房產(chǎn)稅的功用、要素設(shè)計(jì)及中長(zhǎng)期改革策略

馬海濤 任強(qiáng)

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

房產(chǎn)稅的功用、要素設(shè)計(jì)及中長(zhǎng)期改革策略

馬海濤 任強(qiáng)

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

房產(chǎn)稅有寬稅基和窄稅基之分。發(fā)達(dá)國(guó)家采用的寬稅基房產(chǎn)稅能夠?yàn)榛鶎诱峁┏渥愕呢?cái)政收入，同時(shí)，還具有改善基層政府治理及矯正公共服務(wù)投入和受益不匹配等的功能和作用。本文認(rèn)為，我國(guó)房產(chǎn)稅改革應(yīng)直接由人大立法，宜采取寬稅基的征收模式，不設(shè)或少設(shè)免征額；可以采取由多層級(jí)政府“共享稅基、分率征收”的方法。通過房產(chǎn)稅與基層財(cái)政支出相關(guān)聯(lián)，最終提高基層治理水平。

房產(chǎn)稅稅基財(cái)政體制基層治理

2011年1月28日上海和重慶試點(diǎn)的房產(chǎn)稅為今后我國(guó)房產(chǎn)稅改革提供了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和房產(chǎn)稅教育普及的作用。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重……加快房產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革……”我國(guó)的房產(chǎn)稅改革到底何去何從？房產(chǎn)稅改革與基層財(cái)政體制完善有什么關(guān)系？本文試圖對(duì)該問題加以解析。

一、房產(chǎn)稅的類型：寬稅基和窄稅基

同樣名之為房產(chǎn)稅，實(shí)際上有寬稅基和窄稅基之分。不同類型的房產(chǎn)稅具有不同的功能和作用。

（一）寬稅基的房產(chǎn)稅

寬稅基的房產(chǎn)稅類型意味著基本上所有的房地產(chǎn)都成為課稅對(duì)象，只有很少的房地產(chǎn)類型，如政府用房地產(chǎn)、慈善用房地產(chǎn)不被課征房產(chǎn)稅。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)被納入課征范圍的房地產(chǎn)，給予非常少的免征額。具有這種特征的房產(chǎn)稅類型被美國(guó)、英國(guó)、加拿大和韓國(guó)等國(guó)家采用。

我國(guó)建國(guó)后就有寬稅基的房產(chǎn)稅類型。1951年8月8日頒布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)稅暫行條例》（政務(wù)院政財(cái)字第133號(hào)令）對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)分別課稅，其中，“房產(chǎn)稅依標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)按年計(jì)征，稅率為百分之一?！薄暗禺a(chǎn)稅依標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)按年計(jì)征，稅率為百分之一點(diǎn)五。”“標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)與標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)不易劃分之城市，得暫依標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)合并按年計(jì)征，稅率為百分之一點(diǎn)五?！薄皹?biāo)準(zhǔn)房地價(jià)不易求得之城市，得暫依標(biāo)準(zhǔn)房地租價(jià)按年計(jì)征，稅率為百分之十五?！薄胺康禺a(chǎn)評(píng)價(jià)工作，每年進(jìn)行一次?！薄胺查_征房地產(chǎn)稅之城市，均須組織房地產(chǎn)評(píng)價(jià)委員會(huì)，由當(dāng)?shù)馗鹘缛嗣翊頃?huì)議及財(cái)政、稅務(wù)、地政、工務(wù)（建設(shè)）、工商、公安等部門所派之代表共同組成，受當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)進(jìn)行評(píng)價(jià)工作?！薄稌盒袟l例》還規(guī)定，“軍政機(jī)關(guān)及人民團(tuán)體自有自用之房地；公立及已立案之私立學(xué)校自有自用之房地；公園，名勝，古跡及公共使用之房地；清真寺，喇嘛廟本身使用之房地；?。ㄊ校┮陨先嗣裾藴?zhǔn)免稅之其他宗教寺廟本身使用之房地免納房地產(chǎn)稅?！焙髞碛捎诜N種原因，這種符合現(xiàn)代特征的稅種并沒有實(shí)質(zhì)形成開來。

