土地占補(bǔ)平衡不能寅吃卯糧

耕地占補(bǔ)平衡是基于我國(guó)國(guó)情而制訂的一項(xiàng)保護(hù)耕地的基本制度。當(dāng)年提出這一政策的背景是，一些地方亂占濫用耕地，違法違規(guī)批地，導(dǎo)致耕地面積銳減，不僅嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且直接威脅到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施至今，取得了巨大成績(jī)。很大程度上緩解了在人口繼續(xù)增加背景下耕地大量減少的失衡態(tài)勢(shì)，不論是對(duì)我國(guó)18億畝耕地紅線的堅(jiān)守，還是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障，都發(fā)揮了積極作用。但無(wú)庸諱言，耕地占補(bǔ)平衡在各地的實(shí)踐中，仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

一是“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題。這些年來(lái)，各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地大多為城鎮(zhèn)周邊交通便利、地勢(shì)平坦、土質(zhì)肥沃、旱澇保收的優(yōu)質(zhì)耕地，但是補(bǔ)充的卻多數(shù)為耕種條件較差的望天田、劣質(zhì)地。

這一現(xiàn)象之所以大面積出現(xiàn)，一方面與一些地方主觀上不正確的政績(jī)觀有關(guān)，一些地方不是帶著“保護(hù)耕地”的強(qiáng)烈意識(shí)去做這項(xiàng)工作，而是帶著“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”的目的去做。另一方面，也同一些地方客觀上耕地后備資源的極度匱乏不無(wú)關(guān)系。由于我國(guó)耕地后備資源分布不均，一些地方經(jīng)過(guò)這些年連續(xù)不斷地開(kāi)發(fā)，耕地后備資源現(xiàn)已枯竭，或者接近枯竭。在不能跨區(qū)域易地補(bǔ)充耕地的條件下，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)，不得不開(kāi)山毀林，圍湖造田，填海造地……最終，既出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”，又造成了生態(tài)環(huán)境的破壞。

二是“歷史欠帳”問(wèn)題。耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施至今，在各地的操作中實(shí)際已形成兩種截然不同的耕地占補(bǔ)平衡思路和做法：一種是“耕地占補(bǔ)平衡制度”提出之初的基本思路和做法，即城鄉(xiāng)建設(shè)占用多少耕地，就需相應(yīng)補(bǔ)充多少耕地;另一種是后來(lái)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”提出后，一些地方逐步變味的操作思路和做法，即農(nóng)村建設(shè)用地減少多少，城市建設(shè)用地就可相應(yīng)增加多少。

其實(shí)，2004年中央在18號(hào)文件中提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的概念，本意是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)，增減掛鉤的指標(biāo)嚴(yán)格限制在縣域范圍之內(nèi)的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)置換。但一些地方在實(shí)際操作中出了偏差，將增減掛鉤的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，變?yōu)橹塾诔鞘薪ㄔO(shè)用地的增加。

“增減掛鉤變味”同“耕地占優(yōu)補(bǔ)劣”一樣，其背后的原因不外乎兩點(diǎn)：主觀上不正確的政績(jī)觀;客觀上耕地后備資源匱乏。不過(guò)，二者導(dǎo)致的“歷史欠賬”卻各不相同。

耕地占優(yōu)補(bǔ)劣容易導(dǎo)致的“歷史欠帳”，主要包括糧食產(chǎn)能欠帳、生態(tài)安全欠帳和農(nóng)業(yè)人口就業(yè)安置欠帳。因?yàn)椋赜屑Z食生產(chǎn)、生態(tài)安全、就業(yè)安置三大功能。從糧食產(chǎn)能角度說(shuō)，占補(bǔ)平衡的耕地質(zhì)量等級(jí)絕對(duì)不可忽視;從生態(tài)安全角度講，占水田補(bǔ)旱地的效果有天壤之別，水田既是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)同時(shí)也是重要的濕地生態(tài)系統(tǒng);從農(nóng)業(yè)人口就業(yè)角度說(shuō)，占優(yōu)補(bǔ)劣會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)民種地得不償失。

