跨境游客往來便利化的制度分析及對策研究

[摘 要]在國家大力實施“一帶一路”戰(zhàn)略、自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略和進(jìn)一步加快沿邊開放的背景中，推動與毗鄰國家游客往來便利化，實現(xiàn)旅游服務(wù)貿(mào)易自由化，成為落實“一帶一路”戰(zhàn)略以及經(jīng)略周邊，發(fā)揮旅游外交作用的重要內(nèi)容。長期以來，沿邊開放城市的對外開放工作主要圍繞貨物往來而開展，以此為出發(fā)點簽署的雙邊口岸、交通運輸協(xié)議以及公安、邊防、外交、交通、海關(guān)、口岸管理、檢驗檢疫等部門圍繞邊境城市和口岸建構(gòu)的制度性因素，在促進(jìn)游客往來便利化方面存在很大缺陷，可以說是制約與毗鄰國家游客往來的最主要因素。研究時間跨度4年，在大量調(diào)研、訪談、研討以及查閱與毗鄰國家各類雙邊協(xié)議、相關(guān)部門出臺的系列法規(guī)、管理辦法以及政策文件的基礎(chǔ)上，對層層疊疊的制度性因素進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出創(chuàng)新體制機制，進(jìn)行制度變遷的對策建議。

[關(guān)鍵詞]跨境旅游；游客往來便利化；制度分析；對策建議

[中圖分類號]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-5006（2016）02-0023-10

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2016.02.008

引言

當(dāng)前，我國的對外開放正步入以實施“一帶一路”戰(zhàn)略和自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略為主導(dǎo)的新階段。十八屆三中全會提出要加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經(jīng)濟合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策。目前，為落實十八屆三中全會的要求，國家發(fā)改委正牽頭公安、財政、外交、海關(guān)、交通運輸、旅游等部門起草擴大沿邊對外開放，促進(jìn)人員往來便利化以及在邊境地區(qū)實施特殊旅游發(fā)展方式的政策文件。

實現(xiàn)與毗鄰國家游客往來的便利化，建構(gòu)有利于游客往來的制度和政策是落實“一帶一路”戰(zhàn)略和推動旅游服務(wù)貿(mào)易自由化的基本內(nèi)容。中國有14個陸上鄰國，陸地邊界線總長度2.2萬多千米，是世界上陸地邊界線最長的國家。邊境地區(qū)及與之接壤的周邊國家旅游資源豐富、異域風(fēng)情濃郁、民族風(fēng)情濃厚，依托邊境城市發(fā)展的出入境旅游對國內(nèi)外旅游者有著巨大的吸引力。雖然旅游主管部門在推進(jìn)邊境旅游的發(fā)展過程中做出很大努力，但是現(xiàn)有的雙邊及涉及多個部門的制度性因素相互交叉、層層疊疊，將游客交往限定在非常狹窄的領(lǐng)域、空間和時間范圍之內(nèi)，與經(jīng)略周邊，加快沿邊開放，實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，做實“一帶一路”戰(zhàn)略的新要求不符，與歐盟相比更是不可同日而語。

新制度經(jīng)濟學(xué)代表人物科斯認(rèn)為制度決定著經(jīng)濟績效，，諾斯認(rèn)為制度制造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)。本研究立足于新制度經(jīng)濟學(xué)的思想理論，從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角看到，在沿邊地區(qū)，雙邊國家人員的跨境交往由一系列雙邊口岸、運輸及人員往來協(xié)議，我國及對方國家對跨境人員流動管理的法規(guī)等制度性因素所約束，雙邊協(xié)議完備度和法規(guī)制度的開放度直接影響和制約著游客往來的方式和便利化程度，影響著邊境旅游的發(fā)展水平和效益。本研究在調(diào)研、訪談、研討以及查閱大量政策性文件的基礎(chǔ)上對影響跨境游客往來的系列制度性因素進(jìn)行綜合分析，最后提出創(chuàng)新體制機制，促進(jìn)跨境游客往來便利化的對策建議。