（二）窄稅基的房產(chǎn)稅

窄稅基的房產(chǎn)稅類型意味著只有少數(shù)的房地產(chǎn)被納入房產(chǎn)稅的課征范圍之內(nèi)。如，《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》【國(guó)發(fā)[1986]90號(hào)】規(guī)定，“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”免征房產(chǎn)稅。被納入課稅范圍的只是營(yíng)業(yè)用房。同時(shí)，即便是營(yíng)業(yè)用房，稅基被大大地縮小了。如，該《暫行條例》規(guī)定，房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計(jì)算繳納。在30多年改革開放的過程中，地價(jià)出現(xiàn)了十幾倍甚至幾十倍更多的升值，然而，房產(chǎn)稅依舊按“原值”課征。①《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于安置殘疾人就業(yè)單位城鎮(zhèn)土地使用稅等政策的通知》【財(cái)稅[2010]121號(hào)】規(guī)定，“對(duì)按照房產(chǎn)原值計(jì)稅的房產(chǎn)，無論會(huì)計(jì)上如何核算，房產(chǎn)原值均應(yīng)包含地價(jià)，包括為取得土地使用權(quán)支付的價(jià)款、開發(fā)土地發(fā)生的成本費(fèi)用等。宗地容積率低于0.5的，按房產(chǎn)建筑面積的2倍計(jì)算土地面積并據(jù)此確定計(jì)入房產(chǎn)原值的地價(jià)?！?/p>

到了2011年，我國(guó)上海和重慶開始對(duì)居民住房實(shí)施開征房產(chǎn)稅的試點(diǎn)。上海頒布的《上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》【滬府發(fā)〔2011〕3號(hào)】規(guī)定，房產(chǎn)稅的“征收對(duì)象是指本暫行辦法施行之日起本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購的住房?！薄吨貞c市關(guān)于開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》【重慶市人民政府令第247號(hào)】規(guī)定，房產(chǎn)稅的課稅對(duì)象為“個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅；個(gè)人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)2倍（含2倍）以上的住房；在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”。顯然，上海和重慶試點(diǎn)版的房產(chǎn)稅依舊是稅基非常窄的房產(chǎn)稅。從政策的出臺(tái)時(shí)機(jī)和相應(yīng)稅制要素的規(guī)定可以看出，兩市的房產(chǎn)稅似乎主要出于抑制房?jī)r(jià)考慮。

二、房產(chǎn)稅的功能和作用

房產(chǎn)稅有以下功能和作用，然而，由于房產(chǎn)稅稅基寬窄的不同，以下功能和作用發(fā)揮的空間也有不少差異。

（一）基層政府財(cái)政收入的重要來源

房產(chǎn)稅是基層政府重要的財(cái)政收入來源。在不少國(guó)家的財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料中，房產(chǎn)稅的數(shù)據(jù)資料被納入到了財(cái)產(chǎn)稅的統(tǒng)計(jì)口徑中。針對(duì)存量房地產(chǎn)課征的房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅的重要組成部分。2010年，OECD國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅占稅收收入5%以上；其中，英國(guó)、美國(guó)、加拿大和韓國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入占稅收收入的10%以上（見圖1）。②http：//www.oecd.org/ctp/tax-policy/revenuestatisticstaxstructures.htm。從自然經(jīng)濟(jì)瓦解到商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的過程中，來自對(duì)商品和所得課稅的收入逐步成為國(guó)家稅收收入的重要組成部分。盡管如此，財(cái)產(chǎn)稅依舊是政府，尤其是基層政府的重要財(cái)政收入來源。

