城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制的實(shí)證研究——以阜陽(yáng)市為例

鄒 　 拴

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制的實(shí)證研究
——以阜陽(yáng)市為例

鄒 拴

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

摘要：基于社會(huì)公共利益的需要，對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入的立法規(guī)制成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從理論結(jié)合實(shí)踐的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入基本問(wèn)題的分析，以阜陽(yáng)市為特例，探討出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入所存在的問(wèn)題，并對(duì)我國(guó)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律路徑的選擇提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：出租車(chē)；市場(chǎng)準(zhǔn)入；規(guī)制

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，作為城市流動(dòng)名片的出租車(chē)行業(yè)，在城市公共交通運(yùn)營(yíng)中所起的作用越來(lái)越大。然而，近年來(lái)出租車(chē)行業(yè)存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)，如出租車(chē)公司盤(pán)剝從業(yè)者致使司機(jī)生存狀況惡化進(jìn)而導(dǎo)致罷運(yùn)事件此起彼伏，出租車(chē)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)許可證天價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)鞘谐鲂羞\(yùn)力不足又導(dǎo)致“黑車(chē)”泛濫，種種事件均與我國(guó)沒(méi)有形成完善的出租車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制有關(guān)。

對(duì)出租車(chē)行業(yè)規(guī)制的研究由來(lái)已久，不同領(lǐng)域的學(xué)者通過(guò)積極的探索，取得諸多有益成果。在法學(xué)界，從實(shí)踐層面看，關(guān)于出租車(chē)行業(yè)的立法多見(jiàn)于部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)之中，并無(wú)統(tǒng)一的立法指導(dǎo)。在理論界關(guān)于出租車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入是否需要規(guī)制以及運(yùn)用何種手段規(guī)制、規(guī)制的程度等方面都存在較大分歧。本文在前輩學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，從法律規(guī)制現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，以阜陽(yáng)市出租車(chē)行業(yè)為特例，采用實(shí)證分析的方法，以社會(huì)調(diào)研數(shù)據(jù)為支撐，對(duì)出租車(chē)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制加以分析。進(jìn)而提出城市出租車(chē)兼具公用性和經(jīng)營(yíng)性的特征，政府因素和市場(chǎng)因素都能對(duì)其產(chǎn)生影響。其公用性就決定了政府必須對(duì)此加以規(guī)制以滿(mǎn)足社會(huì)公共利益的需要，其營(yíng)利性又必然導(dǎo)致市場(chǎng)因素的介入以滿(mǎn)足市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的需要。正如薩繆爾森所言“在社會(huì)化大生產(chǎn)的條件下，理想的經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)是一種混合經(jīng)濟(jì)，既有市場(chǎng)調(diào)節(jié)又有政府干預(yù)”[1]。

1城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制基本問(wèn)題

美國(guó)法哲學(xué)家博登海默說(shuō)：“每個(gè)社會(huì)的秩序都面臨著分配權(quán)利、限定權(quán)利的范圍并使一些權(quán)利與其他可能相抵觸的權(quán)利協(xié)調(diào)的任務(wù)?！本湍骋恍袠I(yè)而言其是否必然成為法律規(guī)制的對(duì)象，往往取決于其特有的屬性，一個(gè)行業(yè)的定位也為制定相關(guān)規(guī)制政策提供依據(jù)。就市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度的價(jià)值而言，其主要體現(xiàn)在為防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)造成資源浪費(fèi)的效率性、保護(hù)市場(chǎng)主體交易的安全性、尊重市場(chǎng)主體意思自治的自由性和追求公共利益的秩序價(jià)值。

