浙江省高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理改革研究

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

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浙江省高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理改革研究

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

[摘要]高校辦學(xué)正面清單管理模式作為傳統(tǒng)的政府管理高校辦學(xué)模式存在諸多問題與弊端。負(fù)面清單管理模式是我國(guó)政府對(duì)高校行政管理模式變革的必然走向。以浙江的省域?qū)嵺`為例對(duì)高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式建構(gòu)的價(jià)值旨?xì)w、原則要義、行為序列、清單內(nèi)容等進(jìn)行框架性構(gòu)想是有必要的。教育行政部門放權(quán)與監(jiān)管的同步、高校自治與自律的共行，是浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的內(nèi)在要求。

[關(guān)鍵詞]高校自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式浙江省高校

以政府與高校的關(guān)系觀之，所謂清單管理，意指政府以清單的形式明確教育部門的行政職權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行空間，使政府和高校對(duì)彼此未來行為產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，對(duì)各自行使教育管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)的行為形成相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，以期達(dá)到政府與高校之間穩(wěn)定有序關(guān)系之目的。清單管理可分為正面清單和負(fù)面清單兩種管理模式類型。高校辦學(xué)正面清單管理模式是指教育行政部門將高校辦學(xué)中可自主行為的領(lǐng)域或情形以清單的形式明確列出，清單之外的所有領(lǐng)域是被禁止或限制進(jìn)入的，亦即要求高校恪守“法無授權(quán)不可為”的行為準(zhǔn)則。當(dāng)前我國(guó)中央和地方教育行政部門依據(jù)《高等教育法》授予了高校招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、財(cái)產(chǎn)管理與使用等七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，這種對(duì)高校辦學(xué)所實(shí)施的明確設(shè)定活動(dòng)范圍邊界的管理模式就是正面清單管理模式。而高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式則是指根據(jù)我國(guó)高校辦學(xué)的基本現(xiàn)狀及發(fā)展趨向，以高校依法自主辦學(xué)的負(fù)面清單，即認(rèn)為確實(shí)需要保留的針對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)的禁止或限制性條目清單——“例外公示單”為指引，清單之外的領(lǐng)域面向高校充分開放，允許高校進(jìn)行自主決策，由此而形成的一整套教育行政部門管理高校的理念、方法、制度、工具、程序等的總稱。

一、高校辦學(xué)正面清單管理模式的問題審視及改革走向

高校辦學(xué)正面清單管理模式作為長(zhǎng)期以來政府管理高校的傳統(tǒng)模式，其既存的現(xiàn)實(shí)問題與弊端需要我們進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析審視。

(一)高校辦學(xué)空間受到禁錮

高校辦學(xué)正面清單管理模式強(qiáng)調(diào)的是高校在辦學(xué)活動(dòng)中“法無規(guī)定不可行”的行動(dòng)邏輯，凸顯的是管理者(教育行政部門)的審批監(jiān)管和被管理者(高校)行動(dòng)的合規(guī)守矩。在此模式下，高校辦學(xué)活動(dòng)的范圍空間是通過正面清單的方式列明的，亦即通過“肯定性列表”明示高校有權(quán)進(jìn)入的辦學(xué)領(lǐng)域和可以實(shí)施的辦學(xué)行為，而超出此行為邊界的辦學(xué)活動(dòng)則均屬違法。如此就相當(dāng)于把高校關(guān)進(jìn)了基于現(xiàn)行教育政策法規(guī)編織的“制度之籠”，高校的辦學(xué)活動(dòng)只能止于籠之內(nèi)界，而絕緣于籠子之外的廣闊空間，這就在很大程度上禁錮了高校辦學(xué)的自主空間。另外，由于高校辦學(xué)活動(dòng)所涉范圍廣泛、內(nèi)容紛繁復(fù)雜，現(xiàn)行立法所能明確規(guī)范的事項(xiàng)是相當(dāng)有限的，加之囿于理性限制的立法者難以清晰預(yù)見高校辦學(xué)中的各類新情況和新問題，特別是隨著未來高等教育功能的不斷強(qiáng)化和拓展，新的辦學(xué)領(lǐng)域和辦學(xué)方式必將陸續(xù)出現(xiàn)，高校能否進(jìn)入這些新領(lǐng)域并進(jìn)行新的辦學(xué)方式嘗試，法律絕無可能做出系統(tǒng)而明確的規(guī)范，必然留下大量的“空白地帶”。然而，按照高校辦學(xué)正面清單管理模式的要求，高校在缺失以政策法規(guī)為基礎(chǔ)的正面清單依據(jù)的情況下，是無權(quán)進(jìn)入這些新領(lǐng)域進(jìn)行辦學(xué)活動(dòng)的，這又使高校辦學(xué)喪失了契合于現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)發(fā)展的未來拓展空間。