1 研究綜述及研究方法

1.1國內(nèi)外研究綜述

跨境游客交往，在我國一般稱為邊境旅游。為全面規(guī)范邊境旅游的開展，1996年3月，國家旅游局、外交部、公安部、海關(guān)總署共同制定了《邊境旅游暫行管理辦法》，該辦法將邊境旅游界定為經(jīng)批準(zhǔn)的旅行社組織和接待我國及毗鄰國家的公民，集體從指定的邊境口岸出入境，在雙方政府商定的區(qū)域和期限內(nèi)進(jìn)行的旅游活動。我國的邊境旅游自20世紀(jì)80年代中期開始，至今已經(jīng)歷1985-1990年以試探性接觸為特征的探索發(fā)展階段、1991-2005年以擴大沿邊開放為特征的快速發(fā)展階段和2006年至今以治理整頓為特征的調(diào)整發(fā)展階段。關(guān)于邊境旅游，國內(nèi)學(xué)者的一些研究，主要集中在邊境旅游的作用，邊境旅游發(fā)展戰(zhàn)略，黑龍江、遼寧、廣西、西部地區(qū)等沿邊地區(qū)邊境旅游發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展思路以及邊境旅游聯(lián)合營銷等方面。在我國，之所以一開始采用邊境旅游這一較為內(nèi)斂的提法，實際上是由我國當(dāng)時的改革開放形勢以及與周邊國家的關(guān)系所決定的。我們曾經(jīng)發(fā)展的邊境旅游，在實踐過程中還包括國內(nèi)旅游者沒有跨出國門而在邊境地區(qū)的旅游活動，而本文的跨境旅游，重點強調(diào)的是國內(nèi)外游客在邊境地區(qū)的出入境。目前，國內(nèi)有關(guān)邊境旅游的研究，缺乏從制度層面對跨境游客往來便利化的研究或分析。

我國開展的邊境旅游，國際上一般稱為跨境旅游。國外有關(guān)跨境旅游的研究，主要集中在跨境旅游合作，歐洲跨境旅游合作，跨境旅游的影響，跨境旅游管理，美國和加拿大邊境旅游資源管理，加拿大跨境旅游分析，邊境地區(qū)跨境游客的流動等方面。國外有關(guān)跨境旅游或者涉及跨境游客往來的相關(guān)研究提到的一些促進(jìn)游客跨國流動的做法值得參考。但由于跨境旅游的開展受到國家的對外開放程度和政策、出入境管理政策影響并與周邊國家的關(guān)系緊密相關(guān)，不論是國內(nèi)還是國外相關(guān)領(lǐng)域的研究，均缺乏結(jié)合中國當(dāng)前對外開放新的時代背景以及從制約跨境旅游開展根本原因的制度性層面的分析。

1.2研究方法

諾斯認(rèn)為，制度包括人類用來決定人們相互關(guān)系的任何形式的制約，制度既包括正規(guī)制約，也包括非正規(guī)制約。與毗鄰國家人員往來的制度，從類型來看，包括雙邊口岸管理協(xié)定、雙邊運輸協(xié)定以及出入境管理、邊境旅游管理、簽證管理等內(nèi)容。從雙方特別是我方有關(guān)制度的出臺和負(fù)責(zé)部門來看，涉及公安、出入境、外交、海關(guān)、邊防、檢驗檢疫、交通運輸、旅游等主管部門出臺的法規(guī)或辦法。從邊境城市的情況來看，還包括沿邊地區(qū)與周邊國家簽訂的協(xié)定或者是地方特色的操作方式或規(guī)定。本研究建立在實地調(diào)研、訪談、研討以及查閱大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，以期全面了解與毗鄰國家人員往來的相關(guān)制度性因素。

1.2.1實地調(diào)研

實地調(diào)研總體分為5次。第一次為2011年6月赴遼寧丹東及從丹東出境赴朝鮮參與邊境旅游。第二次為2011年7月赴滿洲里調(diào)研。第三次為2012年11月赴云南瑞麗、騰沖調(diào)研。第四次為2013年7月赴錫林格勒盟及其二連浩特、珠恩嘎達(dá)布其口岸調(diào)研。第五次為2013年7月至2015年11月赴云南西雙版納州的連續(xù)5次調(diào)研。調(diào)研期間與沿邊地區(qū)的政府以及旅游、公安、外事、出入境、邊防、海關(guān)、交通運輸、口岸管委會等部門進(jìn)行了深入的座談。