出租車(chē)是一種高效但對(duì)環(huán)境和道路交通影響大、便捷但不經(jīng)濟(jì)的出行方式，是城市公共交通的重要組成部分。因此出租車(chē)行業(yè)兼具公用性和經(jīng)營(yíng)性的特征，與經(jīng)濟(jì)法追求經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)秩序反對(duì)任意、無(wú)秩序的價(jià)值相吻合?！霸诮?jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，不僅要向傳統(tǒng)私法那樣更關(guān)注私人主體的利益，也不僅要像傳統(tǒng)公法那樣更側(cè)重國(guó)家利益的保護(hù)，而且更要全面兼顧各類(lèi)主體的利益，它所強(qiáng)調(diào)的均衡是其他任何部門(mén)法都無(wú)法與之相比的。即在法意保護(hù)方面具有鮮明的特色?！盵2]經(jīng)濟(jì)法的理論學(xué)說(shuō)為出租車(chē)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制提供理論依據(jù)。

在法律的視角下，城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入包括兩個(gè)方面：其一是通過(guò)立法規(guī)定是否實(shí)施準(zhǔn)入數(shù)量限制，即出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入是完全放開(kāi)的市場(chǎng)還是經(jīng)過(guò)許可才能進(jìn)入該市場(chǎng)。其二是對(duì)準(zhǔn)入的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)組織形式的限制，在目前我國(guó)立法許可的前提下存在個(gè)體經(jīng)營(yíng)、掛靠經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、公司經(jīng)營(yíng)等出租車(chē)經(jīng)營(yíng)組織形式。

2阜陽(yáng)市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制現(xiàn)狀

為了對(duì)當(dāng)前阜陽(yáng)市出租車(chē)市場(chǎng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，筆者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地走訪的形式取得翔實(shí)的第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。阜陽(yáng)是一個(gè)人口大市，目前全市人口近40萬(wàn)人。隨著交通系統(tǒng)的不斷完善和人均可支配收入的不斷提高，出租車(chē)逐漸成為理想的出行方式。目前全市上路經(jīng)營(yíng)出租車(chē)輛1 600余輛，并隨著需求的增加而逐年遞增，從而推動(dòng)了出租車(chē)行業(yè)的迅速發(fā)展。

2.1城區(qū)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)狀況

通過(guò)調(diào)查所得數(shù)據(jù)可知，在工作時(shí)間上，57%的司機(jī)表示每天工作10個(gè)小時(shí)以上；收入方面，雖然月經(jīng)營(yíng)性總收入較高，但除去經(jīng)營(yíng)成本和各種費(fèi)用，月所得純收入在4 000元左右，因此有半數(shù)以上的從業(yè)者較不滿(mǎn)意。這說(shuō)明在該行業(yè)中存在利益分配失衡的問(wèn)題。

表1　　城區(qū)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)狀況

2.2數(shù)量準(zhǔn)入規(guī)制現(xiàn)狀

就是否需要增加出租車(chē)數(shù)量，出租車(chē)司機(jī)和城市居民的意見(jiàn)不同。有超過(guò)70%的居民認(rèn)為現(xiàn)有的出租車(chē)數(shù)量不足，需要增加運(yùn)力以滿(mǎn)足出行需求。而近40%的司機(jī)則認(rèn)為出租車(chē)數(shù)量的增加會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)加劇，使他們的生存狀況更加惡化。并且他們認(rèn)為，目前的出租車(chē)運(yùn)營(yíng)牌照流轉(zhuǎn)多為私人之間高價(jià)轉(zhuǎn)讓的方式，盲目增加運(yùn)力會(huì)帶來(lái)不公平的競(jìng)爭(zhēng)，不規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入還導(dǎo)致了權(quán)利尋租和腐敗的發(fā)生。在以后的發(fā)展中關(guān)于行業(yè)數(shù)量準(zhǔn)入的限制，則較多的城市居民和從業(yè)者以及出租車(chē)公司認(rèn)為應(yīng)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)的方式進(jìn)入該市場(chǎng)。