(二)高校辦學(xué)活力難以煥發(fā)

從法律層面看，正面清單管理模式體現(xiàn)了政府對(duì)高校辦學(xué)采取的是法定主義調(diào)整方法，而非法律行為調(diào)整方法。法定主義調(diào)整方法是通過法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范明確指出行為主體的行為邊界，并直接規(guī)定此邊界范圍內(nèi)特定行為的法律效力，一旦主體之所作所為不符合法定有效性的標(biāo)準(zhǔn)，該行為將被宣告無效。而法律行為的調(diào)整方法則是允許行為主體自由進(jìn)入法定許可的相關(guān)領(lǐng)域，并通過自主實(shí)施具有法律效果創(chuàng)制功能的法律行為以達(dá)到法律關(guān)系的設(shè)立、變更和終止。由于教育行政部門對(duì)高校辦學(xué)的法定主義調(diào)整方法倚重以公法的強(qiáng)制性手段干預(yù)高校的辦學(xué)行為，因此極易導(dǎo)致作為辦學(xué)主體的高校的法律人格的缺失，使高校無法真正實(shí)現(xiàn)以高等教育的發(fā)展規(guī)律為指向而進(jìn)行的有創(chuàng)新、具特色的辦學(xué)活動(dòng)，更遑論在辦學(xué)過程中不斷增強(qiáng)并煥發(fā)出生機(jī)與活力。在此以《高等教育法》賦予高校的七大辦學(xué)自主權(quán)之招生自主權(quán)為例予以說明。盡管該法第32條明確規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”，也就是說高校在自主招生的方案制訂與實(shí)施上有法定的自決權(quán)。然而反觀現(xiàn)實(shí)，作為教育部打破“一考定終生”考錄方式的重要舉措，自主招生政策試行十余年來卻一直無法擺脫變相“二次高考”、“小高考”等質(zhì)疑，難以真正走出多元化人才選拔的“破冰之路”。究其原因，高校自主招生的“不自主”是問題之根本所在，即便在招生自主權(quán)這一法定的權(quán)利范疇下，高校招生行為的實(shí)施方式及其法律效果依然取決于政府的意志。這種以法定主義調(diào)整方法為根本手段的正面清單管理模式對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的限制是不言而喻的，對(duì)高校辦學(xué)活力的遏制也是顯而易見的。

(三)教育行政部門易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象

對(duì)于高校而言的“法無規(guī)定不可行”和對(duì)于教育行政部門而言的“法無禁止皆可為”， 是高校辦學(xué)正面清單管理模式的“一體兩面”。此種模式運(yùn)行在制約高校辦學(xué)的自主性和創(chuàng)新力、降低高校辦學(xué)活力度的同時(shí)，卻又過分?jǐn)U張了教育行政部門的權(quán)力空間，強(qiáng)調(diào)了“有形之手”的作用和“無限政府”的理念，強(qiáng)化了政府的行政意志及其對(duì)高校辦學(xué)的干預(yù)度，加劇了其管理決策的隨意性和權(quán)變性，極易引發(fā)教育行政部門的權(quán)力尋租和濫用。而且，在高校辦學(xué)正面清單管理模式下，高校能否進(jìn)入以及在多大程度上進(jìn)入現(xiàn)行立法尚未明確規(guī)范的辦學(xué)“空白地帶”，則更是取決于教育行政部門的自由裁量，如此一來，在這些解釋空間巨大的“空白地帶”發(fā)生教育行政部門設(shè)置額外的辦學(xué)準(zhǔn)入規(guī)則、變相規(guī)避教育行政許可法定原則及其在此過程中屢屢出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，便是意料之中的事情了。