美國(guó)州和地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級(jí)別政府稅收總收入的35%；地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級(jí)別政府稅收總收入的75%（2010財(cái)年）。③美國(guó)統(tǒng)計(jì)局州和地方政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料：http：//www.census.gov/ govs/local/。加拿大省、領(lǐng)地和地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級(jí)別政府自有收入的16%；地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級(jí)別政府自有收入的66%（2009財(cái)年）。④加拿大政府收入和支出統(tǒng)計(jì)資料：http：//www5.statcan.gc.ca/ subject-sujet/result-resultat.action?pid=3055&id=3059&lang=eng&type= CST&pageNum=1&more=0。

要使房產(chǎn)稅成為基層政府的重要財(cái)政收入，房產(chǎn)稅必須是寬稅基的類型。我國(guó)上海和重慶在2011年1月28日試點(diǎn)的房產(chǎn)稅顯然不是寬稅基的房產(chǎn)稅類型，因而，只籌集到每年一億元上下的房產(chǎn)稅，并沒有成為地方（或基層）政府的重要財(cái)政收入來源。

（二）改善基層政府治理

圖12010 年財(cái)產(chǎn)稅收入占全國(guó)稅收收入比重（%）

經(jīng)過房產(chǎn)稅在美國(guó)200多年的演變，Tiebout（1956）總結(jié)了房產(chǎn)稅和政府治理之間的關(guān)系。Tiebout建立了一個(gè)轄區(qū)政府的模型，并設(shè)置了七個(gè)假設(shè)：（1）人口自由流動(dòng)；（2）納稅人掌握不同地方差異的完全信息；（3）轄區(qū)足夠多；（4）納稅人沒有就業(yè)的限制；（5）轄區(qū)公共物品不存在外部性；（6）基層政府官員根據(jù)原住戶的偏好來確定服務(wù)模式；（7）人口沒有達(dá)到最優(yōu)規(guī)模的轄區(qū)會(huì)通過吸引住戶來降低平均成本，人口超過的則相反。對(duì)于每一個(gè)服務(wù)模式轄區(qū)而言，都存在一個(gè)最優(yōu)規(guī)模。在這個(gè)典型的美國(guó)模型假設(shè)之下，居民選擇基層政府的公共服務(wù)就像在市場(chǎng)上購買私人物品一樣，通過愿意付出的價(jià)格（即稅收），購買最能滿足自己偏好的公共服務(wù)。在這一過程中，居民顯然會(huì)選擇能夠滿足自己偏好的轄區(qū)進(jìn)行居住，而轄區(qū)政府也必須是以最大的效率提供公共服務(wù)，最終，基層治理的良性機(jī)制實(shí)現(xiàn)了。然而，如果將Tiebout的這幾個(gè)假設(shè)放在中國(guó)情境下，還會(huì)發(fā)現(xiàn)其他幾個(gè)隱含的假設(shè)沒有表露出來，如：（1）基層政府必須是充分分權(quán)的。這意味著基層有權(quán)利選擇征什么稅；基層有權(quán)利確定稅率和稅基等要素；基層有權(quán)利決定稅收花在什么地方。（2）基層政府必須是充分的對(duì)居民負(fù)責(zé)的。這意味著，基層政府官員及其組成部門的官員是由基層充分選舉產(chǎn)生的。基層政府只對(duì)下負(fù)責(zé)。征什么稅、如何征稅及稅款如何使用完全由基層居民說了算。就我國(guó)目前來看，上述隱含假設(shè)和Tiebout指出的7項(xiàng)假設(shè)在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)程度仍然較低。當(dāng)然，我國(guó)的現(xiàn)狀并不阻礙房產(chǎn)稅改革的未來趨勢(shì)如何。