2.3經(jīng)營(yíng)組織形式規(guī)制現(xiàn)狀

按照經(jīng)營(yíng)權(quán)和車(chē)輛所有權(quán)的不同，目前我國(guó)主要存在個(gè)體、掛靠、承包、公司經(jīng)營(yíng)等出租車(chē)經(jīng)營(yíng)組織形式。不同的經(jīng)營(yíng)組織形式直接關(guān)系到行業(yè)從業(yè)者的利益分配和博弈。從圖中可以看出，該區(qū)主要以前三種組織形式為主，目前尚無(wú)公司經(jīng)營(yíng)組織形式的存在。

3城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入存在的問(wèn)題及原因

3.1出租車(chē)司機(jī)侵犯消費(fèi)者權(quán)益，消費(fèi)者維權(quán)難度較大

出租車(chē)行業(yè)屬于典型的服務(wù)業(yè)，消費(fèi)者只有在消費(fèi)之后才能確定對(duì)其服務(wù)質(zhì)量的滿(mǎn)意度。在博弈過(guò)程中，消費(fèi)者面臨信息獲得不充分的問(wèn)題，很難去判斷出租車(chē)的安全和服務(wù)水平。在現(xiàn)代法律制度下對(duì)于消費(fèi)者的保護(hù)主要兩種方式：一是防患于前，即制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)行性法律制度；二是懲治于后，通過(guò)法律的實(shí)施來(lái)懲罰違法經(jīng)營(yíng)者，為消費(fèi)者提供及時(shí)充分的救助?，F(xiàn)實(shí)中存在的侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在，出租車(chē)數(shù)量的嚴(yán)重短缺導(dǎo)致打車(chē)難，服務(wù)質(zhì)量與消費(fèi)者的期望存在較大差距，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致從業(yè)者的生存壓力使其可能選擇繞道、宰客、超速搶客、工作時(shí)間延長(zhǎng)、拒載等方式來(lái)維護(hù)其利潤(rùn)空間。反觀出租車(chē)市場(chǎng)的亂象，之所以存在種種不規(guī)范的行為，其原因與我國(guó)不健全的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制體系不無(wú)關(guān)系。首先是法律制度建設(shè)的缺失，使得消費(fèi)者維權(quán)舉步維艱。其次，長(zhǎng)期以來(lái)民眾法律意識(shí)淡薄，遇事忍氣吞聲、得過(guò)且過(guò)，并無(wú)真正的維權(quán)行動(dòng)。

3.2市場(chǎng)準(zhǔn)入中權(quán)利尋租問(wèn)題嚴(yán)重

法律規(guī)制的空白導(dǎo)致權(quán)利尋租的出現(xiàn)。人類(lèi)在不斷自我文明進(jìn)化的過(guò)程中，政治文明也在不斷更新。市民社會(huì)創(chuàng)造了政治國(guó)家，然而對(duì)利益的追求并沒(méi)有因人類(lèi)文明的進(jìn)步而動(dòng)搖。在監(jiān)管的缺失下，作為公共利益的執(zhí)行者往往對(duì)不當(dāng)利益情有獨(dú)鐘。正如余暉研究員所說(shuō)：“公共財(cái)政和公務(wù)員制度建設(shè)的滯后，使得某些管理者難以舍棄既得利益，他們甚至通過(guò)各種尋租的方式維持自身的體面生活。在出租車(chē)行業(yè)，已經(jīng)形成了牢固的利益同盟，他們?cè)诠_(kāi)的秘密下，進(jìn)行著不光彩的收入再分配?！盵3]我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制機(jī)構(gòu)，各地方規(guī)制權(quán)利配置呈現(xiàn)碎片化模式，作為主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)缺乏完整的規(guī)制權(quán)。從權(quán)利體系縱向上看各級(jí)主管決策權(quán)往往由個(gè)人而非集體行使，這在追求行政效率時(shí)往往忽略社會(huì)效益的最大化。規(guī)制機(jī)構(gòu)人員編制混亂、政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重。職權(quán)的交叉導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，各部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法導(dǎo)致執(zhí)法力度不一、相互推諉責(zé)任、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題的存在。