(四)管理成本高昂、效率低下

在正面清單管理模式下，作為高校辦學(xué)管理者的教育行政部門通常采用審批、許可等行政手段，通過設(shè)置各種前置性條件以達(dá)到控制高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)高教管理秩序的目的。此種管理模式的重心在于事前管理，教育行政部門往往需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力用于前期各項(xiàng)審核，既增加了行政管理成本，浪費(fèi)了高教管理資源，也容易因繁雜的審批流程而給高校辦學(xué)帶來諸多限制。另外，由于正面清單管理模式注重事前審批而忽略事中、事后監(jiān)管，實(shí)行的是“嚴(yán)進(jìn)寬管”的審批制，而非“寬進(jìn)嚴(yán)管”的備案制，由此便決定了教育行政部門不可能將工作重心后移，將更多的精力投入到對(duì)高校的監(jiān)管服務(wù)中以提升管理能力與服務(wù)效率。

依法落實(shí)與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，是構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的根本保證，也是我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的重大課題。令人欣慰的是，理順政府和高校之間的關(guān)系已經(jīng)成為黨的十八大以來我國(guó)高教管理體制改革的核心內(nèi)容。國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》(教改辦[2014]2號(hào))明確指出：“探索實(shí)施高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理，清單之外的事項(xiàng)由高校自主行使并依法接受政府、社會(huì)及校內(nèi)監(jiān)督?！苯逃俊蛾P(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》(教政法[2015]5號(hào))也提出：“在有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點(diǎn)，清單之外的事項(xiàng)學(xué)?？勺灾魇┬?，要盡量縮減負(fù)面清單事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式?！弊儌鹘y(tǒng)的高校辦學(xué)正面清單管理為負(fù)面清單管理模式、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，還被列為2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作要點(diǎn)中關(guān)于教育領(lǐng)域的九項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。應(yīng)當(dāng)看到，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式顛覆了現(xiàn)行的高教行政管理模式，是服務(wù)型政府治理理念下教育行政部門和高校關(guān)系的全新定位與詮釋，具有全局性高等教育治道變革的價(jià)值意義，也是重構(gòu)政府對(duì)高校新型治理模式的必然選擇。

二、以浙江省為例的高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式框架建構(gòu)

本世紀(jì)以來，浙江省高等教育發(fā)展迅速，目前全省普通高校已有107所(含獨(dú)立學(xué)院及籌建院校)，高等教育毛入學(xué)率已達(dá)54%。此百余所浙江省高校如何有效推進(jìn)人才培育模式的變革，借助正在探索之中的高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理的改革大潮創(chuàng)出辦學(xué)特色、提升辦學(xué)水平，是一個(gè)極富現(xiàn)實(shí)意義的問題。為提升高校辦學(xué)的自主性，2015年4月，浙江省委教育工委、省教育廳曾明確提出要認(rèn)真完善和落實(shí)“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”，幫助高校辦學(xué)構(gòu)筑“防火墻”，減少社會(huì)各方對(duì)高校進(jìn)行直接、無序的任務(wù)下達(dá)[1]。由于高校辦學(xué)負(fù)面清單是一項(xiàng)尚處在理論證成和實(shí)踐探索之中的制度設(shè)計(jì)，因此，以浙江省高校為例對(duì)負(fù)面清單管理模式建構(gòu)的價(jià)值旨?xì)w、模式確立的原則要義、模式生成的行為序列等方面進(jìn)行框架性構(gòu)想，是相當(dāng)有必要的。