1.2.2發(fā)放調(diào)研表

在國家旅游局的幫助下，2014年12月向沿邊地區(qū)的6個省（自治區(qū)）的旅游委（局）下發(fā)填寫《邊境旅游出入境流程調(diào)研表》的函，黑龍江的黑河、綏芬河，吉林的延邊，內(nèi)蒙古的滿洲里、二連浩特，新疆的阿勒泰、霍爾果斯，云南的西雙版納、瑞麗，廣西的東興共10個地市（州）旅游委（局）的政策法規(guī)、行業(yè)管理等部門的主要負(fù)責(zé)人對調(diào)研表中涉及的組團及散客的出入境流程進(jìn)行了認(rèn)真填寫。調(diào)研表回收后，針對表中提到的問題，又進(jìn)行了連續(xù)的電話回訪。

1.2.3參加研討會

除了實地調(diào)研期間的系列座談會外，2014年12月筆者參加了由國家發(fā)改委西部司召集公安部、外交部、財政部、海關(guān)總署、交通運輸部、國家旅游局等部委參加的落實十八屆三中全會提出的允許邊境地區(qū)在人員往來、旅游等方面實施特殊方式和政策的研討會。同期還參加了由國家旅游局召集云南、廣西等旅游部門關(guān)于跨境旅游合作區(qū)建設(shè)研究報告的研討會。通過參加相關(guān)研討會，進(jìn)一步了解各部門有關(guān)推動與毗鄰國家人員往來便利化的戰(zhàn)略構(gòu)想及邊境地區(qū)的政策訴求。

2 跨境游客往來便利化的制度分析

為了能夠很好地說明當(dāng)前與毗鄰國家游客往來的現(xiàn)狀和問題，首先以通過黑龍江黑河市口岸通關(guān)的組團游客、散客的出入境流程及所需辦理的手續(xù)為例進(jìn)行說明（表1、表2），在此基礎(chǔ)上，對照分析其他沿邊城市與周邊國家出入境的流程，進(jìn)而全面分析當(dāng)前與毗鄰國家游客往來的現(xiàn)狀及問題，特別是造成問題的具體原因。

2.1組團游客出入境現(xiàn)狀及分析

《邊境旅游暫行管理辦法》的出臺只是為團隊游客能夠免簽出境提供了通道，這與沒有大規(guī)模開展邊境旅游的時期相比已經(jīng)是很大的進(jìn)步，但是也對團隊游客的出入境過程進(jìn)行了種種限制。為了推動中俄邊境旅游的發(fā)展，1998年6月，又聯(lián)合發(fā)布《中俄邊境旅游暫行管理實施細(xì)則》，該實施細(xì)則是對《邊境旅游暫行管理辦法》的進(jìn)一步細(xì)化。目前只有針對中俄邊境旅游制定有實施細(xì)則?？傮w來看，組團游客的成功出入境經(jīng)過了相關(guān)部門的不懈努力，不過目前組團游客出境旅游的空間和時間依舊被限定在非常狹窄的范圍之內(nèi)。

2.1.1 口岸開放制度

口岸是對外開放的門戶，如果按出入境的交通運輸方式劃分，口岸可劃分為公路口岸、鐵路口岸、港口口岸和航空口岸。截至目前，除了印度、不丹、阿富汗之外，外交部門已與11個陸上鄰國簽署邊境口岸及其管理制度的協(xié)定。該類協(xié)定一般約定雙方開放的邊境口岸、口岸的性質(zhì)、開放時間、準(zhǔn)許通過的范圍以及運輸工具、貨物、人員通過口岸需要的證件和履行的手續(xù)。

