公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究

祁晶晶

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)后文化體制不斷深入，在此基礎(chǔ)上公共圖書館也在不斷地改革、創(chuàng)新。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)作為文化事業(yè)單位體制改革一個(gè)重要方面，在改革的過(guò)程中不斷轉(zhuǎn)型，力求改變?cè)械臋C(jī)構(gòu)漏洞，在管理上、組織結(jié)構(gòu)上有了很大突破，也取得了階段性的成果。但從公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，在公共圖書館改革的過(guò)程中還存在著諸多問(wèn)題，本文將從公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，分析現(xiàn)存公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題，并對(duì)未來(lái)的公共圖書館的改革提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：公共圖書館；改革；法人治理；結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制的改革不斷深入的同時(shí)，取得了豐碩成果。文化體制的改革也已拉開(kāi)序幕，特別是在黨的十八屆三中全會(huì)后，將文化體制改革作為改革的重要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)了文化體制機(jī)制創(chuàng)新的重要性，其中要建立、健全法人治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體系和監(jiān)督機(jī)制。公共圖書館作為文化事業(yè)單位中重要的組成部分，建立法人治理結(jié)構(gòu)是極為重要的，也是公共圖書館發(fā)展過(guò)程中的必經(jīng)之路。

1 法人治理的概念及特征

從廣義上講，具有民事行為能力的個(gè)人或組織就是法人。按照《民法通則》中的規(guī)定，法人必須具備能夠承擔(dān)一定的民事義務(wù)的能力，同時(shí)享有相應(yīng)的民事權(quán)利。從狹義上講，法人又分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人。是從企業(yè)的性質(zhì)以及企業(yè)的職能上來(lái)區(qū)分的，是否以營(yíng)利為目的、是否具有政府職能以服務(wù)于社會(huì)為目的。例如，公共圖書館、博物院、科技館等都屬于非企業(yè)法人。

法人含義的不同，使得法人治理上也存在差別。非企業(yè)性質(zhì)的法人治理是近年來(lái)興起的，經(jīng)過(guò)學(xué)界的不斷總結(jié)研究，我國(guó)的非企業(yè)性質(zhì)的法人治理存在著兩種傾向：一是借鑒了企業(yè)法人的管理方式。特別是在所有權(quán)與管理權(quán)上體現(xiàn)的較為明顯，往往采取相分離的管理方式。另外，也引入了公司管理制度中的策劃、決策、監(jiān)督、執(zhí)行等機(jī)制，提升了管理效率。二是在管理上摒棄了傳統(tǒng)的行政命令式管理，加強(qiáng)了自主管理體制。傳統(tǒng)的非企業(yè)性質(zhì)的法人治理主要聽(tīng)從上級(jí)命令、上傳下達(dá)，缺少靈活多變的自主權(quán)，機(jī)構(gòu)呆板、積極性不強(qiáng)。自主管理就是要改變傳統(tǒng)管理上的不足，最大限度的調(diào)動(dòng)各方面力量進(jìn)行有效管理?？傊ㄈ酥卫硎瞧?、事業(yè)單位改革的必經(jīng)之路。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法人治理在企業(yè)發(fā)展中逐步完善，在事業(yè)單位中如公共圖書館的建設(shè)也要不斷的改革制度、調(diào)整改革措施，以促進(jìn)公共圖書館法人治理的健全。

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是指法人治理在公共圖書館管理中的應(yīng)用，是為了實(shí)現(xiàn)公共圖書館的自主管理能力的一個(gè)重要舉措。主要分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。外部治理機(jī)構(gòu)主要體現(xiàn)在與政府部門、社會(huì)力量等的合作上。政府部門通過(guò)財(cái)政撥款等方式為圖書館的建設(shè)提供資金支持，社會(huì)力量重要發(fā)揮著協(xié)調(diào)、合作、監(jiān)督的作用。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

建立、健全公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)必須從公共圖書館的現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)以往在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)上的經(jīng)驗(yàn)，以及分析現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，以促進(jìn)法人治理在公共圖書館中穩(wěn)健、有序發(fā)展。

3.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)取得的成績(jī)

1.管理模式的創(chuàng)新，使圖書館的管理機(jī)制更有效

圖書館的法人治理所遵循的是“政事分開(kāi)、管辦分離”的理念，這一理念的提出使得圖書館管理的靈活性提高，另外，與讀者的關(guān)系也更加密切。不僅如此，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中成立的理事會(huì)、管理層等以及各部門的職責(zé)普遍細(xì)化，問(wèn)責(zé)制度也更加明確。如管理層需對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)、各職能部門需向理事會(huì)匯報(bào)工作等。通過(guò)完善工作流程與問(wèn)責(zé)制度，豐富多樣的互動(dòng)式活動(dòng)也相應(yīng)展開(kāi)?；卦L、座談會(huì)的形式受到了廣大讀者的好評(píng)，為公共圖書館贏得了贊譽(yù)[1]。