(一)模式建構(gòu)的價(jià)值旨?xì)w

浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的建構(gòu)，以有效激發(fā)浙江省高校辦學(xué)活力、有力規(guī)制教育行政公權(quán)力、全面提升高等教育管理的實(shí)效性為價(jià)值旨?xì)w，以深入推進(jìn)教育行政部門簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)為核心環(huán)節(jié)，基于治理理論重構(gòu)政府與高校的關(guān)系，斬?cái)嗾苯痈深A(yù)高校辦學(xué)的臍帶，實(shí)現(xiàn)高校作為獨(dú)立辦學(xué)主體的身份回歸，加速推進(jìn)高教治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(二)模式恪守的原則要義

根據(jù)負(fù)面清單管理模式的精神實(shí)質(zhì)，由教育行政部門作為主導(dǎo)方，組織高校、專家、公眾代表等建構(gòu)浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式時(shí)應(yīng)恪守如下原則要義。

1.明晰權(quán)責(zé)邊界。浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)以《高等教育法》等我國(guó)現(xiàn)行教育政策法規(guī)為準(zhǔn)繩，依法明晰政府與高校雙方的權(quán)責(zé)邊界：教育行政部門的權(quán)責(zé)是“管大事、議長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀全局”，核心工作是基于浙江高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)謀劃戰(zhàn)略布局、制定公共政策、出臺(tái)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施運(yùn)行監(jiān)控；高校的權(quán)責(zé)是“辦特色、上水平、入主流”，核心工作是基于自身的辦學(xué)現(xiàn)狀，理清思路、找準(zhǔn)定位、彰顯特色、辦出活力。

2.注重統(tǒng)籌兼顧。浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的建構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮政府和高校兩個(gè)方面的積極性，堅(jiān)持負(fù)面清單的頂層制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐探索相結(jié)合，整體有序推進(jìn)和部分先行先試相銜接，解決當(dāng)前問題和著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相呼應(yīng)，使二者之間就辦學(xué)負(fù)面清單的執(zhí)行協(xié)調(diào)和舉措同頻。

3.強(qiáng)調(diào)放管結(jié)合。既要解決當(dāng)前教育行政部門在高校辦學(xué)中越權(quán)越位的問題，把該放的權(quán)力堅(jiān)決下放，堅(jiān)持“最低層次決策原則”[2]，使之絕不插手高校能夠自決的辦學(xué)事項(xiàng)，又要完善教育行政部門的監(jiān)督制約機(jī)制，切實(shí)做好高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式下政府之于高校的事中、事后監(jiān)管職責(zé)，把該管的管住、管好，將“放權(quán)”和“監(jiān)管”兩個(gè)輪子都做圓。

4.務(wù)求有序推進(jìn)。立足浙江高等教育發(fā)展的省情，綜合考慮不同辦學(xué)層次、教育性質(zhì)、學(xué)科范圍高校的的實(shí)際，因地制宜，有所區(qū)分(浙江省高校主要集中在杭州、寧波、溫州三地所建的五大高教園區(qū)內(nèi))，因校制宜穩(wěn)妥推進(jìn)，努力提升高校辦學(xué)負(fù)面清單管理改革的針對(duì)性和實(shí)效性。

(三)模式生成的行為序列

由于教育行政部門的“權(quán)力清單”與高校辦學(xué)的“負(fù)面清單”是一體兩面的關(guān)系，政府權(quán)力清單雖然面向的是作為高教管理者的教育行政部門，但同時(shí)也框定了高校自主辦學(xué)的范圍邊界：凡是被列入權(quán)力清單的條目事項(xiàng)，都是對(duì)教育行政部門的授權(quán)，而對(duì)于權(quán)力清單之外的領(lǐng)域，則應(yīng)歸屬于高校的自主辦學(xué)空間。鑒于此，把開展浙江教育行政部門的職權(quán)清理、編制權(quán)力清單與生成高校辦學(xué)負(fù)面清單兩項(xiàng)工作統(tǒng)籌起來協(xié)調(diào)推進(jìn)，把梳理教育行政部門的權(quán)力清單作為“先手棋”，在此基礎(chǔ)上擬訂高校辦學(xué)負(fù)面清單的行為序列，是符合邏輯理性的。

