社區(qū)矯正獎懲機制運行現狀及其完善
——以杭州市的實踐為樣本

浙江省杭州市司法局調研組

社區(qū)矯正獎懲機制運行現狀及其完善
——以杭州市的實踐為樣本

浙江省杭州市司法局調研組*

獎懲機制是社區(qū)矯正所有制度中最具有執(zhí)法特質的一項制度，直接體現非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的嚴肅性和權威性。完善的獎懲機制，能使社區(qū)服刑人員對自己行為后果有明確的預期，約束自身行為，積極參與教育改造，從而實現順利回歸社會的目標。但是，現行的社區(qū)矯正獎懲機制存在理念滯后、獎懲不平衡等問題，制約了社區(qū)矯正工作的深入開展和矯正質量的進一步提升。本文以杭州市社區(qū)矯正工作實踐為樣本，研究調查獎懲機制運行情況，分析存在的問題及不足，并提出針對性的修改意見與完善建議，以期為推動社區(qū)矯正制度完善略盡綿薄之力。

一、社區(qū)矯正獎懲機制運行現狀

（一）獎懲依據

我國目前尚無專門的社區(qū)矯正法律，實施獎懲的主要依據，是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年聯合制定下發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》 （以下簡稱《實施辦法》）。該辦法規(guī)定了警告、治安處罰、收監(jiān)執(zhí)行（包括撤銷緩刑、撤銷假釋和決定對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員收監(jiān)執(zhí)行）三種懲處類型，并明確了三種懲處之間的遞進關系；對獎勵則只規(guī)定了減刑一種類型。

浙江省根據《實施辦法》的規(guī)定，先后制定了《浙江省社區(qū)矯正實施細則（試行）》和《浙江省社區(qū)服刑人員考核獎懲辦法（試行）》，對考核獎懲的要求、程序等作了具體規(guī)定，創(chuàng)設了表揚制度，并對減刑條件和辦理程序進行了細化。

杭州市則結合本地實際，制定了《關于貫徹執(zhí)行〈浙江省社區(qū)矯正實施細則（試行）〉的補充意見》，明確了收監(jiān)執(zhí)行程序和部門協(xié)作職責，并對三種處罰的適用進一步細化，規(guī)定社區(qū)服刑人員因違反《治安管理處罰法》等法律法規(guī)被行政拘留、被強制隔離戒毒、被司法拘留的，應予以收監(jiān)執(zhí)行。

（二）獎懲實施情況

自2012年3月《實施辦法》施行起至2014年12月底，杭州市累計接收矯正15745人。累計實施懲處1152人次，其中警告809人次、治安處罰133人次、收監(jiān)執(zhí)行210人次；累計實施獎勵共2515人次，其中表揚2512人次、減刑3人次（見表一）。

表一 杭州市社區(qū)服刑人員獎懲實施情況統(tǒng)計表

通過數據分析可以得出以下結論：

1.警告被廣泛適用。全市司法行政機關對社區(qū)服刑人員警告809人次，占懲處總數的70.2%，占同期接受社區(qū)矯正總人數比例為5.1%。警告已成為實施社區(qū)矯正日常監(jiān)管的有效手段，增強了司法行政機關工作的主動性，也提高了社區(qū)矯正監(jiān)管權威性和嚴肅性（見圖一）。

2.治安處罰比例低。公安機關對社區(qū)服刑人員治安處罰133人次，占懲處總數11.5%。其中因違反社區(qū)矯正監(jiān)管規(guī)定被司法行政機關提請治安處罰的有47人次，占治安處罰人數的35.3%，只占懲處總數的4.1%。其余均為賭博、吸毒、酒駕等違反治安管理處罰法的行為直接被公安機關處罰（見圖二）。

圖一 全市社區(qū)服刑人員懲處情況

圖二 全市社區(qū)服刑人員治安處罰情況

3.收監(jiān)執(zhí)行人數多。杭州市對社區(qū)服刑人員收監(jiān)問題從嚴把握，在統(tǒng)計期間共收監(jiān)執(zhí)行210人，占懲處總數的18.2%，其中撤銷緩刑131人次、撤銷假釋20人次、決定對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員收監(jiān)59人次。部分暫予監(jiān)外執(zhí)行人員，是因暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失而刑期未滿被收監(jiān)執(zhí)行的，嚴格來說不屬于懲處的范圍①2014年中央政法委開展“三類罪犯”暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的清理工作，暫予監(jiān)外執(zhí)行人員收監(jiān)人數大幅提升。（見圖三）。

