試析知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的土地管理

盧良方

（信陽市平橋區(qū)胡店鄉(xiāng)政府，河南 信陽 464000）

一、土地管理的概況

土地管理是國家土地制度維護(hù)，土地關(guān)系調(diào)整，土地利用合理組織所選用的行政、經(jīng)濟(jì)、法律及技術(shù)等措施。通常情況下，政府與土地行政管理部門的職責(zé)之一就是土地管理。按照法律、法定職權(quán)相關(guān)部門實(shí)施土地管理的權(quán)利，組織、管理土地等相關(guān)活動。

作為國家集中統(tǒng)一管理土地的重要方式，土地管理在土地宏觀管理與土地用途管制中得到了廣泛地應(yīng)用。土地管理工作的目的就是依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，合理安排用地，規(guī)范土地用途，按照法律及相關(guān)規(guī)定，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等工作，以此推動社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。作為一項(xiàng)長期、持續(xù)的工作，實(shí)施規(guī)劃管理是土地管理的重要內(nèi)容。

二、知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地管理問題

隨著改革開放的不斷深化，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，同時(shí)人口也持續(xù)上升。土地利用的合理性尤其是建設(shè)用地的合理性，在一定程度上將對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求造成極大的影響。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，土地資源的合理利用已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要條件。以耕地進(jìn)行分析，全國耕地按坡度劃分，2度以下耕地7735.6萬公頃（116034萬畝），占57.1%；2~6度耕地2161.2萬公頃（32418萬畝），占15.9%；6~15度耕地2026.5萬公頃（30397萬畝），占15.0%；15~25度耕地1065.6萬公頃（15984萬畝），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6萬公頃（8244萬畝），占4.1%，主要分布在西部地區(qū)（見表1）。

表1 全國25度以上的坡耕地面積

綜合考慮現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和人口增長、發(fā)展用地需求等因素，我國耕地保護(hù)形勢仍十分嚴(yán)峻。人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。同時(shí)，建設(shè)用地增加雖與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)，但許多地方建設(shè)用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾仍很突出。土地利用變化反映出的生態(tài)環(huán)境問題也很嚴(yán)峻。因此，必須毫不動搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，在嚴(yán)格控制增量土地的同時(shí)，進(jìn)一步加大盤活存量土地的力度，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）建設(shè)用地管理問題

從土地管理現(xiàn)狀分析，我國建設(shè)用地管理中存在不合理現(xiàn)象，如用地粗放、不合理土地布局、建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)等。城區(qū)建設(shè)用地，土地利用從根本上看，還處于利用階段，如舊城區(qū)土地利用率低、大量閑置。在擴(kuò)大城市規(guī)模時(shí)，存在外延擴(kuò)張發(fā)展現(xiàn)象。

在農(nóng)村、城區(qū)等土地規(guī)劃中，存在較多占用耕地建房的情況。在安置拆遷、安置移民及新農(nóng)村建設(shè)用地中，存在規(guī)劃不合理及批文不規(guī)范等問題。產(chǎn)生這種問題的主要原因在于相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不到位等。

三、知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的措施

（一）科學(xué)建立城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的科學(xué)建立，是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域建設(shè)布局優(yōu)化的前提。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，必須協(xié)調(diào)好各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，確保規(guī)劃體系的科學(xué)性、有效性。遵循產(chǎn)業(yè)集聚、功能完善、土地節(jié)約等原則，加快我國城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地管理的預(yù)期目標(biāo)。在土地利用整體規(guī)劃統(tǒng)一制定中，必須對各分區(qū)功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間的銜接，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的保障。作為國家推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地的重要管理途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的合理利用對土地管理水平的提升具有關(guān)鍵性的作用。增減掛鉤試點(diǎn)工作自2006年開展后，大多數(shù)地區(qū)通過增減掛鉤方式的應(yīng)用可以調(diào)整利用不合理、不充分和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，確保其能夠達(dá)到土地管理的目標(biāo)。

（二）完善土地管理法律法規(guī)體系

近年來，由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和物權(quán)法的公布實(shí)施，土地改革特別是農(nóng)村土地管理制度改革受到社會關(guān)注。2009年和2010年，修改土地管理法連續(xù)兩年進(jìn)入全國人大常委會年度立法規(guī)劃，但最終都無下文。2012年，修改土地管理法再次進(jìn)入立法計(jì)劃。當(dāng)年12月，土地管理法修正案草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。國務(wù)院法制辦主任宋大涵作說明時(shí)介紹，征地補(bǔ)償程序不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、一些地方搶占亂占土地等是農(nóng)村土地領(lǐng)域最突出的問題。2013年和2014年，土地管理法修正案草案再次出現(xiàn)在全國人大常委會立法規(guī)劃中，“根據(jù)情況，適時(shí)安排審議”。中共十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，要求允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

（三）提高土地管理人員的素質(zhì)

提高土地管理人員素質(zhì)，可以對各方關(guān)系進(jìn)行處理與協(xié)調(diào)，在熟練掌握計(jì)算機(jī)軟件等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，必須對土地利用、使用等程序進(jìn)行熟悉，土地管理人員還應(yīng)具有較強(qiáng)的市場觀念，在提高土地管理數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確性的同時(shí)，應(yīng)加大土地利用的合理性，降低資源浪費(fèi)。

（四）規(guī)范土地承包程序

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。

四、結(jié)語

綜上所述，作為國民經(jīng)濟(jì)增長的重要組成部分，土地管理是否科學(xué)、合理對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。從土地管理發(fā)展角度來看，土地成本的長期剛性上升及多種政策的改變是導(dǎo)致土地管理發(fā)展不穩(wěn)定的直接因素，這種情況下，土地利用不合理等問題大量產(chǎn)生。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國家必須進(jìn)行宏觀調(diào)控政策的制約，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，為土地管理的規(guī)范化提供可靠的保障。

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