1.編制浙江教育行政部門的高等教育權(quán)力清單。教育行政部門對(duì)高校的教育管理權(quán)源自國(guó)家法律的明確授予，《高等教育法》第13條為省級(jí)人民政府教育部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的高校提供了明確的法律依據(jù)。在此法律框架下，浙江教育行政部門應(yīng)當(dāng)以“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的行政法治精神為宗旨，梳理工作職責(zé)，分析履職情況，開展職權(quán)清理，按照“能減則減，該放盡放，應(yīng)管善管”的政府簡(jiǎn)政放權(quán)原則，對(duì)高教行政管理權(quán)展開全面系統(tǒng)的梳理、歸并和清理，并以此為基礎(chǔ)編制浙江省教育廳管理高校的權(quán)力清單。主要包括如下工作環(huán)節(jié)：一是梳理工作職責(zé)。根據(jù)國(guó)家教育法律法規(guī)和《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》(浙政發(fā)[2014]8號(hào))等政府規(guī)范性文件，結(jié)合浙江教育行政審批制度改革的進(jìn)展動(dòng)態(tài)，對(duì)省教育廳的高等教育管理職責(zé)和內(nèi)設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行認(rèn)真梳理，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行分類登記。二是分析履職情況。重點(diǎn)分析省教育廳的高等教育管理職能是否得到全面正確的履行，是否存在“越位”、“缺位”和權(quán)責(zé)脫節(jié)；履職方式是否契合浙江高等教育發(fā)展需要。三是開展職權(quán)清理。省教育廳在權(quán)力梳理、履職分析的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，對(duì)現(xiàn)有高等教育管理權(quán)力提出取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴(yán)管、加強(qiáng)等調(diào)整意見。四是編制權(quán)力清單。經(jīng)筆者的分類統(tǒng)計(jì)逐項(xiàng)確認(rèn)，在浙江省教育廳依法獲得的行政職權(quán)中，共有教育行政許可權(quán)11項(xiàng)，涉及高教行政許可的有7項(xiàng)；共有教育行政處罰權(quán)19項(xiàng)，涉及高教行政處罰的有18項(xiàng)；共有教育行政確認(rèn)權(quán)5項(xiàng)，涉及高教行政確認(rèn)的有1項(xiàng)；共有教育行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)6項(xiàng)，涉及高教行政獎(jiǎng)勵(lì)的有5項(xiàng)；其他教育行政權(quán)8項(xiàng)，涉及高等教育的有4項(xiàng)。省教育廳高等教育權(quán)力清單的編制應(yīng)當(dāng)以有明確法律依據(jù)且經(jīng)相關(guān)職能部門審核確認(rèn)的高教行政權(quán)為基本內(nèi)容，同時(shí)還須規(guī)范列明各項(xiàng)職權(quán)的名稱、職權(quán)類別、行使層級(jí)、設(shè)定依據(jù)和承辦機(jī)構(gòu)等。

