如何依法“治網(wǎng)”

近年來，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展取得成績(jī)，也面臨很多問題與挑戰(zhàn)。這些問題涉及制度及立法等基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)，直接影響到我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

缺少互聯(lián)網(wǎng)法頂層設(shè)計(jì)

近年來，我國(guó)各個(gè)法律部門借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定了相應(yīng)的法律規(guī)范，單個(gè)法律部門并沒有過多滯后。但是，對(duì)于那些跨部門或者不在傳統(tǒng)法律部門覆蓋范圍內(nèi)的新問題，存在大量的立法真空，或簡(jiǎn)單將傳統(tǒng)法律規(guī)則延伸到網(wǎng)絡(luò)空間。尤其是信息化部門與立法部門的相互隔離，導(dǎo)致缺乏互聯(lián)網(wǎng)法整體規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，重要的互聯(lián)網(wǎng)立法項(xiàng)目難以納入立法者視野。

因?yàn)槿鄙夙攲釉O(shè)計(jì)，導(dǎo)致我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)立法存在較大的不確定性。比如，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第三十六條確立了避風(fēng)港原則，為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)。但是，在一些法律或者司法解釋中，總會(huì)有意無意加大互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的法律責(zé)任，將互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商視為一般的中介服務(wù)或者商品市場(chǎng)，偏離《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定。

在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》2013年修訂過程中，理論和實(shí)務(wù)部門有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)就是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)商場(chǎng)，消費(fèi)者也應(yīng)享有向銷售者和交易平臺(tái)請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》雖然最終沒有采用這種會(huì)從根本上動(dòng)搖電子商務(wù)根基的立法思路，但規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者明知或者應(yīng)知銷售者或者服務(wù)者利用其平臺(tái)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益，未采取必要措施的，依法與該銷售者或者服務(wù)者承擔(dān)連帶責(zé)任”，還是與《侵權(quán)責(zé)任法》第三十六條的規(guī)定有較大的距離。類似的立法偏離現(xiàn)象，在《食品安全法》、《廣告法》修訂以及最高人民法院的司法政策中，也都反復(fù)出現(xiàn)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展具有一定的負(fù)面影響。

偏離避風(fēng)港原則，讓互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的管理責(zé)任，由此造成的直接后果是互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的固化以及小微企業(yè)的成長(zhǎng)空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。

規(guī)范層級(jí)低、立法碎片化

1978年至2011年，我國(guó)制定法律240余部、行政法規(guī)700余部、地方性法規(guī)8600余部。然而，我國(guó)至今為止制定的互聯(lián)網(wǎng)立法只有《電子簽名法》以及全國(guó)人大常委會(huì)2個(gè)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)安全的決定，不到10部行政法規(guī)，地方性法規(guī)非常少。除此之外，目前的互聯(lián)網(wǎng)專門立法主要由部委規(guī)章或者規(guī)章以下規(guī)范性文件構(gòu)成，互聯(lián)網(wǎng)法體現(xiàn)的是明顯的部門立法特征。

互聯(lián)網(wǎng)法的這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致幾個(gè)明顯問題：在部門體制驅(qū)動(dòng)之下，出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)法調(diào)整對(duì)象越來越細(xì)的碎片化傾向，特別規(guī)則多，普遍規(guī)則少?；ヂ?lián)網(wǎng)立法碎片化，不僅違反技術(shù)中立的基本立法原則，使規(guī)則缺乏必要的彈性，還會(huì)導(dǎo)致規(guī)則之間的相互重疊或者缺漏，最終導(dǎo)致規(guī)則的盲目膨脹與缺乏可執(zhí)行性;導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)立法重點(diǎn)不突出，大量簡(jiǎn)單重復(fù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的相關(guān)法律規(guī)定，還會(huì)面臨適用兩套體系的重疊與沖突;過多考慮建設(shè)、安全、秩序與管理等需要，未能對(duì)應(yīng)用、創(chuàng)新、權(quán)利與發(fā)展等給予充分的考慮。

互聯(lián)網(wǎng)立法價(jià)值失衡，會(huì)影響立法的社會(huì)認(rèn)同，增加執(zhí)法成本，并可能錯(cuò)失通過信息化實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的難得歷史機(jī)遇。