邊境口岸管理協(xié)定一般會有雙邊性口岸和國際性口岸的劃分，雙邊性口岸一般只允許雙方人員、運輸工具、貨物和物品出入境，而國際性口岸還允許第三國的出入境。在我國，口岸由國家口岸管理辦公室統(tǒng)一管理。1985年9月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》將口岸分為一類口岸和二類口岸。簡單理解，一類口岸的開放程度基本等同于國際性口岸，二類口岸的開放程度基本等同于雙邊性口岸。

口岸的通關(guān)能力以及對方口岸對游客的具體管理制約從基礎(chǔ)上制約游客的出入境。比如黑河口岸與俄方布拉戈維申斯克之間還沒有建設(shè)大橋，主要靠冬季黑龍江河道結(jié)冰及渡船通行。俄方口岸通關(guān)驗放速度較慢，這點在朝方的新義州、元汀等口岸表現(xiàn)得更加明顯，設(shè)備落后、查驗繁瑣，游客經(jīng)常接受金屬探測、展示物品等多個環(huán)節(jié)，等待時間過長。

2.1.2 ADS管理制度

中國公民是否可以前往對方國家旅游，還要看對方國家是否開放成為中國公民組團旅游目的地（Approved Destination Status，簡稱ADS）。截至目前，已有越南、緬甸、尼泊爾、巴基斯坦、俄羅斯、老撾、蒙古國和朝鮮8個接壤國家正式成為中國公民組團出境旅游目的地（表3），尚有6個國家不能實現(xiàn)組團旅游。一個國家要成為中國公民組團出境旅游目的地，需要首先向我國提交申請，然后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，雙方國家的旅游主管部門簽訂備忘錄等程序才能正式啟動。哈薩克斯坦、塔吉克斯坦兩個國家已經(jīng)獲國務(wù)院批準(zhǔn)，但是雙方旅游部門尚未簽訂備忘錄，該項工作正在推進(jìn)過程中。其他國家由于種種原因，尚未就我國公民組團赴對方國家旅游進(jìn)行磋商。一個國家只有被批準(zhǔn)成為中國公民的組團旅游目的地，中國公民方能實現(xiàn)組團前往旅游的愿望。

2.1.3異地辦證試點政策

根據(jù)《邊境旅游暫行管理辦法》，非邊境省、自治區(qū)的公民參加邊境旅游，需要向戶口所在地公安機關(guān)出入境管理部門申辦出境證件，并由邊境地區(qū)授權(quán)旅行社統(tǒng)一辦理出入境手續(xù)和安排境外旅游活動。該規(guī)定對非邊境省、自治區(qū)的公民參加邊境旅游造成不便，而異地辦證是解決該不便的重要舉措。早在2004年和2005年，伴隨公安部門開展的禁賭專項整治工作，異地辦證工作一度被叫停。隨著環(huán)境的變化，2009年3月，公安部、監(jiān)察部、旅游局又聯(lián)合開展異地辦證試點工作。實施異地辦證地區(qū)的公安機關(guān)出入境管理部門可為參加邊境旅游的非邊境地區(qū)組團游客簽發(fā)邊境旅游出入境證件。異地辦證政策使得非邊境省、自治區(qū)的公民可直接向邊境地區(qū)的授權(quán)旅行社報名，通過旅行社辦理邊境旅游手續(xù)，節(jié)省了首先向戶口所在地公安機關(guān)出入境管理部門申辦出境證件的麻煩。

截至2014年12月底，公安部已經(jīng)驗收三批異地辦證試點城市（表4）。隨著異地辦證政策的重新啟動，參加邊境旅游的組團游客出現(xiàn)明顯增加，但是邊境城市普遍反映，距離歷史上的人次水平還有不少差距。