2.擬訂浙江省高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單。在以政府權(quán)力清單為基礎(chǔ)擬訂浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單的過程中，教育行政部門還需進(jìn)行多方面的實(shí)證調(diào)研以使該項(xiàng)工作得到積極穩(wěn)妥的推進(jìn)。一是高校調(diào)研。即按照《教育部辦公廳關(guān)于報(bào)送高等學(xué)校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理改革相關(guān)材料的通知》(教政法廳函[2014]24號(hào))、《浙江省教育廳關(guān)于下放、取消或轉(zhuǎn)移部分行政權(quán)力事項(xiàng)的通知》(浙教人[2015]86號(hào))等文件的指示精神，由浙江省教育廳負(fù)責(zé)牽頭，要求省內(nèi)所有高校細(xì)致梳理需要教育部門及其他政府部門審批、備案、年審、年檢、進(jìn)行數(shù)量指標(biāo)控制、作出限制性規(guī)定的事項(xiàng)，并注明其法律或文件依據(jù)。由于高校是負(fù)面清單管理改革的核心利益相關(guān)者，因此在制訂彰顯私法品格、宣告辦學(xué)自主權(quán)之不可侵犯性且又明示辦學(xué)行為邊界的高校辦學(xué)負(fù)面清單的過程中，高校是理所當(dāng)然的首要調(diào)研對(duì)象，也是負(fù)面清單制訂的重要參與者。二是專家咨詢。即依靠高教管理專家、教育行政法學(xué)專家、行政體制改革專家等的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，由省教育廳委托專家團(tuán)隊(duì)通過調(diào)研分析對(duì)制訂浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單的相關(guān)事宜作出判斷、評(píng)估和預(yù)測(cè)，提出建設(shè)性的意見和建議，以謹(jǐn)防教育行政部門深陷“不可避免的無知”。三是公眾調(diào)查。即通過權(quán)威性的第三方機(jī)構(gòu)，如浙江省統(tǒng)計(jì)局民生民意調(diào)查中心、浙江“12340”社情民意調(diào)查熱線等，面向社會(huì)公眾進(jìn)行關(guān)于浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單內(nèi)容的民意征集，對(duì)公眾填寫的《高等學(xué)校負(fù)面清單管理摸底核查表》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

在國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的制度框架下，在浙江教育行政部門職權(quán)梳理和相關(guān)實(shí)證調(diào)研積極推進(jìn)的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單內(nèi)容做出框架性構(gòu)想(表1)。

三、高等教育行政處罰8.獨(dú)立學(xué)院和民辦高校的資產(chǎn)不按期過戶,發(fā)布未經(jīng)備案的招生簡(jiǎn)章或廣告,年檢不合格,違反招生計(jì)劃擅自招收學(xué)生的,由浙江省教育廳給予行政處罰。9.禁止高校和其他高等教育機(jī)構(gòu)擅自分立、合并、改變名稱,發(fā)布虛假招生簡(jiǎn)章或者廣告,騙取錢財(cái)、非法頒發(fā)或偽造證書,惡意終止辦學(xué)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi),違者由審批機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門給予行政處罰,直至追究刑事責(zé)任。10.禁止民辦高校出資人不按規(guī)定取得回報(bào)或回報(bào)比例過高,違者由審批機(jī)關(guān)給予行政處罰,直至追究刑事責(zé)任。11.禁止高校違法頒發(fā)學(xué)位證書、學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書,違者由浙江省教育廳給予行政處罰。12.禁止高校擅自設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu),或在機(jī)構(gòu)籌備設(shè)立期間招收學(xué)生,或存在虛假出資、抽逃出資等行為,違者由浙江省教育廳及相關(guān)部門給予行政處罰,直至追究刑事責(zé)任。四、高等教育行政確認(rèn)13.高校學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué),須報(bào)浙江省教育廳確認(rèn)。五、高等教育行政獎(jiǎng)勵(lì)14.浙江省特級(jí)教師獎(jiǎng)、浙江省功勛教師獎(jiǎng)、省級(jí)優(yōu)秀教師評(píng)選表彰、浙江省教育教學(xué)成果獎(jiǎng),由浙江省人民政府審批授予。15.浙江省普通高校優(yōu)秀畢業(yè)生表彰,由省教育廳審批授予。六、其他高等教育行政權(quán)16.省外高校在浙江設(shè)立成人教育函授站(點(diǎn)),須到浙江省教育廳履行函授站備案手續(xù)。17.高校人才培養(yǎng)工作評(píng)估由浙江省教育廳組織實(shí)施。18.浙江省高等教育自學(xué)考試全日制助學(xué)院校綜合評(píng)估,由省教育考試院組織實(shí)施,19.等級(jí)平安高校認(rèn)定由浙江省綜治委校園及周邊治安綜合治理專項(xiàng)組負(fù)責(zé)實(shí)施。