（三）矯正公共服務(wù)投入和受益的不匹配

典型的房產(chǎn)稅征收模式是寬稅基類型，并且房產(chǎn)稅應(yīng)是一種從價(jià)稅。這意味著基本上每套房產(chǎn)都課征房產(chǎn)稅，并且房產(chǎn)稅的數(shù)額是按照房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值和相應(yīng)稅率相乘計(jì)算出來的。一般來說，如果納稅人繳納的稅收被用到了少數(shù)群體居住的社區(qū)用于交通、教育和綠化等。那么，該社區(qū)的公共服務(wù)水平將獲得改善，進(jìn)一步地，社區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)的價(jià)值也會(huì)進(jìn)一步提高。既然房產(chǎn)稅是按照市場(chǎng)價(jià)值和相應(yīng)稅率計(jì)算出來的，顯然，獲取公共服務(wù)最多的業(yè)主繳納的房產(chǎn)稅也應(yīng)當(dāng)是最多的。稅收形成的政府公共資金以公共服務(wù)形式在不同群體之間的分配是永遠(yuǎn)不會(huì)絕對(duì)平均的?，F(xiàn)代房產(chǎn)稅的征收方式卻可以時(shí)時(shí)刻刻在事后矯正公共投入和受益的不匹配。這種機(jī)制顯然是極其經(jīng)濟(jì)公平的，又是非常有效率的，它會(huì)讓“所付”盡可能的與“所得”相匹配。

房產(chǎn)稅的開征還會(huì)有其他作用，如促進(jìn)資源合理使用和抑制價(jià)格過快上漲。相比對(duì)土地和房產(chǎn)不征房產(chǎn)稅而言，開征房產(chǎn)稅勢(shì)必會(huì)增加持有土地和房產(chǎn)的成本，也勢(shì)必對(duì)過度持有土地和房產(chǎn)的行為產(chǎn)生向下的作用。當(dāng)然，這種作用可能不能過分夸大，空間可能是有限的。

上述房產(chǎn)稅的幾項(xiàng)功能和作用是建立在寬稅基房產(chǎn)稅類型基礎(chǔ)之上的，如果是窄稅基的房產(chǎn)稅，上述功能的發(fā)揮可能會(huì)大打折扣。

三、寬稅基房產(chǎn)稅在我國(guó)開征的必要性

（一）建立現(xiàn)代型稅制的客觀要求

在人類社會(huì)處于奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的時(shí)候，財(cái)產(chǎn)稅主要以土地稅的形式存在。①土地稅對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)出征稅，這種勞動(dòng)產(chǎn)出是土地?cái)?shù)量和勞動(dòng)的混合物。這種土地稅具備很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)稅特點(diǎn)。在我國(guó)歷史上的夏、商、西周三朝，主要財(cái)政收入是“貢”“助”“徹”。據(jù)載，“貢”指的是耕種土地的平民向國(guó)家貢獻(xiàn)土地產(chǎn)量1/10作為賦稅；“助”是井田制下同一“井”中的平民共同耕種“井”中“公田”里的土地作為向國(guó)家繳納賦稅的形式；“徹”指的是同一“井”中平民共同耕種該“井”所有土地所獲產(chǎn)量的1/9作為賦稅的形式。春秋、戰(zhàn)國(guó)、秦、西漢和東漢時(shí)期，稅收收入的主要形式為田畝稅，按照單位土地產(chǎn)量的一定比例進(jìn)行征收。三國(guó)、西晉、東晉、南朝、北朝、隋朝和唐朝前期，出現(xiàn)了所謂的“租調(diào)”制或“租庸調(diào)”制。這種租庸調(diào)有點(diǎn)類似于按照家庭或人頭納稅。但是，這種稅制的存在與“屯田”制、“占/課田”制和“均田”制密切相關(guān)。唐后期和宋、元、明、清四朝，稅制又逐步向以田畝為對(duì)象的土地稅回歸。在我國(guó)奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，財(cái)產(chǎn)稅也曾以房產(chǎn)稅的形式存在，如唐朝中期開征過的間架稅。

