論強制隔離戒毒轉型發(fā)展中的制度推進

呂素蘭 趙鴻仁（浙江省莫干山女子強制隔離戒毒所）

論強制隔離戒毒轉型發(fā)展中的制度推進

呂素蘭 趙鴻仁（浙江省莫干山女子強制隔離戒毒所）

當前，戒毒工作正處在轉型發(fā)展的特殊時期，研究建立和規(guī)范強制隔離戒毒工作制度具有十分重要的意義，其功能和價值不可低估。

一、法治思維對制度建設的基本要求

建立和完善強制隔離戒毒工作制度不是重復《禁毒法》和《戒毒條例》及司法部相關行政規(guī)章，更不是無視法律法規(guī)自行一套，而是強制隔離戒毒機關依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章，從提高可操作性、配套性的角度出發(fā)，在法律的框架內通過建立和完善各類規(guī)章制度，并得到全面貫徹執(zhí)行，最終實現(xiàn)依法履行好戒毒職能之目的。如果任意解釋、內部把握，將使戒毒工作失去工作方向和執(zhí)法的法律依據(jù)，違背戒毒康復、治病救人的立法本意。按照權責法定、權利義務一致、法律面前人人平等、科學立法、規(guī)則意識等法治思維，制度建設必須符合三個基本要求。

一是必須具有約束性。強制隔離戒毒工作從本質上講是一種執(zhí)法行為，這是由戒毒人民警察的屬性及其行使的職權所決定的，其行政行為帶有明顯的強制性。這在制度中就體現(xiàn)為明確規(guī)定什么可為，什么不可為，一經(jīng)生效，相關民警或戒毒人員就必須遵照執(zhí)行或嚴格遵守。否則，就會承擔相應的后果。比如：戒毒診斷評估結果的實施是國家強制力保證的，它不同于醫(yī)院的疾病診斷，可以由病人或家屬自由選擇是否實施，選擇何家醫(yī)院治療。又如戒毒人員的行為養(yǎng)成、著裝內務、活動空間必須是統(tǒng)一的，都帶有明顯的約束性。

二是必須具有權威性。強制隔離戒毒制度的權威性來源于《禁毒法》和《戒毒條例》等的規(guī)定。同時，其制定具有法律依據(jù)而且必須遵守嚴格的程序，通常經(jīng)過立項—調研—草擬—意見征求—專家論證—合法性審查—會議通過等幾個環(huán)節(jié)，不經(jīng)規(guī)定程序不得擅自立改廢，與普通文件相比程序要復雜嚴格得多。

三是必須具有穩(wěn)定性。強制隔離戒毒制度是戒毒場所的行為準則，不宜經(jīng)常變動和修改，應具有相對穩(wěn)定性，要防止朝令夕改。對脫離工作實際的條文，屬于臨時性的、個別性的問題，暫時沒有條件實施的問題均不能引入規(guī)范性文件之中。但也不是說就一成不變，一旦條件成熟或環(huán)境發(fā)生變化，則應順勢而為及時進行建立和修改完善。另外，考慮到強制隔離戒毒正處在探索時期，對未成熟的做法和措施可通過一般文件和臨時性規(guī)定作為過渡，不能因噎廢食。比如，現(xiàn)階段正在積極探索的戒毒模式中相關指導綱要和工作措施都具有類似性質，把握好這點對當前戒毒工作變革時期推進制度建設有一定的指導意義。

二、強制隔離戒毒制度建設存在的問題及原因分析

建立和完善科學完備的制度體系并在工作中得到切實完全的執(zhí)行是法治要求在強制隔離戒毒工作中的體現(xiàn)。司法行政系統(tǒng)自擔負強制隔離戒毒工作職能以來，通過與禁毒、衛(wèi)生等相關職能部門的溝通協(xié)調，先后出臺了強制隔離戒毒診斷評估、強制隔離戒毒執(zhí)法等方面的基本規(guī)范性文件，內容涵蓋了場所設置、收治、管理教育、生活衛(wèi)生、治療康復、診斷評估、出所銜接等環(huán)節(jié)，加上有關黨務、辦公、政工、監(jiān)察審計、財務、后勤、群工等大部分制度，基本構成了現(xiàn)行戒毒工作的制度體系，為戒毒工作的開展提供了基本保障。但是，由于強制隔離戒毒工作正處在一個理念轉變、機制轉軌、流程再造、制度重建的特殊時期，因此，在制度建設上難免存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

一是制度設計的前瞻性不夠，不能發(fā)揮好引導作用。目前，司法行政強制隔離戒毒場所都在積極探索戒毒工作新模式，機構隊伍、場所設施、工作體系、專業(yè)建設、功能設置等都在整合之中，原有的制度也相應面臨著如何調整的問題。從現(xiàn)實來看，制度建設相對滯后,一些配套性制度一時還出不了臺。大量與戒毒業(yè)務直接相關的諸如康復訓練、戒毒醫(yī)療、認知矯治、心理矯正、社會支持等方面的制度尚在摸索之中，缺乏經(jīng)驗積累。有的戒毒性制度雖然出臺，但由于缺少前期充分調研論證和實踐檢驗，還存在著與實際脫節(jié)、實際效果不甚理想等問題。

二是制度的引領性不足，給制度的準確理解和掌握造成困難。由于戒毒工作正處在轉型變革的特殊時期，就全國看并沒有統(tǒng)一的戒毒模式，一些專業(yè)戒毒方法還處在摸石子過河階段，勢必對戒毒工作理解和把握上造成一定的偏差。實踐中往往以臨時性規(guī)定來代替，而且多變，民警剛弄懂相關規(guī)定又面臨變化，對一些新規(guī)定掌握不及時、不精準。有的是原先制度已破，而新的制度又沒有立起來，民警在具體執(zhí)法實踐中無所適從，當實際工作中遇到問題往往請示多、等候答復多、咨詢業(yè)務多、按慣例操作多，從而影響工作的主動性和行政效能。

三是制度的規(guī)范性不高，制度的質量有待于提高。一是制定程序不規(guī)范。制度的出臺、修改、廢止存在隨意性，往往取決于領導的認知程度，或以工作緊急為由不遵守制定程序。二是格式條款不規(guī)范。存在整體布局不合理，缺章少節(jié)，條款序號前后不統(tǒng)一等現(xiàn)象。三是內容表述上的不規(guī)范。不具備一個制度性文件的基本要素，如有的缺少制定的目的、依據(jù)，在內容表述上不準確易生歧義，適用范圍模糊不清，缺少保障性條款等。

四是制度的操作性不強，不能發(fā)揮制度的實際功效。制度設置不夠科學，脫離實際，形同虛設。有的制度設置不接地氣，沒有結合本單位、本專業(yè)的實際，缺少細化的操作規(guī)程；有的制度沒有隨著形勢發(fā)展變化及時修訂完善，其中有些內容已經(jīng)明顯不適應戒毒工作要求，個別條款甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)和政策相沖突；有的制度僅僅著眼于本部門的工作實際和利益需要，而忽視與相關法律法規(guī)的一致性；有些制度僅提出“不準”或“禁止”目標要求，缺乏嚴格的獎罰機制，處罰失之于軟，失之于寬，缺乏制度的剛性特征。

五是制度的執(zhí)行力不足，制度執(zhí)行的成效大打折扣。個別單位制度建設重在形式，卻對制度的落實不重視，碰到偶爾違反制度的行為，礙于情面，不作嚴肅處理，甚至因人而異實行不同的制度標準。有的民警則對制度的理解存在偏差，不能按照制度精神去執(zhí)行。有的從主觀出發(fā)采取選擇性執(zhí)行。究其原因，除沒有正確理解好制度外，更重要的是監(jiān)督不力。有些制度沒有客觀的評估標準，缺少公開、反饋等機制，對制度執(zhí)行監(jiān)督僅僅是走形式，做表面文章，執(zhí)行制度更多依賴于單位（部門）和民警的自覺性。

綜上說明，如何在《禁毒法》和《戒毒條例》的總體框架下，按照戒毒工作的流程和要求，構建和完善一套與戒毒工作相適應，體現(xiàn)戒毒工作職能，規(guī)范而操作性強的制度體系已成為強制隔離戒毒工作轉型發(fā)展的當務之急。

三、強制隔離戒毒制度體系框架設計

《禁毒法》和《戒毒條例》的相繼頒布為強制隔離戒毒制度體系的建立和完善提供了法律依據(jù)，也留下了建章立制的空間。比如《戒毒條例》第30條規(guī)定：“強制隔離戒毒場所應當根據(jù)強制隔離戒毒人員的性別、年齡、患病等情況對強制隔離戒毒人員實行分別管理；對吸食不同種類毒品的，應當有針對性地采取必要的治療措施；根據(jù)戒毒治療的不同階段和強制隔離戒毒人員的表現(xiàn)，實行逐步適應社會的分級管理?！睂θ绾畏謩e、分級管理，采取何種治療措施只作了原則性規(guī)定，這就需要由制度來細化。尤其是司法部《司法行政機關強制隔離戒毒工作規(guī)定》等行政規(guī)章的出臺，以及各省對戒毒模式的積極探索，為強制隔離戒毒制度體系的設計提供了理論和實踐基礎。為便于研究，我們從法律對權力的約束和權利保障的兩個緯度考慮，以制度規(guī)范的對象來劃分，將制度分為警務性制度和戒治性制度。

（一）警務性制度

其權利義務的對象主要為民警，是對民警實行有效管理的基本規(guī)范，包括黨建、隊伍建設、行政事務、考評監(jiān)督、工會共青團等。這類工作內容在《禁毒法》《戒毒條例》中雖然出現(xiàn)不多，但在《公務員法》《人民警察法》等法律法規(guī)中已作出明確規(guī)范。因此，這類制度與以往對民警隊伍管理要求相比變化并不大，要說有變化主要體現(xiàn)在專業(yè)化建設上有較大差異，對專業(yè)能力提出了更高的標準和要求。如《禁毒法》第45條規(guī)定：強制隔離戒毒場所應當根據(jù)戒毒治療的需要配備執(zhí)業(yè)醫(yī)師。同時，規(guī)定衛(wèi)生行政部門應當加強對強制隔離戒毒場所執(zhí)業(yè)醫(yī)師的業(yè)務指導和監(jiān)督管理。因此，在該類制度設計上要統(tǒng)籌好黨、政、工、團等方面的調整范圍，同時要突出對民警專業(yè)技能培養(yǎng)和專業(yè)能力建設上。綜合起來大致可分為4類：

1.黨建黨務類。主要規(guī)范黨委議事、黨委理論學習、“三重一大”事項集體決策、黨支部目標管理、“三會一課”、黨建工作例會、黨日活動、黨員談心談話、民主評議黨員、黨員聯(lián)系群眾、組織生活、困難黨員幫扶、黨風廉政責任等。

2.民警管理類。主要規(guī)范學習調研、考勤制度、警容風紀、專業(yè)分類培訓、崗位訓練、專業(yè)技能設置及評定、選拔任用、值班備勤、請假休假、績效考核、幫扶救助、工會和共青團工作等。

3.行政事務類。行政辦公會議事、規(guī)范性文件立改廢、公文處理、網(wǎng)絡管理、信息宣傳、檔案管理、涉訪涉訴、國有資產(chǎn)、預決算管理、經(jīng)費使用、票據(jù)核銷、物資采購、招投標工作、警務裝備、備勤用房、公務用車、水電氣管理等。

4.考評監(jiān)督類。主要規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督、廉政教育、內部審計、所務公開、警務督察、重大事項報告、述職述廉等。

（二）戒治性制度

其權利義務對象主要為戒毒人員，是為維護場所戒治秩序而制定的規(guī)范，包括戒毒管理、醫(yī)療救治、心理矯治、體能康復、認知教育、習藝生產(chǎn)等。這方面在《禁毒法》《戒毒條例》中規(guī)定較多，《禁毒法》第42～46條、《戒毒條例》第26～31條都有涉及，不在此一一例舉。它既是強制隔離戒毒制度體系中的核心內容，也是制度創(chuàng)新內容。綜合起來大致可分為6類：

1.戒毒管理類。主要規(guī)范現(xiàn)場管理、警戒護衛(wèi)、智能監(jiān)控、應急處置、自我管理、動態(tài)分析、收治、分類、分別、分期、分級管理、證據(jù)收集保全、生活服務、探訪探視、診斷評估等。

2.醫(yī)療戒毒類。主要規(guī)范衛(wèi)生管理、急性戒毒癥狀控制、健康檢查、疾病診治、傳染病防控、合理膳食、所外就醫(yī)等。

3.心理矯治類。主要規(guī)范心理狀況測試、戒毒意愿培養(yǎng)、入所適應團輔、個體心理輔導、心理咨詢與干預、團體系列訓練、防復吸訓練、回歸適應心理輔導等。