而增減掛鉤變味容易造成的“歷史欠帳”，主要是預(yù)支“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”后計(jì)劃補(bǔ)充的耕地欠帳，農(nóng)民種地得不償失變相失業(yè)后的社保欠帳，地方政府寅吃卯糧低地價(jià)、零地價(jià)、負(fù)地價(jià)招商引資后的財(cái)政欠帳。按照增減掛鉤的政策規(guī)定，增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)后就可獲得上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，農(nóng)村房屋拆除復(fù)墾到位后，再按計(jì)劃歸還當(dāng)初上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”;這個(gè)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的“預(yù)支”和“歸還”背后，往往潛藏著上述三個(gè)問(wèn)題。

為預(yù)支“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”用于城市建設(shè)，許多地方往往將本不該拆或根本拆不了的農(nóng)村居民點(diǎn)，納入到增減掛鉤項(xiàng)目中作為“減”的對(duì)象。于是，增減掛鉤的項(xiàng)目推進(jìn)或演變成轟轟烈烈的“消滅村莊”運(yùn)動(dòng)，或因遭遇村民頑強(qiáng)抵制拆除不了，使農(nóng)村居民點(diǎn)成為爛尾項(xiàng)目。預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”最終成為不知猴年馬月計(jì)劃補(bǔ)充的耕地欠帳。

另外，有研究者通過(guò)對(duì)成都城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的調(diào)查研究后認(rèn)為，原農(nóng)村居民點(diǎn)拆除實(shí)行集中居住后，農(nóng)民每人每月的生活成本至少提高200元。而且，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，提高的不僅是生活成本，更為頭痛的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也隨著居住地與生產(chǎn)地距離的拉大而大幅度提高了。因生產(chǎn)成本大幅增加，農(nóng)民種地得不償失而變相失業(yè)，社保欠帳就此埋下伏筆。

此外，“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”的預(yù)支，低地價(jià)、零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)的招商引資，對(duì)“難兄難弟”有利于快出、多出政績(jī)，對(duì)地方極具誘惑力。可這硬幣的另一面，卻是極易導(dǎo)致寅吃卯糧的財(cái)政透支。

總之，耕地占補(bǔ)平衡制度僅是對(duì)建設(shè)占用耕地的一種補(bǔ)救措施。為防止或盡可能減少負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，關(guān)鍵是要做到以下三點(diǎn)：

一是，各類項(xiàng)目建設(shè)要盡可能少占或不占耕地。在工業(yè)化城市化高速發(fā)展期，各類項(xiàng)目建設(shè)占用耕地是不可避免的，問(wèn)題在于是否真的需要占用這么多耕地？目前，我國(guó)工業(yè)用地容積率普遍在0.3?0.6，而國(guó)外大多在1.0以上;工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家1980年代的2%。工業(yè)用地占新增建設(shè)用地占比畸高，但利用效率極低。試想，如果各項(xiàng)目能盡量提高土地利用效率，可少占或不占多少耕地？

二是，在耕地的三大功能中，糧食生產(chǎn)功能在省際間轉(zhuǎn)移比較麻煩，農(nóng)業(yè)人口就業(yè)安置功能的轉(zhuǎn)移相對(duì)更加困難，而生態(tài)安全功能根本沒(méi)法轉(zhuǎn)移。如果沒(méi)了綠水青山，霧霾天氣成為常態(tài)，這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有多大意義？因此，地方要樹(shù)立起正確的政績(jī)觀，承擔(dān)起本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少的主體責(zé)任。

三是，對(duì)于一些跨省份、占用耕地量大的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目，中央政府也可考慮部分地區(qū)耕地后備資源已經(jīng)或接近枯竭的客觀事實(shí)，允許地方根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，按“例外原則”，跨區(qū)域、跨省份來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充耕地。