圖三 全市社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行情況

4.減刑人數極少?！秾嵤┺k法》施行以來，全杭州市只有3人獲得減刑。這3名減刑人員均為暫予監(jiān)外執(zhí)行人員，確有悔改表現，分別因積極投身社會公益活動、有發(fā)明專利和日常表現突出且為老年犯等原因被減刑。

5.表揚覆蓋面廣?！墩憬∩鐓^(qū)服刑人員考核獎懲辦法（試行）》規(guī)定，社區(qū)服刑人員連續(xù)六個月月度考核合格即可被表揚一次。因此，大多數社區(qū)服刑人員可獲得表揚獎勵。截至2014年12月，全市已表揚2512人次。

二、現行社區(qū)矯正獎懲機制存在的問題及不足

《實施辦法》第一次在全國范圍內對社區(qū)服刑人員獎懲問題作出了比較明確、具體的規(guī)定，統(tǒng)一了執(zhí)行標準，極大推進了全國的社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范化水平。但《實施辦法》施行兩年多來，也暴露出現行獎懲機制上的諸多缺陷和不足。

（一）理念滯后，缺乏人文關懷

2011年出臺的《刑法修正案（八）》彰顯了我國的矜老恤幼思想，規(guī)定老年人犯罪處罰的從輕性、死刑適用的特殊性以及緩刑適用的從寬性，同時也對未成年人適用緩刑、不適用累犯以及前科免報告義務作出了具體的規(guī)定，推動了人權保護的進一步完善?！秾嵤┺k法》對特殊人群保護有所涉及，第三十三條對未成年人保護作出了特別規(guī)定，但遺憾的是，未能在社區(qū)矯正獎懲機制的設置上，落實刑法矜老恤幼的立法宗旨，未成年人和老年人無論是在獎勵還是在懲處方面都沒有得到相應的關懷和照顧。

（二）獎勵不足，缺乏有效激勵

現行社區(qū)矯正獎懲制度重在懲罰，設置了由輕到重一系列懲處措施，但獎勵手段不足。

一是減刑難度大。《實施辦法》只根據刑法條文作出了減刑的原則性規(guī)定，且條件苛刻，因此，實踐中獲得減刑的案例極少?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于辦理減刑假釋案件具體應用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2012〕2號）（以下簡稱《2012年減刑假釋規(guī)定》）明確規(guī)定，“緩刑人員一般不得減刑，有重大立功表現可以減刑”，而對假釋人員能否減刑沒有規(guī)定?！墩憬∞k理減刑假釋案件實施細則》（浙高法〔2012〕186號）則進一步明確，“假釋人員不得減刑，假釋考驗期也不得縮短?！币虼?，浙江省法院系統(tǒng)均以上述文件規(guī)定作為減刑辦理依據，導致社區(qū)服刑人員減刑案例極少。

二是缺少其他獎勵。為彌補這個缺陷，各地根據實際需要，分別創(chuàng)設了表揚、記功、評為積極分子等獎勵形式。浙江省則創(chuàng)設了表揚制度，社區(qū)服刑人員只要連續(xù)六個月考核合格即予以表揚，其中管制和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員連續(xù)獲得三次以上表揚、累計獲得四次以上表揚且未受警告以上處罰的，即可減刑。但鑒于全浙江省和全杭州市管制和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的比例極低（據統(tǒng)計，2014年12月這兩類人員占全省在冊社區(qū)服刑人員數的比例為3.4%，杭州市為3.5 %），表揚的象征意義遠大于實際意義，對社區(qū)服刑人員整體幾乎沒有影響。

因此，絕大多數社區(qū)服刑人員只要沒有違法犯罪就不會被收監(jiān)或處罰，只要沒有重大立功也不會提前解除社區(qū)矯正，容易產生消極改造的心理。

（三）救濟缺位，人權保障不足

《實施辦法》第三十六條規(guī)定，“社區(qū)服刑人員的人身安全、合法財產和辯護、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或限制的權利不受侵犯。社區(qū)服刑人員在就學、就業(yè)和享受社會保障等方面，不受歧視?！钡巧鲜鰴嗬绾螁?、如何行使等，沒有相應的程序規(guī)定，致使實踐中缺乏操作性。