2.1.4邊境旅游項目審批制度

根據(jù)《邊境旅游暫行管理辦法》，邊境地區(qū)開辦邊境旅游項目，需要與對方國家的邊境地區(qū)旅游部門簽訂意向性協(xié)議，擬定實施方案，報省、自治區(qū)人民政府審核后轉(zhuǎn)國家旅游局審批。截至2014年8月，國家旅游局共審批102項邊境旅游線路，其中黑龍江32項、吉林11項、遼寧2項、新疆3項、內(nèi)蒙古21項、云南21項、廣西10項、海南2項。邊境地區(qū)經(jīng)營的邊境旅游業(yè)務(wù)，根據(jù)公安部和國家旅游局的審批規(guī)定，團隊游客出境后，需要按照規(guī)定的線路旅行并在規(guī)定的期限內(nèi)返回，存在行程短、時間短的問題。出境后還必須從與出境相同的口岸返回，嚴(yán)重影響團隊游客國外的游覽自由度。

2.1.5雙邊簽證協(xié)議

從組團游客是否可以出入境以及是否需要簽證情況來看，可以分為6種類型：

第一類，雙方組團游客互免簽證出入境。主要以中俄組團游客為代表，這是因為雙方在2000年12月簽訂了互免團體旅游簽證協(xié)定，并在2006年重新修訂和補充。目前，在接壤國家里面，只有與俄羅斯簽訂有該類協(xié)議，這為雙方組團游客節(jié)省了簽證時間和費用。

第二類，國內(nèi)組團游客需要簽證出境，對方國家人員可以免簽入境。當(dāng)前，國內(nèi)組團游客從二連浩特出境前往蒙古國，需要在蒙古國駐二連浩特領(lǐng)事館辦理簽證并交納簽證費。雖然中蒙之間沒有簽訂互免團體旅游簽證的協(xié)議，不過簽訂有外交、公務(wù)、因公普通護(hù)照的互免簽證協(xié)議，而蒙古國公民因公普通護(hù)照普及率高，因此實際上即使散客也可以免簽入境，這是由蒙古國自身獨特的護(hù)照管理制度決定的。

第三類，國內(nèi)組團游客免簽出境，而對方游客需要辦理簽證或相關(guān)手續(xù)入境。中朝、中越、中老、中緬之間雖然沒有簽訂互免團體旅游簽證的協(xié)議，而朝鮮、越南、老撾、緬甸等國家認(rèn)可中國對應(yīng)的邊境地區(qū)公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)簽發(fā)的出入境通行證，組團游客持出入境通行證即可前往對方國家。不過，越方組團游客人境需要首先辦理本國的邊民通行證，然后再轉(zhuǎn)換為我方出入境通行證方可入境。而老撾游客需要辦理團體旅游簽證方可進(jìn)入我方旅游。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2005年4月，磨憨口岸第三國人員入境簽證辦事處通過公安部驗收，可以為老撾及相關(guān)第三國團體游客辦理口岸落地簽證②。

第四類，國內(nèi)組團游客免簽出境，而對方基本上沒有組團游客進(jìn)入我國。對于朝鮮、緬甸、尼泊爾等國家，由于這些國家的獨特國情和出境管理制度，我國的邊境口岸基本上沒有接待過這些國家的組團游客入境。

第五類，國內(nèi)組團游客不能前往旅游，而對方國家可以組團簽證進(jìn)入。印度尚未被開放成為中國公民組團旅游目的地，因此當(dāng)前中國公民尚不能組團前往旅游，只能通過其他簽證類型前往。而印度不論是組團游客還是因私散客可通過辦理中國旅游簽證或者團隊旅游簽證（L字簽證）以及相關(guān)簽證進(jìn)入我國。

第六類，國內(nèi)組團游客不能前往旅游，對方國家也沒有組團游客進(jìn)入。由于哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦三國尚未正式被開放成為中國公民組團旅游目的地，因此中國組團游客不能前往旅游。由于這些國家獨特國情和出境管理體制，我國的邊境口岸基本上沒有接待過這些國家的組團游客入境。我國與不丹還沒有建立外交關(guān)系，雙方之間沒有交往。

2.2散客往來便利性分析

截至2014年12月25日，我國已與沿邊的10個國家締結(jié)有互免簽證協(xié)定（表5），尚未與印度、尼泊爾、不丹、阿富汗簽訂該類協(xié)議。不過已經(jīng)簽訂的互免簽證協(xié)議，互免簽證的類型或證件主要集中在外交、公務(wù)等方面，雙方公民只有持所對應(yīng)的護(hù)照前往對方國家才無需事先申請簽證，而因私簽證并不在免簽之列。截至2014年10月，只有緬甸、老撾、尼泊爾、越南單方面對我國公民實行落地簽政策，尚沒有給予我國公民免簽待遇的毗鄰國家。