3.3現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式中利益分配失衡

表2　　現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式中行業(yè)參與者委托關(guān)系

根據(jù)表2可以得出出租車(chē)行業(yè)各市場(chǎng)參與者之間的委托關(guān)系，委托關(guān)系的存在使不同利益主體之間存在利益博弈。當(dāng)各不同參與者博弈力量相當(dāng)時(shí)各方可取得較為均衡的利益。然而在現(xiàn)實(shí)中，各方博弈力量的差異導(dǎo)致了社會(huì)分配不公平的存在。在出租車(chē)準(zhǔn)入市場(chǎng)中規(guī)制者因立法的缺失導(dǎo)致無(wú)法可依使規(guī)制者取得強(qiáng)勢(shì)地位進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。出租車(chē)公司依靠手中的經(jīng)營(yíng)權(quán)向從業(yè)司機(jī)收取過(guò)高的承包、掛靠費(fèi)用，導(dǎo)致司機(jī)受到嚴(yán)重盤(pán)剝。市場(chǎng)監(jiān)管的缺失致使消費(fèi)者利益受到侵害，維權(quán)渠道不暢。當(dāng)前的出租車(chē)經(jīng)營(yíng)模式下，存在嚴(yán)重的利益分配失衡，并形成出租車(chē)行業(yè)長(zhǎng)期混亂的惡性循環(huán)。出租車(chē)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式需在法治的前提下平衡各方利益實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

4城市出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)制的路徑選擇

亞里士多德曾說(shuō)：“法治應(yīng)該包括兩重含義。其一是成立的法律獲得普遍服從，其二是而大家所服從的法律本身又是制定良好的法律?！币虼宋覈?guó)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入法治路徑的選擇應(yīng)維護(hù)絕大多數(shù)相關(guān)者的利益，以使法律規(guī)則得到各方的嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。

4.1完善市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制法律體系

我國(guó)目前關(guān)于出租車(chē)行業(yè)立法，從全國(guó)層面看，先后出臺(tái)過(guò)四個(gè)部門(mén)規(guī)章，仍在施行的為1997年公安部、建設(shè)部發(fā)布的《城市出租汽車(chē)管理辦法》、2011年交通部《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》以及其他非立法性文件，這些規(guī)章制度雖全國(guó)適用但行政主導(dǎo)和部門(mén)利益化傾向嚴(yán)重，價(jià)值目標(biāo)不清，內(nèi)容缺乏可操作性。實(shí)踐層面在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)的監(jiān)管多以地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，各地政府的各種管制性措施持續(xù)性弱、經(jīng)常變動(dòng)，地方立法已經(jīng)出現(xiàn)了“瓶頸”。

因此，出租車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入基本法的出臺(tái)已成為出租車(chē)行業(yè)法治化的首要選擇。在立法過(guò)程中其價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)包括以下方面：(1)考慮創(chuàng)設(shè)一種社會(huì)福利與個(gè)人權(quán)利之間的平衡；(2)以追求社會(huì)范圍內(nèi)最大多數(shù)人的、實(shí)質(zhì)的公平正義并且根據(jù)特定的條件實(shí)現(xiàn)各方利益均衡；(3)追求社會(huì)整體效率。宏觀上追求政府與市場(chǎng)兩種不同性質(zhì)資源配置方式的有效結(jié)合，微觀上通過(guò)法律制度安排改變利益主體行為方式，提高社會(huì)整體效率；(4)追求經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序的統(tǒng)一。自由并非無(wú)限制，必須在一定的法律秩序之下享有，出租車(chē)行業(yè)的立法應(yīng)以?xún)烧咦非蟮囊恢滦詠?lái)達(dá)到出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入法治化的目的。