在懲處機制中，治安處罰和收監(jiān)執(zhí)行的辦理均有相對完整的程序規(guī)定，當事人也有一定的法律救濟途徑。而警告作為新創(chuàng)設的懲處類型，與社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管處遇緊密相聯，且多次警告也將產生收監(jiān)執(zhí)行的嚴重后果，但從處罰啟動到最終作出決定的一系列程序，全部在司法行政機關內部流轉，社區(qū)服刑人員完全處于被動狀態(tài)，既不能事前參與，也不能事后獲得救濟，這顯然有悖于刑法的人權保護宗旨。雖然人民檢察院作為法律監(jiān)督機關，可以通過對社區(qū)矯正執(zhí)法工作進行監(jiān)督，來糾正獎懲的不當適用，但獎懲問題直接影響社區(qū)服刑人員權益，當事人沒有自我救濟的權利，顯然是制度的重大缺失。

（四）懲處類型設置不合理，事權不統(tǒng)一

《實施辦法》規(guī)定了警告、治安處罰、收監(jiān)執(zhí)行三種懲處類型，分屬行政處罰、行政處罰和刑事處罰，涉及司法行政機關、公安機關和法院三個機關。

刑事處罰的決定權由法院專司，這符合現代法治的基本要求。但治安處罰的設置不合理。司法行政機關承擔著社區(qū)矯正日常監(jiān)管全部職責，卻只能對管理對象的輕微違規(guī)行為作出警告決定，而對較嚴重違規(guī)行為則必須提請沒有承擔日常管理職責的公安機關作出治安處罰決定，形成了監(jiān)管責任與處罰權力的分離，既不符合權責統(tǒng)一的執(zhí)法要求，也不利于監(jiān)管工作。

事實上，對違反社區(qū)矯正監(jiān)督管理規(guī)定行為，按照《治安管理處罰法》予以處罰，這是原來公安機關負責社區(qū)矯正時不得已的辦法?，F在，社區(qū)矯正既然已經由司法行政機關組織實施，法律也明確將社區(qū)矯正規(guī)定為一種刑罰執(zhí)行方式，那么違反社區(qū)矯正監(jiān)督管理規(guī)定行為的性質，應不同于違反治安管理處罰法的行為，不宜再由公安機關依據《治安管理處罰法》來處罰。

（五）收監(jiān)機制不完善，影響執(zhí)法效果

根據《實施辦法》、修改后的《監(jiān)獄法》以及全國人大常委會《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法〉第二百五十四條第五款、第二百五十七條第二款的解釋》的規(guī)定，撤銷假釋、人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行和公安機關決定暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的收監(jiān)，由公安機關負責；監(jiān)獄管理機關決定暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的收監(jiān)，由監(jiān)獄負責；撤銷緩刑的收監(jiān)由司法行政機關負責，公安機關予以協(xié)助。也就是說，司法行政機關、公安機關、監(jiān)獄都有收監(jiān)執(zhí)行的職責。收監(jiān)執(zhí)行主體如此多樣，直接影響執(zhí)法工作。截至2014年12月，杭州市尚有15名被裁定（決定）收監(jiān)的社區(qū)服刑人員未能實際收監(jiān)并脫逃至今，與收監(jiān)主體不明確應有較大關聯。

同時，現行收監(jiān)執(zhí)行的“誰裁決，誰撤銷”原則，與實踐中的社區(qū)矯正居住地管轄原則相沖突，特別是在裁決地與居住地跨區(qū)域尤其是跨省的情況下，給收監(jiān)執(zhí)行工作帶來不必要的銜接問題和執(zhí)法風險。

三、完善社區(qū)矯正獎懲機制的對策與建議

現行社區(qū)矯正獎懲機制存在問題的根源，在于《實施辦法》只是“具有司法解釋性質的規(guī)范性文件”②司法部法制司、社區(qū)矯正管理局：《社區(qū)矯正實施辦法解讀》，法律出版社2012年7月第1版，第5頁。，雖然對統(tǒng)一全國工作制度有重要意義，但限于文件的效力，無法變更現行法律的明確規(guī)定，對最具刑罰執(zhí)行特征的獎懲制度也就難以作出令人滿意的規(guī)定。因此，要從根本上解決獎懲機制的問題，需要出臺專門的《社區(qū)矯正法》。

在《社區(qū)矯正法》出臺前，可在堅持執(zhí)行《刑法》和《刑事訴訟法》等法律的基礎上，先制定一部全國范圍內的社區(qū)服刑人員獎懲工作辦法，對現行獎懲機制中存在的各類問題和不足，進行修改和彌補，細化工作流程，構建符合我國社區(qū)矯正實際的獎懲機制，讓社區(qū)矯正得到充分的制度保障。