三、負(fù)面清單管理模式下浙江教育行政部門與高校的應(yīng)然作為解析

“放權(quán)”并非“放任”，“簡(jiǎn)政”亦非“減政”，高校辦學(xué)負(fù)面清單所對(duì)應(yīng)的是“正面”義務(wù)之踐履。換言之，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理改革的本質(zhì)要義不在于“負(fù)面”模式之宣示，而在于教育行政部門切實(shí)保障高校依法自主辦學(xué)這一“正面”義務(wù)之承擔(dān)，其核心主旨也不在于以“清單”或列表的方式明示高校辦學(xué)的空間范圍，而在于引領(lǐng)高校凝聚辦學(xué)共識(shí)，激發(fā)辦學(xué)活力，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。

(一)浙江教育行政部門：放權(quán)與監(jiān)管同步

浙江省高校辦學(xué)負(fù)面清單管理改革要求教育行政部門不僅要做好事前審批許可的“減法”，更要做好對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行事中、事后有效監(jiān)管的“加法”，將放權(quán)和監(jiān)管兩個(gè)輪子都做圓。在負(fù)面清單管理模式下，教育行政部門之于高校監(jiān)管的職責(zé)重心應(yīng)放在管方向、管政策、管引導(dǎo)、管評(píng)價(jià)等方面。具體來說，對(duì)于浙江教育行政部門而言，踐履與放權(quán)同步的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)著重研究解決對(duì)高校辦學(xué)的監(jiān)管、評(píng)估與監(jiān)測(cè)工作。省教育廳應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)“浙江高等院校辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系”建設(shè)，深入開展高等教育的“管辦評(píng)”分離，努力構(gòu)建“政府管、學(xué)校辦、社會(huì)評(píng)”的三方協(xié)同格局。浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的核心工作應(yīng)涵括如下方面。

1.優(yōu)化浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系的頂層設(shè)計(jì)。省教育廳應(yīng)當(dāng)以服務(wù)政府統(tǒng)籌、服務(wù)院校辦學(xué)、服務(wù)社會(huì)監(jiān)督為優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的根本導(dǎo)向，力圖通過辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系規(guī)范建設(shè)和有效使用，向政府、高校和社會(huì)提供準(zhǔn)確權(quán)威的高等院校辦學(xué)信息，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，充分發(fā)揮社會(huì)各方對(duì)高校辦學(xué)的支持和監(jiān)督作用。

2.完善浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系的制度架構(gòu)。一是建設(shè)浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)云數(shù)據(jù)中心及其管理系統(tǒng)。按照高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的三維分類系統(tǒng)，分別設(shè)定監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)浙江省高校的基本辦學(xué)條件、社會(huì)服務(wù)及影響力等，并進(jìn)行年度縱向比較、全省高校橫向比較監(jiān)測(cè)和預(yù)警。二是建設(shè)浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)專家團(tuán)隊(duì)。在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)遴選學(xué)科專業(yè)帶頭人、教學(xué)教務(wù)管理骨干、辦學(xué)績(jī)效分析及評(píng)價(jià)骨干、行業(yè)企業(yè)專家等，組建一支適應(yīng)浙江高等教育評(píng)估需要的專家團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與評(píng)估。三是建設(shè)浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)信息發(fā)布平臺(tái)。平臺(tái)由信息服務(wù)門戶系統(tǒng)和信息發(fā)布服務(wù)系統(tǒng)組成，通過平面媒體、互聯(lián)網(wǎng)、發(fā)布會(huì)、論壇等多種渠道，向社會(huì)公開發(fā)布高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，并可通過在線調(diào)查系統(tǒng)獲取社會(huì)公眾的反饋意見。

3.推進(jìn)浙江省高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)體系的實(shí)踐應(yīng)用。即充分利用監(jiān)測(cè)平臺(tái)中高校辦學(xué)的基本狀態(tài)數(shù)據(jù)，通過進(jìn)行院校評(píng)估、開展專項(xiàng)評(píng)估、推動(dòng)自我評(píng)估、發(fā)布評(píng)估報(bào)告(如浙江省高校內(nèi)涵建設(shè)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告、浙江省高校教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告等)，推動(dòng)浙江省高校辦學(xué)走內(nèi)涵式發(fā)展之路。