當(dāng)前中國公民因私（包括旅游）前往沿邊國家，一般需要辦理對方國家的簽證，辦理簽證的流程和手續(xù)及在對方國家的停留時間和前往范圍由我方審批的邊境旅游項目內(nèi)容及對方國家的簽證政策和相關(guān)法律法規(guī)共同決定。而接壤國家的公民因私（包括旅游）前往我國，需要遵守《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》以及1982年10月9日國務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)公安部、總參謀部、外交部、國家旅游局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于外國人在我國旅行管理的規(guī)定的通知》等法律法規(guī)的規(guī)定。

2.3自駕車游客往來便利性分析

當(dāng)前，自駕車游客的出入境總體處于嚴(yán)格的管治狀態(tài)，自駕車游客出入境困難重重，這與我國自駕車游客跨境旅游不斷高漲的需求嚴(yán)重不符。

2.3.1 國內(nèi)自駕車游客出境

除了不丹和阿富汗之外，已與沿邊的12個國家簽訂有汽車運輸協(xié)定。汽車運輸協(xié)定一般簽訂時間較早，而自駕車旅游的快速發(fā)展還是最近10多年之內(nèi)的事情，該類協(xié)定主要規(guī)定了雙方貨物運輸和汽車旅客運輸?shù)南嚓P(guān)約定，這里的汽車旅客運輸主要針對的是大型車輛的旅客運輸，并不包括小汽車（七座及以下車型）的自駕車旅游情況。因此，當(dāng)前，國內(nèi)自駕車游客出境缺乏雙邊協(xié)定基礎(chǔ)。不過，自駕車游客的出入境也存在一些突破的情況，主要包括四類情況：

第一類，國內(nèi)自駕車游客經(jīng)過辦理復(fù)雜的手續(xù)出境。為實現(xiàn)大湄公河次區(qū)域各國間人員和貨物的便捷流動，老撾、泰國、越南三國政府率先于1999年11月簽署了《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》，2002年11月，我國正式加入該協(xié)定。此后，我國又與越南、老撾、緬甸分別簽署了在河口—老街、友誼關(guān)—友誼、磨憨—磨丁、瑞麗—木姐4對口岸實施該協(xié)議的諒解備忘錄。

當(dāng)前，在磨憨口岸，自駕車散客可以持護(hù)照和B種行車許可證前往老撾旅游，不過會存在被老撾交警無故盤問或者勒索的問題。在瑞麗口岸，自駕車游客通過瑞麗海外旅游集團收集辦理證件資料，再在駐昆明緬甸大使館辦理簽證，通過緬方京誠騰飛旅游公司辦理人員陸地口岸通行證、車輛通行證、緬甸臨時駕照、緬甸車輛保險等非常復(fù)雜的程序，方能實現(xiàn)赴緬甸自駕車旅游。

第二類，對方國家單方面開放自駕車組團游客入境。2011年6月，朝鮮單方面向中國開放自駕車組團旅游權(quán)限。2012年3月15日，吉林省旅游局和朝鮮羅先市觀光管理局在長春簽署了《關(guān)于跨境自駕車旅游項目的補充協(xié)議》，雙方就自駕游的旅游活動線路、車輛規(guī)模、承辦企業(yè)等問題進(jìn)一步達(dá)成意見。朝鮮是第一個單方面向我國開放自駕車組團入境旅游的國家，不過囿于朝鮮相關(guān)口岸的通關(guān)條件以及其國內(nèi)的道路交通條件，自駕車赴朝旅游的規(guī)模還很小。