（一）明確獎懲主體及權限

應將社區(qū)矯正的行政獎懲權和司法獎懲建議權明確賦予司法行政機關，確保社區(qū)矯正工作主體和執(zhí)法主體的統(tǒng)一。修改《治安管理處罰法》，取消公安機關對社區(qū)服刑人員違反社區(qū)矯正監(jiān)督規(guī)定行為予以治安處罰的規(guī)定。增設記過或其他形式的懲處措施來替代治安處罰，從而構建從警告到記過再到收監(jiān)執(zhí)行的三級懲處體系。在制定《社區(qū)矯正法》時，可以考慮增設司法拘留制度，由司法行政機關決定，公安拘留所執(zhí)行。

（二）完善獎勵機制

心理學表明，獎勵的效果要優(yōu)于懲罰。應增設較多的獎勵種類，給服刑人員以較多的激勵，并將社區(qū)服刑人員的日常表現與最終的司法獎勵——減刑相聯系，形成多層級、相對完整的社區(qū)矯正獎勵體系。

一是統(tǒng)一表揚條件。2004年司法部制定的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》（司發(fā)通［2004］88號）第34條明確規(guī)定，對表現良好的社區(qū)服刑人員給予表揚獎勵。這個規(guī)定依然是有效的。鑒于地方上各地設定的表揚標準不一，有必要總結提煉各地的經驗，明確表揚的條件，統(tǒng)一獎勵標準，并將表揚與減刑獎勵相聯系。

二是拓寬減刑范圍。賦予所有類型的社區(qū)服刑人員以減刑的權利。《刑法》和《刑事訴訟法》沒有對緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員準許或禁止減刑的規(guī)定。《浙江省辦理減刑假釋案件實施細則》明確規(guī)定，“被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，如果認真接受教育改造，確有悔改表現或者有立功表現的，可以減刑?！奔热粫河璞O(jiān)外執(zhí)行人員可以參照監(jiān)獄服刑人員獲得減刑，那么根據法律平等原則，同為變更刑罰執(zhí)行方式的緩刑和假釋人員，也應當同等享受減刑權利。事實上，最高法院的《2012年減刑假釋規(guī)定》廢棄了《1997年減刑假釋規(guī)定》中關于假釋人員不得減刑的條文，這說明至少在最高法院的層面，假釋人員減刑不再是禁區(qū)。既然緩刑和假釋人員的減刑并沒有法律障礙，則應打破固有的思維定式，承認社區(qū)矯正自身的法律價值，不僅管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行人員可以減刑，其他的社區(qū)服刑人員也可以減刑。當然，“考慮實施社區(qū)矯正已經體現了從寬處理的精神，因此，對社區(qū)矯正期間的減刑，應當從嚴掌握。③趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年10月第1版，第88頁?！?/p>

（三）完善收監(jiān)執(zhí)行機制

一是統(tǒng)一收監(jiān)執(zhí)行主體。將撤銷緩刑、撤銷假釋、決定對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員收監(jiān)等裁定（決定）作出后的抓捕、送監(jiān)等工作，統(tǒng)一交由公安機關負責。這是因為，目前司法行政機關不具備單獨辦理收監(jiān)工作的能力和條件，必須依賴公安機關的協(xié)作配合。監(jiān)獄對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的收監(jiān)也往往需要公安機關的配合，特別是對脫離監(jiān)管下落不明的人員，則必須藉由公安機關的追捕，才能順利完成收監(jiān)工作。既然一部分社區(qū)服刑人員的收監(jiān)責任在公安機關，另一部分人員的收監(jiān)也需要公安機關協(xié)作，那么將收監(jiān)執(zhí)行的責任全部落實給公安機關，不但可以明確責任，還可以利用公安機關強大的工作網絡和偵查手段提升收監(jiān)的效率。

二是確立“就近執(zhí)行”原則。對異地決定機關裁判（決定）社區(qū)矯正的人員，需要撤銷緩刑假釋收監(jiān)執(zhí)行的，由居住地司法行政機關向居住地的人民法院、監(jiān)獄管理機關和公安機關提請收監(jiān)執(zhí)行，并由居住地公安機關負責將罪犯送交居住地看守所或監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，同時通報原決定機關。這樣，不但節(jié)省執(zhí)法成本，也能切實提高收監(jiān)執(zhí)行的效率，降低執(zhí)法風險。