(二)浙江省高等學(xué)校：自治與自律共行

“在當(dāng)前我國(guó)高等教育治理中，高校缺乏自主權(quán)與自身用權(quán)不當(dāng)?shù)膯栴}是同時(shí)存在的。高校在呼吁放權(quán)的同時(shí)，也要學(xué)會(huì)用權(quán)，要提高學(xué)校自我約束、自主發(fā)展的能力，切實(shí)行使好辦學(xué)自主權(quán)?！盵3]確實(shí)，在高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式下，浙江省高校如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以形成自治自律、自我規(guī)范的辦學(xué)體制與機(jī)制，如何以學(xué)校章程為指引實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)去行政化改革，如何在行政“指揮棒”消失后找準(zhǔn)時(shí)代節(jié)拍提升辦學(xué)質(zhì)量、凸顯辦學(xué)特色等，這些問題的提出和解決都是高校對(duì)辦學(xué)負(fù)面清單管理改革的應(yīng)有思考與回應(yīng)?！罢钆_(tái)，高校走向舞臺(tái)中央‘表演’。要唱好‘這臺(tái)戲’，高校自身需要從內(nèi)到外進(jìn)行全系統(tǒng)的改變，創(chuàng)建起一套為自己量身打造的、適合國(guó)家需要與本校特色的治理結(jié)構(gòu)”[4]。具體地說，為契合負(fù)面清單管理改革的推進(jìn)，浙江省高校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明晰高校治理結(jié)構(gòu)的根本指向；應(yīng)當(dāng)全力推進(jìn)高校去行政化改革以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“教育家辦教育”，并藉此彰顯高校治理的體制特色、煥發(fā)高校治理的機(jī)制活力；應(yīng)當(dāng)深入探索教授治學(xué)、堅(jiān)守學(xué)術(shù)自由，建立和完善以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)權(quán)力體系；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治校，制訂、完善與全面實(shí)施作為高校辦學(xué)之“自治憲法”的章程，構(gòu)建現(xiàn)代高校法人治理的制度保障體系。

高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式改革是我國(guó)政府對(duì)高校行政管理模式進(jìn)行變革的必然走向。不論是浙江教育行政部門還是全省高校，都應(yīng)該清晰地洞察到此種變革所具有的不可逆轉(zhuǎn)性，并為此作好充分準(zhǔn)備。既要明確教育行政部門的放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，合法、謹(jǐn)慎、理性地向高校放權(quán)，確保辦學(xué)權(quán)下放后的高教管理效益增量，又要引導(dǎo)浙江省高校不斷完善治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力，確保接得住下放的權(quán)力、頂?shù)米∞k學(xué)的壓力，彰顯出從高等教育“大省”向“強(qiáng)省”邁進(jìn)中的浙江省高校應(yīng)有的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編輯：劉新才)

On the Negative List Management Reform of

University's Self Running School According to Law in Zhejiang

Yin Xiaomin

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang310015,China)

Abstract：As the traditional government management mode of running universities, the positive list management mode of university-running has many problems and disadvantages. The negative list management mode is the inevitable trend of the reform of higher education administrative management mode. It is quite necessary to take Zhejiang provincial practice as an example to make a frame conception of value aims to return, principle of essence, behavior sequence and list content etc. which are about the negative list management mode of university-running. Educational administration department's synchronization of decentralization and supervision, universities' common line of autonomy and self-discipline are the inherent requirement of the negative list management mode of university-running in Zhejiang.

Key words:self-running school; negative list management mode; universities in Zhejiang

[中圖分類號(hào)]G649

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1005-5843(2015)05-0123-06

[作者簡(jiǎn)介]尹曉敏(1974-),女,浙江桐廬人,浙江樹人大學(xué)基礎(chǔ)部教授、碩士生導(dǎo)師；研究方向：教育法學(xué)、高等教育管理。

[基金項(xiàng)目]浙江省社科聯(lián)課題“浙江省高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理改革研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015Z027)。

[收稿日期]2015-08-24