第三類，通過ATA單證冊的方式自駕出境。ATA是由法文“Admission Temporaire”和英文“Temporary Admission”的首字母縮合而成，譯為“暫準(zhǔn)免稅進(jìn)口”。ATA單證冊制度由《貨物暫準(zhǔn)進(jìn)口公約》和《伊斯坦布爾公約》所確立，目前，全球已有近70個國家和地區(qū)實施了ATA單證冊制度。我國從1998年開始實施ATA單證冊制度，2007年3月1日，海關(guān)總署發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)暫時進(jìn)出境貨物管理辦法》，第三條規(guī)定暫時進(jìn)出境貨物包括旅游用自駕交通工具及其用品；第二十六條規(guī)定，中國國際商會是我國ATA單證冊的出證和擔(dān)保機構(gòu)，負(fù)責(zé)簽發(fā)出境ATA單證冊。目前，在內(nèi)蒙古的滿洲里、黑龍江的綏芬河等口岸已經(jīng)有通過辦理ATA單證冊自駕出境旅游的成功案例，但是存在押金過高、手續(xù)繁瑣、俄方口岸沒有辦理過該項業(yè)務(wù)的問題。

第四類，以臨時出入境貨物的方式實現(xiàn)出關(guān)。由于雙邊汽車運輸協(xié)議沒有約定有關(guān)自駕車游客出入境的內(nèi)容，在廣西東興，跨國自駕游車輛只能按照“臨時出入境貨物”辦理報關(guān)和出境手續(xù)。目前，東興希望通過爭取交通運輸部與越南方面重新簽訂汽車運輸協(xié)定，以及出臺《自駕車跨境旅游管理辦法》的方式精簡流程和手續(xù)。在中俄邊境口岸，自駕車要通關(guān)出境，需要由大型運輸車輛先將小車裝載通關(guān)，然后再在對方境內(nèi)駕駛。

2.3.2國外自駕車游客入境

對方國家自駕車入境，需要按照2007年1月1日公安部發(fā)布的《臨時入境機動車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》和同年3月1日公安部發(fā)布的《中華人民共和國海關(guān)暫時進(jìn)出境貨物管理辦法》的要求辦理相關(guān)手續(xù)。《臨時入境機動車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》第三條規(guī)定，外國機動車臨時入境行駛，應(yīng)當(dāng)向入境地或者始發(fā)地所在的直轄市或者設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理部門申領(lǐng)臨時入境機動車號牌和行駛證。屬于有組織的旅游、比賽以及其他交往活動的，還應(yīng)當(dāng)提交中國相關(guān)主管部門出具的證明。當(dāng)前，毗鄰國家自駕車游客進(jìn)入國內(nèi)旅游，需要辦理的手續(xù)也非常復(fù)雜，這對國外自駕車游客進(jìn)入國內(nèi)旅游造成很大的麻煩和不便。

3 便利化跨境旅游游客往來的對策建議

根據(jù)十八屆三中全會提出要加快沿邊開放步伐，允許沿邊地區(qū)在人員往來、旅游等方面實行特殊方式和政策的要求，結(jié)合當(dāng)前國家積極推動自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，以推動貿(mào)易自由化為主要內(nèi)容對外開放的新形勢，在沿邊地區(qū)，特殊旅游方式和政策的基本指向是在現(xiàn)有有關(guān)人員往來相關(guān)法律法規(guī)等相關(guān)制度性管制的基礎(chǔ)上，尋求切實推動旅游服務(wù)貿(mào)易自由化方面的特殊方式和政策，以促進(jìn)沿邊地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。

3.1修訂《邊境旅游暫行管理辦法》，放松邊境旅游管制

對1996年發(fā)布的《邊境旅游暫行管理辦法》中有關(guān)非邊境省、自治區(qū)的公民參加邊境旅游需要按規(guī)定向戶口所在地公安機關(guān)出入境管理部門申辦出境證件的內(nèi)容進(jìn)行修訂。優(yōu)化調(diào)整邊境旅游項目的審批流程，在國家旅游局已經(jīng)將邊境旅游審批權(quán)下放到省級部門的基礎(chǔ)上，爭取相關(guān)部門將邊境旅游項目的審批權(quán)力一并下放。增加邊境旅游項目數(shù)量，擴大游客赴對方國家旅游行程的時間長度和空間范圍，改變出入境游客出入境口岸必須一致的原有做法。