4.2準(zhǔn)入數(shù)量規(guī)制的地方化和準(zhǔn)入決策的程序化

在上位立法的指導(dǎo)下，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的不同客觀情況，因地因時(shí)確定準(zhǔn)入數(shù)量的方式和經(jīng)營(yíng)模式的具體類(lèi)型。在準(zhǔn)入數(shù)量上應(yīng)以更客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，增加可操作性，如以服務(wù)響應(yīng)時(shí)間代替城市人口出租車(chē)擁有量的標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)時(shí)間以消費(fèi)者從需要服務(wù)到接受服務(wù)所需時(shí)間為客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，具有更強(qiáng)的客觀性和可操作性。對(duì)城市出租車(chē)數(shù)量的量化，可以減少規(guī)制者權(quán)利的介入，縮小權(quán)利尋租的空間，以經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)制約行政權(quán)。其次，充分利用科技進(jìn)步所帶來(lái)的高效率，如打車(chē)軟件的運(yùn)用，可提高出租車(chē)使用的效率，減輕其對(duì)城市交通壓力和環(huán)境影響的負(fù)外部性。

出租車(chē)市場(chǎng)存在較多不合理的運(yùn)營(yíng)方式與準(zhǔn)入決策的不合理有重大關(guān)系。不同主管部門(mén)自由裁量權(quán)過(guò)大又無(wú)相關(guān)制度予以監(jiān)督，往往導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，行業(yè)暴利性壟斷。每個(gè)準(zhǔn)入決策的作出都事關(guān)市場(chǎng)各方參與者，利益關(guān)系復(fù)雜。因此，需要各方主體充分博弈，嚴(yán)格的聽(tīng)證程序、公示異議程序、專(zhuān)家決策程序、救濟(jì)程序等環(huán)節(jié)都是必不可少的。相關(guān)主體的參與度越高，相關(guān)準(zhǔn)入的決策就會(huì)越加合理。

4.3平衡市場(chǎng)各主體利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)模式公司化

經(jīng)濟(jì)法是以調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的法[4]。據(jù)此經(jīng)濟(jì)法以堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平正義觀，實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益為己任。由于出租車(chē)經(jīng)營(yíng)方式的流動(dòng)性，大規(guī)模個(gè)體經(jīng)營(yíng)的實(shí)行，須有良好的社會(huì)信用、較高的行業(yè)自律水平以及強(qiáng)大的規(guī)制能力為基礎(chǔ)。就現(xiàn)階段出租車(chē)行業(yè)的整體狀況而言，其無(wú)法滿(mǎn)足個(gè)體經(jīng)營(yíng)的上述條件。但從促進(jìn)低收入群體的角度看，也不能迅速提高行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻。因此從平衡各方利益主體博弈能力、維護(hù)社會(huì)公平正義角度看，前三種經(jīng)營(yíng)組織形式存在較大弊端，如個(gè)體經(jīng)營(yíng)不利于監(jiān)管，對(duì)目前已經(jīng)存在的個(gè)體經(jīng)營(yíng)，應(yīng)通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后的自然淘汰方式使其退出市場(chǎng)。掛靠經(jīng)營(yíng)往往對(duì)從業(yè)司機(jī)盤(pán)剝較重，承包經(jīng)營(yíng)會(huì)形成行業(yè)壁壘，不利于行業(yè)資源的自由流動(dòng)。相較而言，公司經(jīng)營(yíng)主要是以出租車(chē)公司為主體，從業(yè)者以普通勞動(dòng)者與公司簽訂勞動(dòng)合同。這種經(jīng)營(yíng)模式有利于對(duì)公司服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，保證消費(fèi)者的合法權(quán)益，對(duì)公司而言可產(chǎn)生品牌效益。其次，司機(jī)作為公司員工，受到勞動(dòng)法律的保護(hù)，有利于工會(huì)組織建設(shè)。在此種經(jīng)營(yíng)模式下并結(jié)合出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入法治化的進(jìn)程，必將實(shí)現(xiàn)我國(guó)出租車(chē)行業(yè)的健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：李增華

作者簡(jiǎn)介：鄒拴(1988—)，男，安徽阜陽(yáng)人，法律碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目課題

收稿日期：2014-11-22

中圖分類(lèi)號(hào)：F540.52

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6341(2015)01-0030-03

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2015.01.014