三是細化收監(jiān)執(zhí)行條件。進一步細化有關撤銷緩刑、撤銷假釋、決定對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員收監(jiān)的條件，明確規(guī)定：“社區(qū)服刑人員因違反治安管理處罰法被行政拘留、被強制隔離戒毒、被司法拘留的，應當收監(jiān)執(zhí)行”。因為，拘留和強制隔離戒毒作為限制人身自由的措施，已是僅次于刑事處罰的懲處手段,也表明社區(qū)服刑人員的行為危害性僅次于犯罪，顯然屬于“其他違反法律法規(guī)，情節(jié)嚴重”的情形，已不宜繼續(xù)執(zhí)行社區(qū)矯正，理應收監(jiān)執(zhí)行。

（四）建立獎懲救濟機制

“有權利必有救濟”，應從制度層面構建社區(qū)服刑人員不服獎懲決定的救濟程序?？梢詫π姓剳蛥⒄招姓妥h程序設置矯正復議程序，對司法獎懲則賦予當事人以申訴權。為兼顧公平與效率，可在復議期間不停止獎懲的執(zhí)行。在立法的時候，可以在“司法行政機關設置程序合理、操作性強的社區(qū)服刑人員投訴機制，保證社區(qū)服刑人員能有效、便捷地提出自己認為受到的不恰當的對待和處理的投訴請求，保證社區(qū)矯正機構可以公平、公正、及時地處理投訴請求”④趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年10月第1版，第63頁。，將有關獎懲的救濟機制納入法治軌道。

同時，進一步推進執(zhí)法公開化，將所有獎懲結果都予以公開公示，防止矯正權力的行使不當和濫用。加強檢察機關的法律監(jiān)督，參照監(jiān)獄的監(jiān)督模式，明確檢察機關受理社區(qū)服刑人員對有關獎懲投訴、控告、申訴等的職責和處理程序，完善救濟渠道。

（五）實施分類考核獎懲

一是區(qū)分不同類型?！啊缎淌略V訟法》規(guī)定對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯實行社區(qū)矯正，作為具體行刑方式，針對不同情況理應有所區(qū)別。⑤劉麗敏：《破解社區(qū)矯正的實踐困境—國外經驗借鑒及中國的體制機制構建》，載于《河北學刊》2014年3月第34卷第2期，第141頁?！薄秾嵤┺k法》將緩刑假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的收監(jiān)條件進行了區(qū)分，但分類獎懲的要求仍需進一步細化。從所犯罪行輕重程度來看，管制最輕，緩刑其次，假釋最重，而暫予監(jiān)外執(zhí)行人員則是從保護人權角度而不得已放在社會上服刑的，因此，四類服刑人員相應的監(jiān)管要求，應按管制、緩刑、假釋到暫予監(jiān)外執(zhí)行的順序依次從嚴。對于行政獎懲，因影響的權益較小，可以設置基本相同的條件，但對于司法獎懲，則應有所區(qū)別，即減刑條件應按照管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的順序逐步從嚴，而收監(jiān)執(zhí)行條件則應按照暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋、緩刑的順序逐步從嚴。

二是區(qū)分不同人員。對未成年罪犯進行特殊保護已是國際通行的準則，因此，應堅持教育為主、懲罰為輔的原則，除了實行身份保護、前科消滅、檔案封存等措施外，對未成年服刑人員的考核要求可以適當降低，其減刑條件應比照成年人適當從寬，減刑幅度也適當放寬。對老年人的日?？己艘髴c一般社區(qū)服刑人員有所區(qū)別，對其獎懲的條件尤其是司法獎懲要求也應從寬。

四、結語

社區(qū)矯正獎懲機制能提升社區(qū)服刑人員參與社區(qū)矯正的積極性，從而有效預防重新犯罪，促進社會和諧穩(wěn)定。但因獎懲涉及刑罰變更和政法部門的職能分工等諸多問題，無論是司法解釋還是普通的規(guī)范性文件，都不足以構建合理完善的獎懲機制。因此，應加快立法進度，及時制定《社區(qū)矯正法》來統(tǒng)率和協(xié)調社區(qū)矯正工作。這不僅是規(guī)范開展社區(qū)矯正獎懲工作的現實需要，也是落實《刑法》和《刑事訴訟法》“依法實行社區(qū)矯正”規(guī)定的需要，更是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會有關依法治國精神的需要。

（責任編輯 張文靜）

*調研組成員：浙江省杭州市司法局吳建華、楊保權、詹昀剛；執(zhí)筆人：詹昀剛。