簡(jiǎn)單搬用現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理方法

事前許可加事后處罰一直是我國(guó)各級(jí)行政管理部門比較熟悉的管理手段。在沒有多少經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的情況下，互聯(lián)網(wǎng)的管理很自然就采用了傳統(tǒng)的事前許可加事后處罰的管理方式，以致于各種許可遍地開花，成為互聯(lián)網(wǎng)管理的主要手段。比如，新浪網(wǎng)首頁顯示的許可證共達(dá)13個(gè)，電子商務(wù)企業(yè)近2年新增的許可達(dá)10項(xiàng)。

簡(jiǎn)單套用現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理方法，對(duì)作為中間平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商進(jìn)行許可管理，等于管理對(duì)象錯(cuò)位，偏離了管理重點(diǎn)。同時(shí)，讓中間平臺(tái)為供給端互聯(lián)網(wǎng)用戶的行為承擔(dān)替代責(zé)任，既不符合行政管理的客觀規(guī)律，也背離了自己為自己行為負(fù)責(zé)的法治基本要求。

縱觀我國(guó)現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定，絕大多數(shù)都將管理對(duì)象局限于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶以及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容普遍缺少有效的管理手段，網(wǎng)絡(luò)用戶與互聯(lián)網(wǎng)信息甚至不在規(guī)定的直接調(diào)控范圍之內(nèi)。一旦互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商或者其服務(wù)器設(shè)立于境外，以互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商為管理對(duì)象的管理模式就無法運(yùn)作下去。

另外，由于事前許可加事后處罰體制是根據(jù)行政管理部門在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的管理權(quán)限劃分的，搬到互聯(lián)網(wǎng)上以后，無法適應(yīng)融合環(huán)境。每當(dāng)出現(xiàn)一種新技術(shù)新業(yè)態(tài)，就必須不斷劃分管理職責(zé)，重新確定主管部門，否則就會(huì)無人管理或者爭(zhēng)權(quán)奪利，既加重市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，又降低管理實(shí)效，毫無科學(xué)性可言。

確立我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法的基本結(jié)構(gòu)

要解決我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法存在的各種問題，應(yīng)借鑒國(guó)外立法的有益經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)法頂層設(shè)計(jì)，提升互聯(lián)網(wǎng)法位階，加快制定信息網(wǎng)絡(luò)基本法律，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)法主要依靠基本法律支撐的結(jié)構(gòu)性改變。

互聯(lián)網(wǎng)法頂層設(shè)計(jì)，首先需要確立一個(gè)科學(xué)的基本結(jié)構(gòu)。為此，要尊重和承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)本身的規(guī)律，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)與技術(shù)本身的特點(diǎn)，進(jìn)行分層設(shè)計(jì)。如前所述，互聯(lián)網(wǎng)法的調(diào)整對(duì)象主要分為三個(gè)層面：一是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，二是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，三是互聯(lián)網(wǎng)信息。除了上述三個(gè)層面以外，互聯(lián)網(wǎng)管理立法也非常重要，貫穿于上述所有三個(gè)層面，其作用在于規(guī)范政府行為，提升政府治理能力、保護(hù)用戶權(quán)益和有效化解糾紛。

根據(jù)上述結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，我國(guó)目前應(yīng)該加快推進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)重點(diǎn)立法項(xiàng)目包括關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施層面的網(wǎng)絡(luò)安全法、電信法，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商發(fā)展的電子商務(wù)法，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息活動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)法、個(gè)人信息保護(hù)法以及提升政府互聯(lián)網(wǎng)治理能力的電子政務(wù)法。

互聯(lián)網(wǎng)法調(diào)整的對(duì)象，具有多層次性，很多要素都是網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)以前從未有過的，需要立法觀念與技術(shù)的全面變革。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》等對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商平臺(tái)責(zé)任的規(guī)定引發(fā)業(yè)界廣泛爭(zhēng)議和批評(píng)，癥結(jié)在于混淆了互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商發(fā)展兩個(gè)不同層次，在應(yīng)該促進(jìn)中間平臺(tái)發(fā)展的領(lǐng)域采用了互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的理念和做法，由此導(dǎo)致與國(guó)際公認(rèn)的避風(fēng)港原則漸行漸遠(yuǎn)的結(jié)果。