3.2發(fā)展跨境旅游合作區(qū)，積極開展跨境旅游合作

所謂跨境旅游合作區(qū)是與相鄰國家在邊境地區(qū)共同劃定一定國土范圍開展旅游合作，在劃定的范圍內(nèi)，以促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要目的，針對出入境游客實施簽證及通關(guān)便利化、游客車輛自由通行等方面特殊方式或政策的國際性共建、共享型旅游目的地。支持在黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左設(shè)立中俄、中朝俄、中朝、中老、中緬、中越跨境旅游合作區(qū)。依托跨境旅游合作區(qū)，通過與對方國家簽訂合作協(xié)議的形式，允許游客憑借雙方認(rèn)可的證件進(jìn)入合作區(qū)或通過合作區(qū)進(jìn)入對方國家游覽。通過與對方國家簽訂七座及以下車輛運輸協(xié)議的方式，允許自駕車游客持雙方認(rèn)可的證件進(jìn)入合作區(qū)或者是規(guī)定的區(qū)域內(nèi)游覽。同時在合作區(qū)框架內(nèi)，在共同開發(fā)旅游資源、旅游聯(lián)合執(zhí)法管理、旅游聯(lián)合營銷等方面開展合作。

3.3實施更加便利游客通行的政策，促進(jìn)游客在邊境地區(qū)的自由往來

在邊境口岸設(shè)置口岸簽證機關(guān)，并授予這些口岸簽證機關(guān)給予列入名單的國家游客口岸簽證權(quán)。同時，允許邊境口岸縣級以上地方人民政府公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)可以為出入境的游客簽發(fā)一年多次出入境有效的出入境通行證。給予邊境口岸，包括航空口岸、陸地口岸或航運口岸對列入名單的國家游客72小時或者是144小時入境免簽待遇。積極與對方國家溝通對曾經(jīng)簽署的汽車運輸協(xié)定進(jìn)行修訂，增加有關(guān)便利化七座及以下車輛相互往來的內(nèi)容。出臺《自駕車跨境旅游暫行管理辦法》，將辦理臨時牌照權(quán)限下放至邊境城市，授予邊境城市的口岸出入境邊防檢查站現(xiàn)場為人境的外國機動車現(xiàn)場辦理臨時入境機動車號牌和行駛證的權(quán)限。

3.4對邊境地區(qū)在旅游項目類型、旅游用地、財稅支持、旅游人才培養(yǎng)方面給予更多優(yōu)惠或扶持

邊境地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)向旅游項目傾斜，降低旅游項目用地基準(zhǔn)地價，對重大旅游項目可向國家主管部門申請辦理先行用地。參考上海自貿(mào)區(qū)的做法，積極發(fā)展旅游演藝，允許設(shè)立外資經(jīng)營的演出經(jīng)紀(jì)機構(gòu)、演出場所經(jīng)營單位，允許設(shè)立外資經(jīng)營的娛樂場所。參考海南國際旅游島的做法，在邊境地區(qū)探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。在邊境地區(qū)允許對方國家獨資或合資旅行社在特區(qū)從事招徠國外游客或者是經(jīng)營中國公民前往所在國的出境旅游業(yè)務(wù)；允許對方國家導(dǎo)游員經(jīng)認(rèn)可后在特區(qū)開展導(dǎo)游服務(wù)。在邊境地區(qū)大力發(fā)展旅游免稅業(yè)，實施境外旅客購物離境退稅政策，允許設(shè)立進(jìn)境口岸免稅店。大力支持邊境地區(qū)旅游職業(yè)教育發(fā)展，扶持并引導(dǎo)內(nèi)地具有一定規(guī)模實力的旅游院校在沿邊地區(qū)開設(shè)旅游人才培養(yǎng)分?；蛘吲c沿邊地區(qū)的現(xiàn)有職業(yè)院校開展合作。提高邊境地區(qū)旅游職業(yè)教育的對外開放力度，支持邊境旅游城市與國際知名院校合作開辦旅游職業(yè)院校。