即便是在封建社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的過程中，各種形式的財(cái)產(chǎn)稅也是政府的重要財(cái)政收入形式。到了現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，以房產(chǎn)稅形式出現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)稅更是基層政府的重要財(cái)政收入形式。并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家，財(cái)產(chǎn)稅占比越高（見圖2）。財(cái)產(chǎn)稅是稅制結(jié)構(gòu)中不可或缺的稅種之一。按照OECD的統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)產(chǎn)稅收入占稅收比重最高的幾個(gè)國(guó)家分別是美國(guó)、英國(guó)、加拿大和韓國(guó)。這四個(gè)國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅收入占比分別是12.4%、11.6%、11.4%和10.9%。財(cái)產(chǎn)稅占比較低的國(guó)家是愛沙尼亞、奧地利、斯洛文尼亞和墨西哥，比重分別是1.0%、1.2%、1.4%和1.5%。

（二）我國(guó)財(cái)政體制改革的客觀要求

圖2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)產(chǎn)稅的地位

我國(guó)1993年的財(cái)政體制改革奠定了目前財(cái)政體制的基本框架。該項(xiàng)改革確定了各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。分稅制財(cái)政管理體制的建立對(duì)于理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力起到了重要的作用。

然而，1993年分稅制改革遺留下的問題之一是省以下財(cái)政體制并沒有理順。各省在支出責(zé)任劃分和收入劃分上“五花八門”。在收入劃分上既有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，也有按稅種劃分，還有實(shí)行比例分成?；诖?，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見》【國(guó)發(fā)（2002）26號(hào)】。然而，問題仍然沒有獲得根本性地變化。自2012年1月1日起，我國(guó)營(yíng)業(yè)稅改增值稅的政策開始實(shí)施。稅種的變化“倒逼”中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的重新理順。同時(shí)，地方各級(jí)政府間財(cái)政體制的理順在此刻也被提上日程。房產(chǎn)稅的開征被“嵌入”到了這項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的改革中來。寬稅基房產(chǎn)稅的開征被委以給基層政府提供財(cái)政收入的“重任”。房產(chǎn)稅的開征成為理順我國(guó)財(cái)政體制尤其是省以下財(cái)政體制的客觀要求。

（三）改善基層治理的客觀要求

當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入了深水區(qū)。財(cái)政體制改革不能僅僅囿于表面上的“分錢”，更應(yīng)著眼于“分田”?！胺痔铩币馕吨仨氁紤]稅種劃分對(duì)基層政府經(jīng)濟(jì)行為的影響，要使得基層政府分得的稅種必須能夠激勵(lì)基層政府的良性行為，使得基層財(cái)政狀況和基層居民的生活質(zhì)量在激勵(lì)相容中獲取共同進(jìn)步。寬稅基房產(chǎn)稅被證明能夠使得基層財(cái)政狀況與基層居民生活質(zhì)量激勵(lì)相容。這其中的重要原因在于房產(chǎn)稅稅基不易流動(dòng)，并且，這種激勵(lì)相容機(jī)制已被發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑姆慨a(chǎn)稅實(shí)踐證明。

寬稅基房產(chǎn)稅的開征還要具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，房產(chǎn)稅收入必須用于外溢性較小、受益范圍僅覆蓋轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)。第二，公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及分配由居民來決定，而不是由假定完全服從居民意愿的基層政府來決定。第三，為公共服務(wù)而籌資的房產(chǎn)稅的稅制要素設(shè)計(jì)由基層來決定，而不是由基層政府來決定。房產(chǎn)稅是一種直接稅，會(huì)大大增加納稅人的“痛感”。房產(chǎn)稅的實(shí)施會(huì)“倒逼”基層治理水平的提高。居民會(huì)要求預(yù)算透明，會(huì)要求實(shí)質(zhì)上參與政府的整個(gè)施政行為。Tiebout（1956）描述的情境會(huì)充分地展現(xiàn)，房產(chǎn)稅將成為一個(gè)連接收入和支出的紐帶。

四、我國(guó)房產(chǎn)稅的要素設(shè)計(jì)和中長(zhǎng)期改革策略

既然寬稅基房產(chǎn)稅在我國(guó)的開征成為必需，那么，如何基于我國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)一個(gè)路線圖將成為必需。

