓好精準(zhǔn)扶貧“十子法”“四看法”落實(shí)，著力建立扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制、規(guī)劃機(jī)制、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和進(jìn)退機(jī)制，重點(diǎn)抓好貧困人口準(zhǔn)確識(shí)別、建檔立卡、“六個(gè)到村到戶”和動(dòng)態(tài)管理等工作。注重精準(zhǔn)扶貧和片區(qū)攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合，把精準(zhǔn)扶貧到村到戶和實(shí)施片區(qū)規(guī)劃、縣級(jí)實(shí)施規(guī)劃的片區(qū)攻堅(jiān)高度融合，切實(shí)做到因地制宜、分類施策，等等。

（四）圍繞示范帶動(dòng)，精準(zhǔn)創(chuàng)新試驗(yàn)示范價(jià)值點(diǎn)

貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記以及中央、省等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，在堅(jiān)持持之以恒、扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧上闖新路作示范。繼續(xù)深化“三大主題”，以打造精準(zhǔn)扶貧“四法”等先進(jìn)、樣板為引領(lǐng)，力爭(zhēng)在綠色減貧模式上出理念、在推進(jìn)措施上出經(jīng)驗(yàn)、在過程管理上出路子、在扶貧成果上出典型，探索出試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)示范的價(jià)值亮點(diǎn)，真正將畢節(jié)建設(shè)成為新時(shí)期全國其他貧困落后地區(qū)脫貧致富、同步小康的扶貧開發(fā)示范區(qū)，等等。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]汪三貴.論中國的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）

[2]黃承偉.論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)2015（1）

[3]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2014（6）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint