中德養(yǎng)老保險制度改革比較研究

李天天

（哈爾濱工業(yè)大學人文與社會科學學院，哈爾濱150001）

中德養(yǎng)老保險制度改革比較研究

李天天

（哈爾濱工業(yè)大學人文與社會科學學院，哈爾濱150001）

德國是著名的實行高水平福利政策的發(fā)達資本主義國家，同時也是全球社會保險制度的發(fā)源地，其養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展始終對世界各國具有重大影響。探索德國養(yǎng)老保險制度的最新改革經驗，總結我國養(yǎng)老保險制度改革存在的問題，完善我國養(yǎng)老保險應：提高我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次；注重商業(yè)保險的作用；籌資模式向名義賬戶制轉化；適當延長退休年齡。

中國；德國；養(yǎng)老保險制度；改革

一、我國養(yǎng)老保險改革存在的問題

經過十幾年的改革與建設，我國新型社會養(yǎng)老保險制度已初具規(guī)模，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的籌資模式，建立起了以基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主的多層次新型養(yǎng)老保險體系。改革開放以來，我國的養(yǎng)老保險體系在不斷的探索與實踐中發(fā)展。1995年改革成果“統(tǒng)賬結合模式”符合中國國情，改變了計算養(yǎng)老金辦法，建立了基本養(yǎng)老金增長機制和實施了基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，并為適應社會主義市場經濟體制要求、資本來源多渠道、基本建成多層次養(yǎng)老保險體系打下基礎。

21世紀以來，我國養(yǎng)老保險改革取得一定成效，即我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數逐年提高，且企業(yè)及其他城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入也呈增長態(tài)勢。一定程度上，提高了我國老年人的養(yǎng)老水平，同時促進了我國養(yǎng)老保險改革的發(fā)展與完善。但改革并不能起到一勞永逸的作用，面臨老齡化嚴峻的形式、以及經濟社會發(fā)展的實際狀況，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度仍存在許多問題。

首先，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次依然較低。統(tǒng)籌層次，是指養(yǎng)老保險繳費收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。當前大部分省、市、縣仍實行分級統(tǒng)籌，造成我國養(yǎng)老保險“碎片化”的分散局面。而基礎養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次過低所造成的若干弊端，其中最明顯的是各統(tǒng)籌地區(qū)社會保險負擔“畸輕畸重”。這樣易造成我國養(yǎng)老保險基金的流失、養(yǎng)老保險跨地區(qū)關系轉續(xù)以及領取不便、勞動力資源無法得到有效配置等弊端，不利于全國統(tǒng)一的社會保險制度的建立。

其次，我國養(yǎng)老保險歷史欠債嚴重，“空賬”運行規(guī)模大。隨著我國步入老齡化社會，退休職工的增加、養(yǎng)老金支付壓力增大，1995年我國開始了企業(yè)養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式的改革。但由于在新舊制度交替過程中，轉制成本問題，即政府隱性債務的存在，使制度在實際的實施中形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付制無本質區(qū)別的“空賬”運行機制。當前根據中國養(yǎng)老保險隱性債務課題組的推算，隱性債務最小為1.8萬億元，最大接近12萬億元，且呈現(xiàn)逐年增大態(tài)勢。人社部數據顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總收入的增長率為13.40%，總支出增長率為18.69%，后者比前者高5.29個百分點。如今，2015年1月14日國務院公布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著養(yǎng)老雙軌制改革正式啟動。此次改革亦將出現(xiàn)轉制成本問題，地方政府應謹慎做好轉軌工作，處理好個人賬戶“空賬”過大帶來的風險。

再次，我國養(yǎng)老金保值增值率低下，抵御風險能力較低。財政部此前公布的2014年全國社會保險基金預算情況顯示，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支結余2371億元，年末滾存結余28251億元。雖然當前存在著大量資金結余，但由于空賬的存在，使得資金并沒有實際落實到個人賬戶。另一方面，由于我國多元化和市場化的投資體制仍未建立，絕大部分基金都只作為財政專戶存款。養(yǎng)老金儲備大量被銀行儲蓄及購買政府債券所占用，使得資金受銀行存款利率影響較大，而隨著社?；鹨?guī)模的不斷擴大，在銀行縮水的基金數量就越多，抵御通貨膨脹的風險能力也越差。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文，分別以通脹率（CPI）、企業(yè)年金基金投資收益率、全國社會保障基金投資收益和社會平均工資增長率為基準，測算了過去二十年來我國養(yǎng)老保險基金的損失數值。結果表明，無論以哪種基準測算，我國二十年來養(yǎng)老保險基金累積損失都已過億。其中，以社會平均工資增長率為基準，福利損失將高達1.3萬億元。

二、中德養(yǎng)老保險改革比較

（一）中德養(yǎng)老保險體系改革背景的異同

1.相同點

首先，我國同德國一樣養(yǎng)老保險體系層次較單一，各層次比例失調，過度依賴公共即法定養(yǎng)老保險。勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，即養(yǎng)老金替代率過高，因此不利于企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展，同時也增加了財政壓力與風險。

其次，雖然新型改革后，“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險模式已在我國實行多年，但由于制度轉軌過程中的歷史成本過大，導致政府隱性債務的存在，使制度在實際的實施中形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付制無本質區(qū)別的“空賬”運行機制。同德國的現(xiàn)收現(xiàn)付制相似，我國當前的巨大“空賬”模式越來越無法抵御老齡化帶來的代際負擔、與財政風險。

再次，我國同德國一樣是世界老齡化及其嚴重的國家。近年來雖然德國人口總數從2011后呈現(xiàn)小幅上漲趨勢，但60歲以上人口的比例仍逐年上升，這表明，德國正面臨著愈加嚴重的老齡化危機（參見表1）。而我國最新第六次人口普查表明，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升3.26個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。也已達到國際社會衡量老齡化國家或地區(qū)的標準：一是60歲及以上人口占總人口比重達到10%以上；二是65歲及以上人口占總人口比重達到7%以上。（參見表2）

表1德國人口老齡化數據統(tǒng)計

表2我國人口普查對比數據

2.不同點

由于國情的不同，我國養(yǎng)老保險體系存在著一些不同于德國、自身獨特的發(fā)展困境。例如，我國的養(yǎng)老保險覆蓋面狹窄，據人社部2013年統(tǒng)計，我國只有國有企業(yè)基本實現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率為75.39%，但其他經濟類型企業(yè)僅為17%，還有很多外商投資企業(yè)和民營企業(yè)未參保。中國社科院世界社保研究中心副研究員房連泉說“企業(yè)年金制度在我國試水十年，但目前覆蓋率不足20%”。人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心黨委書記皮德海也指出“截至2013年年底，我國還有兩億多人游離于養(yǎng)老保險制度之外，離人群全覆蓋還有很大距離。2013年參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，但交不起費而中斷的有36043人，去年中斷人數為近年來最高”。此外，由于我國歷史原因，造成了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、制度“碎片化”現(xiàn)象嚴重、難以統(tǒng)一管理的局面，這極大的阻礙了我國養(yǎng)老保險體系的健康發(fā)展。同時，我國養(yǎng)老保險法律體系尚未健全的現(xiàn)狀也成為了養(yǎng)老保險領域發(fā)展的絆腳石。

相比較之下，德國養(yǎng)老保險體系覆蓋面廣，目前，德國的企業(yè)養(yǎng)老保險對勞動力的覆蓋率已高達65%，成為養(yǎng)老保險制度中最重要的補充部分。德國養(yǎng)老保險同時兼顧各階層群體，全國大約有90%以上的成年人參加保，基本實現(xiàn)全覆蓋。其中2001年推出的“里斯特—養(yǎng)老金”就主要針對中低收入群體，影響廣泛。且德國的經辦和監(jiān)管體制較完善，其職工養(yǎng)老保險基金在不同經辦機構之間可以相互調劑使用，實現(xiàn)了基金全國統(tǒng)籌。此外，德國勞資自治型管理的養(yǎng)老保險經辦機構也是德國養(yǎng)老保險制度的一大特色。截至2013年1月1日，德國共有14家地區(qū)承保人、1個全德年金保險聯(lián)合會以及1個德國礦工－鐵路工人－海員年金保險基金來負責養(yǎng)老保險的具體運營。

（二）中德養(yǎng)老保險改革成效對比

1.多層次養(yǎng)老體系改革成效對比

德國與中國均進行了旨在構建多層次養(yǎng)老保險體系的改革，但效果卻不同。德國在2001至2005年的改革中，先后推出了商業(yè)保險性質的的“里斯特養(yǎng)老金”和“呂庫普養(yǎng)老保險”。改革以政府信譽為基礎，通過政府補貼、減免稅收等民眾樂于接受的方式，極大地推動了企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展。適時的改革深入民心，取得了顯著成效。據德國勞動和社會部數據統(tǒng)計，截至2012年6月，里斯特合同簽約數量以達到1560萬件。據德國老年保障研究院（DIA）2012年的最新統(tǒng)計（如圖1）德國退休人員總收入中法定養(yǎng)老保險由1999年的85%下降為82%，企業(yè)補充養(yǎng)老保險由5%提高至6%，私人養(yǎng)老保險則由10%提高為12%。

1991年，我國初次嘗試進行社會養(yǎng)老保險結構的改革實踐，并通過發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，建立起了以基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主的多層次新型養(yǎng)老保險體系。由于改革前我國長期實行計劃經濟、且市場經濟起步較晚，人們的養(yǎng)老投資觀念依然保守。而我國的養(yǎng)老保險制度分散化的情況也導致了改革的不徹底性，成效不明顯，最終仍未達到真正意義上的多層次體系（參見圖2）。從圖2可以看出，2012年，我國以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金為主的基本養(yǎng)老金占有大量比例，而企業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老金分別只占全部資金的11%和3%。

圖1：2012年德國養(yǎng)老保險資金構成

圖2：2012年中國養(yǎng)老保險資金構成

2.現(xiàn)收現(xiàn)付制度改革成效對比

德國與我國在養(yǎng)老保險制度建立之初，都實行現(xiàn)收現(xiàn)付的資金籌資模式。經過歷史的長期發(fā)展，人口結構不斷變化后，現(xiàn)收現(xiàn)付制度開始面臨著收不抵支的危機。基于此，德國與我國都進行了相應改革。

2004年德國在養(yǎng)老金的計算中引入了動態(tài)的“可持續(xù)因子”。改革反映了出德國養(yǎng)老保險向名義賬戶制轉型的趨勢?！翱沙掷m(xù)因子”中包含的出生率、人口流動、就業(yè)等廣泛指標是養(yǎng)老金的計算更為精準、靈活，同時更加貼近民眾的利益。因此，此次改革極大地激勵了民眾投保繳費，改變了原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，使個人在養(yǎng)老金制度中的重要作用變得突出，真正建立起了“多層次、多支柱”的養(yǎng)老保險體制。據中華人民共和國駐慕尼黑總領事館經濟商務室2014年7月2日發(fā)文稱，截至2014年5月，德國養(yǎng)老保險儲備金達到328.5億歐元，創(chuàng)戰(zhàn)后歷史新高，足可支付全德1.79個月的養(yǎng)老金開支。據經濟日報2015年1月統(tǒng)計，德國養(yǎng)老保險儲備金2014年底估計約為335億歐元，是每月支付養(yǎng)老金總額的1.5倍多。2015年起，養(yǎng)老保險費率為18.7%，比2014年的18.9%降低0.2個百分點。（參見圖3）由此可見德國養(yǎng)老保險當前發(fā)展勢頭良好，越來越有助于人民生活水平的提高。

圖3：德國歷年養(yǎng)老保險繳費費率

我國于1995年開始了企業(yè)養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式的改革。為了解決制度轉軌中存在的巨額空賬問題，2000年至2005年國務院依次頒布了《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》分別在遼寧、黑龍江、吉林進行了將“空賬”運行的個人賬戶“做實”的試點改革。改革最終以失敗告終，“做實”的賬戶額難以彌補我國當前巨大的賬戶資金缺口。空賬規(guī)模依然逐年擴大（參見圖4），很大程度上影響了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展、降低了我國養(yǎng)老保險制度的支付能力、更加大了未來人們對養(yǎng)老金的繳費壓力，不利于人民生活水平的提高。

圖4：我國養(yǎng)老金歷年空賬統(tǒng)計圖

三、完善我國養(yǎng)老保險的措施

（一）提高我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次

由于我國養(yǎng)老保險制度起步較晚，且受經濟發(fā)展不平衡、養(yǎng)老法制化不健全等歷史原因的影響，我國的養(yǎng)老保險制度始終沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。而過低的統(tǒng)籌層次不利于全國性的改革，且易產生養(yǎng)老金在區(qū)域間更大差距?；诖耍醒霊雠_相關法律文獻，注重養(yǎng)老保險的公平性與互濟性，利用法律手段保障全國統(tǒng)籌的順利實現(xiàn)，地方政府要認識到統(tǒng)籌的重要性積極配合，從省、市統(tǒng)籌開始，有計劃地依級次進行。去除養(yǎng)老保險“碎片化”、不統(tǒng)一的局面，逐步完善我國養(yǎng)老保險層級管理條例，為養(yǎng)老保險制度全面深化的改革打下基礎。

（二）注重商業(yè)保險的作用

當前，我國養(yǎng)老保險層次基本上分為三個層次:第一層次的國家基本養(yǎng)老保險、第二層次的企業(yè)補充養(yǎng)老保險、以及第三層次的商業(yè)性人壽保險。第一支柱的基本養(yǎng)老保險在近年來的發(fā)展中，有望實現(xiàn)全覆蓋，但二、三支柱的企業(yè)年金以及商業(yè)保險卻處于發(fā)展相對滯后狀態(tài)。因此，大力發(fā)展二、三支柱養(yǎng)老保險，尤其是商業(yè)保險也成為了當前緊急的任務。近年來，隨著我國經濟發(fā)展，商業(yè)保險逐步進入人們的視野，其發(fā)展不僅能加強民眾投保的自主性、減輕第一支柱的財政壓力，同時也能夠促進我國多層次的養(yǎng)老保險體系的推進。因此，在目前商業(yè)保險的市場拓展階段，我國政府可以借鑒德國經驗出臺相關鼓勵個人投保的政策，類似推出中國的“里斯特養(yǎng)老金”、“呂庫普養(yǎng)老保險”，根據中國人喜好儲蓄的特點，推出利率較高的保險產品，并適當以財政直接補貼以及減免個人所得稅的方式支持商業(yè)保險的發(fā)展。

（三）籌資模式向名義賬戶制轉化

由于我國由于企業(yè)職工養(yǎng)老保險存在著巨大的“空賬”問題，且遼寧、吉林、黑龍江等13個試點“做實”個人賬戶效果甚微?！吨袊B(yǎng)老金發(fā)展報告2014》稱，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金運行壓力越來越大，當期結余比上一年減少了200多億元，備付月數也比上一年減少了0.10個月。目前黑龍江省已經嚴重收不抵支，當期結余為-40.43億元。基于此，企業(yè)職工養(yǎng)老保險向名義賬戶制轉化不失為眼下一個解決問題的措施。借鑒德國2004年改革經驗，“可持續(xù)因子”的引入使其養(yǎng)老金計算更為清晰明確，我國政府同樣可以通過名義個人賬戶方式使養(yǎng)老金繳費、發(fā)放流程清晰化，在緩解政府財政壓力的同時，有效地激勵個人多繳多得。同時，名義賬戶制可以較好地解決我國養(yǎng)老制度轉軌中的轉制成本問題，其快速運轉性適合我國金融機構不夠成熟、資本市場尚未完善的國情，能協(xié)助我國平穩(wěn)的度過養(yǎng)老保險制度轉軌的過渡期。

（四）適當延長退休年齡

我國現(xiàn)行退休管理體制仍沿用1978年的文件（國務院國發(fā)〔1978〕104文件規(guī)定：男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲即可辦理退休手續(xù)。）而進入21世紀后，隨著中國經濟發(fā)展，醫(yī)療、生活水平的提高，當前我國人口平均壽命已超過70歲。老齡化的現(xiàn)狀使我國已不再適用過去的退休年齡標準，適當延長退休年齡來緩解勞動力供給不足、養(yǎng)老金代際負擔過重的現(xiàn)狀已成為當務之急。對于退休年齡的延長問題雖然會觸及到多方利益，但勢在必行。因此，我國可采用“漸進式延長法”與“彈性退休機制”相結合的辦法，逐年漸進延長退休時間并在退休年齡中加入“彈性因子”，并對特殊的從業(yè)人員給予照顧，使延遲計劃更合理且容易為人們所接受。

四、結論

養(yǎng)老保險問題始終作為社會熱點為人們所重視，它關乎著國計民生和社會的發(fā)展。與發(fā)達的資本主義國家相比，我國養(yǎng)老保險制度存在起步晚、制度轉軌、統(tǒng)籌層次低等歷史問題，因此改革之路更加任重道遠。德國作為養(yǎng)老保險制度改革的“領頭羊”，成功的推進了其當前的改革，通過研究德國的養(yǎng)老保險現(xiàn)狀，及其歷年的改革背景與成效，本文發(fā)現(xiàn)了德國與我國改革中存在的一些相似之處，例如共同面臨的嚴峻老齡化形勢、籌資模式引發(fā)的財政危機等等，同時對比發(fā)現(xiàn)了我國改革存在的不足。將德國改革的成功之處與我國當前改革存在的瓶頸和現(xiàn)狀進行比較，本文進一步得出了養(yǎng)老保險制度改革要在符合本國國情的前提下，借鑒他人之長的結論，并提出了促進全國統(tǒng)籌、促進多層次化發(fā)展、適當改變籌資模式引入名義賬戶制、漸進延長退休年齡等相關建議。相信我國會在未來的改革道路上探索出符合自身國情方式，從而促進我國養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展、惠及更多民眾。

［責任編輯：方 曉］

F840.67

A

1005-913X（2015）05-0025-03

2015-03-26

李天天(1994-)，女，哈爾濱人，本科學生，研究方向：國際經貿。