（一）房產(chǎn)稅改革應(yīng)先立法

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在第八部分“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”中提出，要“落實(shí)稅收法定原則”。法的淵源分為法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等類別。在我國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種中，只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》這3部法律，絕大多數(shù)稅收事項(xiàng)都是依靠行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來規(guī)定，稅收授權(quán)立法居于主導(dǎo)地位。我國(guó)《立法法》【主席令第31號(hào)】規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度……只能制定法律”。我國(guó)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》也規(guī)定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！苯∪姆审w系對(duì)于保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，有重要意義。我國(guó)大量涉及稅種的單項(xiàng)規(guī)范通過國(guó)務(wù)院授權(quán)部門立法是有其自身發(fā)展需要的。這種立法方式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革頻發(fā)期有利于節(jié)省精力，提高效率。未來的趨勢(shì)定是將各個(gè)稅種的單項(xiàng)規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂辗伞Ｈ绻M(jìn)行新一輪的房產(chǎn)稅改革，應(yīng)該是直接啟動(dòng)人大立法？還是人大授權(quán)國(guó)務(wù)院部門立法？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)直接啟動(dòng)人大立法。房產(chǎn)稅立法涉及最基層居民的切身利益，應(yīng)當(dāng)直接進(jìn)行立法。在立法征集納稅人意見的過程中，納稅人會(huì)進(jìn)行一個(gè)稅收的再教育和民主意識(shí)的再培養(yǎng)。全國(guó)人大層面的立法不需要非常具體，可以在征稅對(duì)象和稅率方面留有較大的靈活性，由地方或基層按照納稅人的意愿進(jìn)行適合本地情況的處理。

（二）房產(chǎn)稅要素的具體設(shè)計(jì)

1.關(guān)于課稅對(duì)象的設(shè)計(jì)

我們認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)將除農(nóng)村集體土地之外的所有居住用和營(yíng)業(yè)用房地產(chǎn)都納入房產(chǎn)稅的課稅范圍之內(nèi)。政府、事業(yè)單位和其他非盈利機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)可在全國(guó)人大層面暫免征稅或由地方或基層決定是否減免。對(duì)政府和事業(yè)單位的房地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅實(shí)際上有利于國(guó)有資產(chǎn)的節(jié)約使用。對(duì)于居住用房地產(chǎn)征稅盡可能地不設(shè)或少設(shè)免征額。即便設(shè)免征額，可以考慮按照價(jià)值免征，而不是按照面積或家庭房產(chǎn)套數(shù)免征。按照面積設(shè)置免征額會(huì)導(dǎo)致新的不公；按照家庭房產(chǎn)套數(shù)設(shè)免征額會(huì)導(dǎo)致房產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)成本高及其他的不公。①如果選擇對(duì)家庭第一套設(shè)免征額，會(huì)遇到以下問題：第一，需要全國(guó)房產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)（當(dāng)然，技術(shù)上不成為難題）；第二，如果家庭有多套房，對(duì)哪一套房免稅將成為問題。這些問題處理不好，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致新的不公，影響房產(chǎn)稅功能和作用的發(fā)揮。

2.關(guān)于收入歸屬及稅率設(shè)計(jì)

房產(chǎn)稅的收入是用于提供基層受益范圍較小的公共服務(wù)?？煽紤]將房產(chǎn)稅的收入歸為市、縣和街道政府級(jí)次的收入?？梢钥紤]參考成熟國(guó)家如美國(guó)“共享稅基、分率征收”的模式。如市、縣和街道政府共用一個(gè)房產(chǎn)稅稅基。將房產(chǎn)稅具體分為市房產(chǎn)稅、縣房產(chǎn)稅和街道房產(chǎn)稅。市房產(chǎn)稅稅率由市級(jí)政府需要獲取的來自房產(chǎn)稅的收入除以市房產(chǎn)稅稅基來確定；縣房產(chǎn)稅稅率由縣級(jí)政府需要獲取的來自房產(chǎn)稅的收入除以縣房產(chǎn)稅稅基來確定；街道房產(chǎn)稅稅率由街道政府需要獲取的來自房產(chǎn)稅的收入除以街道房產(chǎn)稅稅基來確定。最終，某一套房地產(chǎn)對(duì)應(yīng)房產(chǎn)稅的稅率由市房產(chǎn)稅稅率、縣房產(chǎn)稅稅率和街道房產(chǎn)稅稅率之和來確定。