4.體能康復類。主要規(guī)范身體功能恢復性訓練、體能康復訓練、拓展訓練、體能測試與評估等。

5.認知教育類。主要規(guī)范行為養(yǎng)成、內務衛(wèi)生、所規(guī)隊紀、生理心理健康教育、法制道德教育、戒毒常識教育、情感意志教育、家庭關系修復、社會適應教育、形勢政策教育、后續(xù)照管銜接等。

6.習藝生產(chǎn)類。主要規(guī)范安全生產(chǎn)、經(jīng)濟合同、勞動工具、設備管理、職業(yè)技能培訓與考核、勞動評價、勞動報酬、就業(yè)創(chuàng)新知識教育、就業(yè)推介等。

四、關于推進制度建設的幾點建議

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：法律是治國之重器，良法是善治之前提；法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。隨著依法治國、依法行政的推進，制度建設將會提到更高的層面，切實抓好制度的立改廢，強化制度落實和監(jiān)督，必將成為推進戒毒工作轉型發(fā)展、提高戒毒工作質量和水平的重要手段。

（一）注重宣傳，正確引導，提高制度的認知性

法律的權威來自于人民的內心擁護和信仰。要認真學習黨的十八屆四中全會精神，進一步加強法治宣傳，在全體民警尤其是各級領導干部中真正樹立法治思維，明確法治建設與制度建設的關系，引導民警自覺學制度、用制度，通曉制度內容，掌握精神實質，樹立嚴格按制度辦事的理念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習慣。在宣傳教育中，既要宣傳制度規(guī)定了什么，更要明確制度如何執(zhí)行、如何落實、怎樣監(jiān)督，最大限度擴大制度透明度和影響力，努力營造人人維護制度、人人執(zhí)行制度的良好氛圍。領導干部要帶頭尊重制度的權威，模范接受制度的約束，將制度建設作為政績考核的主要內容；要帶頭樹立良好作風，在制度建設中倡導求真務實的作風，既要敢于打破陳舊的、固有的思維定勢和行為習慣的束縛，又要發(fā)揮好基層民警和專家論證作用，切實搞好合法性、合理性審查，制定好符合法治精神、體現(xiàn)戒毒工作科學發(fā)展本質要求的良規(guī)鐵律。

（二）科學規(guī)劃，有序推進，提高制度的計劃性

要把制度建設納入戒毒工作轉型發(fā)展的整體工作中去思考，做到同部署、齊推進、共落實。要從制度建設的有序推進出發(fā)，制定好制度立改廢三年規(guī)劃。鑒于民警管理和行政管理相對成熟變動不大，戒毒模式正處在探索階段這個實際，可按照警務性制度先行，戒治性制度相對在后的原則，對相對成熟的警務性制度可以考慮在一年內完成；對尚不成熟的應先出臺臨時性規(guī)定或工作指南來解決，切忌無章可循。具體操作可采取一年摸索總結、二年臨時性制度試行、三年制定和修改完善出臺規(guī)范性文件的步驟來實施。要做好每年制度立項計劃，突出制度立改廢重點，設定框架內容和工作要求。要明確制度名稱、責任單位、完成時間等，建立制度建設的倒逼機制。

（三）以法為范，突出重點，提高制度的規(guī)范性

一方面是形式上的規(guī)范。要深入了解《立法法》基本要義，把握制定依據(jù)、遵循原則、適用范圍、權利義務、獎懲、生效時間等要素，使格式和表述上更加規(guī)范。另一方面是內容上的規(guī)范。要認真研讀 《禁毒法》《戒毒條例》和司法部相關部令，不能有悖于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定及原則精神。比如《戒毒條例》第28條規(guī)定：“強制隔離戒毒場所對強制隔離戒毒人員的身體和攜帶物品進行檢查時發(fā)現(xiàn)的毒品等違禁品，應當依法處理；對生活必需品以外的其他物品，由強制隔離戒毒場所代為保管?！边`禁品是什么？怎么樣依法處理？代為保管的方法又是什么？類似這些規(guī)定，需要結合實際情況在制度中進行細化、明確。而對于法律法規(guī)的強制性規(guī)定，即使不作規(guī)定，也應該按照法律的規(guī)定進行操作，可以直接引入到制度中。