3.稅收征管設(shè)計(jì)

房產(chǎn)稅稅基確定和稅收征管僅僅靠稅務(wù)部門的人力和物力無法完成，需要房屋產(chǎn)權(quán)登記部門、民政部門、財(cái)政部門、街道政府和人民銀行等級(jí)別政府和部門的信息共享和職責(zé)分工及協(xié)調(diào)共同實(shí)現(xiàn)。房屋產(chǎn)權(quán)登記部門負(fù)責(zé)提供產(chǎn)權(quán)信息；稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅基評(píng)估；財(cái)政部門負(fù)責(zé)確定稅率；街道及社區(qū)協(xié)助稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅款征收；人民銀行負(fù)責(zé)提供產(chǎn)權(quán)人銀行賬戶信息，并協(xié)助稅務(wù)部門完成銀行自動(dòng)扣款。

4.稅收保全措施

房產(chǎn)稅法律一旦通過就具有法律效力，體現(xiàn)了人民的意志。納稅人必須依照稅法規(guī)定及時(shí)足額繳納房產(chǎn)稅稅款。納稅人可以申請(qǐng)?jiān)谝欢ㄆ谙迌?nèi)緩繳稅款，但需向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)；不申請(qǐng)緩繳稅款，同時(shí)又不繳納稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以在欠稅達(dá)一定稅款后強(qiáng)制拍賣房地產(chǎn)，或從人民銀行提供的產(chǎn)權(quán)人賬戶中強(qiáng)制扣款。

（三）房產(chǎn)稅改革的漸進(jìn)式策略

我國(guó)的房產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)在很多舊有制度“破舊立新”的過程中逐步建立，具有極其重要的里程碑意義。房產(chǎn)稅與基層財(cái)政體制的完善絕不可能在三五年內(nèi)完成。整個(gè)改革應(yīng)當(dāng)是一個(gè)沿著既定方向不斷磨合的漸進(jìn)式改革進(jìn)程。房產(chǎn)稅的開征是一個(gè)增加稅收的過程，納稅人會(huì)感受到明顯的“痛感”，他們必然會(huì)要求預(yù)算透明和財(cái)政民主。這就要求政府需要加快房產(chǎn)稅開征前夜的預(yù)準(zhǔn)備工作，根治腐敗、減少財(cái)政資金漏損及提高財(cái)政資金使用效率。在房產(chǎn)稅開征初期，可以采取一個(gè)非常低的稅率。在政府運(yùn)行和財(cái)政支出端效率逐步提高的過程中，房產(chǎn)稅稅率逐步提高。最終，通過房產(chǎn)稅的開征，提高基層政府治理的效率。

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【責(zé)任編輯 成丹】

F812.42

A

1672-9544（2015）02-0007-06

2014-08-23

馬海濤，財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；任強(qiáng)，財(cái)政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎g財(cái)政關(guān)系、房產(chǎn)稅和基層政府治理。

本文系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題“對(duì)居民開征房產(chǎn)稅的中長(zhǎng)期策略研究”、“北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）”資助課題“我國(guó)房產(chǎn)稅改革的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略”（YETP0954）、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“深化收入分配制度改革的財(cái)稅機(jī)制與制度研究”（13&ZD031）和北京社科基金項(xiàng)目“小學(xué)教育投入和受益的匹配機(jī)制及房產(chǎn)稅問題研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14BJY166）和中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所“地方債務(wù)問題研究”的階段性成果。