（四）認真調研，嚴格程序，提高制度的權威性

為使制度更具可操作性，必須嚴格制度立改廢流程。首先要制定規(guī)范性文件立改廢制度，在立改廢前要認真調查研究、集思廣益，廣泛聽取各方面的意見建議，使制度立改廢的過程成為了解實情、集中民智、破解難題、法治宣傳的過程，使制度的實施具有廣泛的基礎。要嚴格立改廢程序，尤其強制隔離戒毒一些專門性問題必要時應進行專家論證、風險評估，最后由法制部門對制度合法性、合理性進行審查。制度實施后要密切關注戒毒工作發(fā)展的新情況新動向，建立科學有效的制度評估和反饋機制，以不斷完善制度。

（五）強化監(jiān)督，創(chuàng)新形式，提高制度的執(zhí)行性

改進監(jiān)督方式，加強對制度執(zhí)行全過程的剛性監(jiān)督。一是創(chuàng)新形式抓好監(jiān)督。各級紀檢監(jiān)察法制等專門機構要把監(jiān)督制度執(zhí)行作為一項重要內容，與黨風廉政建設責任制考核、年度目標考核、領導干部述職述廉、作風評議等各項工作結合起來，充分運用電子政務系統(tǒng)，發(fā)揮電子監(jiān)察的職能優(yōu)勢，切實把科技手段融入到制度執(zhí)行和落實之中，確保制度執(zhí)行過程的公平、公開和公正。二是建立反饋機制。要利用各種手段多方面收集執(zhí)行制度的信息，特別要注意通過巡查考核、警務督察、執(zhí)法檢查、績效考核、案卷評估、網(wǎng)絡貼議等多種渠道，獲取制度執(zhí)行情況的第一手資料，并及時將這些信息反饋到有關部門和單位，確保制度的設計者對制度落實情況心中有數(shù)。三是強化科學評估。要定期組織有關專家對制度發(fā)揮作用的情況和效果開展評估，通過對相關信息進行綜合分析，了解、掌握制度執(zhí)行過程中的問題和制度本身的缺陷，進而研究制定改進措施。四是建立健全制度執(zhí)行問責機制。紀檢監(jiān)察機關和政工執(zhí)法部門要嚴肅查處不認真執(zhí)行制度、不及時執(zhí)行制度和拒不執(zhí)行制度的行為，真正把問責工作落到實處。

（六）辯證統(tǒng)一，相輔相成，提高制度的協(xié)調性

制度體系建設要始終處理好制度間的相互關系，以促進協(xié)調發(fā)展謀求最大成效。一是繼承與創(chuàng)新的關系。要善于做好制度繼承的文章，發(fā)揮好原有制度的積極作用，如繼承好安全防控、排查、應急處置和領導責任追究等安全管理制度，為履行好戒毒職能營造良好的戒治環(huán)境。同時，要注重制度創(chuàng)新，在實踐基礎上摸索出一套醫(yī)療戒毒、心理矯治、康復訓練、認知矯正、習藝矯治等方面的制度。二是穩(wěn)定性和靈活性的關系。一方面，一項制度出臺后，不能朝令夕改，尤其大的原則和要求不能輕易改動；另一方面，要認識到制度的局限性，對一時不適應、不嚴密、不配套、不具體和不便執(zhí)行的地方，要及時作補充、修正。三是主導與輔助的關系。也就是要處理好規(guī)范性文件與臨時性規(guī)定的關系，要以規(guī)范性文件為主導，以臨時性規(guī)定為輔助。規(guī)范性文件對臨時性規(guī)定具有指導性，臨時性規(guī)定是規(guī)范性文件的補充，一旦成熟應及時上升為規(guī)范性文件。

強制隔離戒毒工作雖然起步不久，但作為一項特殊的執(zhí)法活動，必須堅持依法行政、依法辦事。制度體系建設是一種軟實力，反映了戒毒工作的質量和水平。作為司法行政強制隔離戒毒工作實踐者，應當立足本職，真正認識制度建設的緊迫性、規(guī)范性和長期性，積極推進制度建設，以實際行動投身于依法治國的偉大實踐。

（責任編輯 張文靜）