2.新制度下，員工的主人翁意識(shí)增強(qiáng)

新體制之下，公共圖書館的人事制度也相繼得到改革。用人機(jī)制更加靈活，考核體制更加注重能力。在考核淘汰制之下，員工不在處于被動(dòng)，而是主動(dòng)提升自己的能力。另外，考核的內(nèi)容更靈活、更側(cè)重于服務(wù)。打破了傳統(tǒng)的“鐵飯碗”觀念，樹立了“以人為本、服務(wù)至上”的理念，真正做到了人盡其才，物盡取用的目標(biāo)。

3.新管理制度之下，社會(huì)的參與率提高

公共圖書館作為社會(huì)服務(wù)體系中的一部分，應(yīng)以服務(wù)于廣大人民群眾為宗旨開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)于普通大眾的活動(dòng)。新體制之下，各種各樣百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的活動(dòng)相繼開(kāi)展，如“以書會(huì)友”、“農(nóng)民工維權(quán)講座”、“第二技能課堂”等“接地氣”活動(dòng)的開(kāi)展即豐富了廣大群眾的生活，也發(fā)揮了公共圖書館應(yīng)有的作用。是新形勢(shì)之下公共圖書館法人治理機(jī)構(gòu)作用的具體體現(xiàn)[2]。

3.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中所存在的問(wèn)題

1.法律體制不完善

法律是改革實(shí)施的有力保障。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)也需要法律的保障，更需要一部專門法來(lái)保障，而在我國(guó)目前公共圖書館有專門的規(guī)章制度的，只在一些個(gè)別城市如北京、深圳等地。另外，這些規(guī)章制度在實(shí)施的過(guò)程中也存在著諸多問(wèn)題。第二，缺少全國(guó)性質(zhì)的公共圖書館法是當(dāng)前的主要問(wèn)題?？傊?，無(wú)論是地方性的法律還是全國(guó)性的圖書館法，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的支撐和保障，這樣改革才能健康有序的進(jìn)行[3]。

2.圖書館區(qū)域選擇的不合理，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

公共圖書館的設(shè)置應(yīng)和該區(qū)域的人口密度、人口分布、區(qū)域位置密切相關(guān)，在設(shè)置上應(yīng)考慮諸多因素進(jìn)行合理的安排。在現(xiàn)階段公共圖書館法人治理上就存在著此類問(wèn)題。圖書館法人管理是在一定的區(qū)域內(nèi)的，圖書館區(qū)域位置選擇的不合理（過(guò)于密集或是過(guò)于分散）會(huì)影響到法人治理的效果，最終不能達(dá)到資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用[4]。

3.法人權(quán)利的難以落實(shí)

改革公共圖書館的管理體制落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，也是調(diào)整政府與公共圖書館關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)就是要改變舊體制中政事部分、管辦一體的特點(diǎn)從而加強(qiáng)圖書館自身的自主權(quán)建設(shè)。但源于舊體制的根深蒂固，在改革中阻力重重。如委任制、上級(jí)一手抓、權(quán)利不下放、人事制度的管理上存在諸多問(wèn)題，使得公共圖書館的法人治理的權(quán)利難以落實(shí)，進(jìn)而阻礙了圖書館管理體制的改革。

4.圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)的力量不足

行業(yè)協(xié)會(huì)是規(guī)范行業(yè)秩序，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的有力保障。就圖書館行業(yè)來(lái)講，在我國(guó)缺少具有全國(guó)性質(zhì)的圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)，大多都是以地方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)出現(xiàn)的，而這些地方性質(zhì)的圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)，都是以政府財(cái)政撥款，政府派遣的形式出現(xiàn)的，難以體現(xiàn)出行業(yè)本身的意愿和發(fā)展意向?，F(xiàn)存的圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)往往失去了獨(dú)立性和自我的規(guī)范意識(shí)[5]。

5.圖書館工作人員身份的轉(zhuǎn)化意識(shí)不強(qiáng)

在相關(guān)制度建設(shè)不到位的影響下，公共圖書館工作人員的身份轉(zhuǎn)化意識(shí)不強(qiáng)，由于許多制度的“官辦”色彩較為濃厚，如人事制度、薪酬制度、福利制度等，使圖書館的管理層以及職工的管理難以脫離舊有的身份色彩而忽略了雇傭關(guān)系的存在，進(jìn)而影響到了工作的發(fā)揮。

6.監(jiān)管機(jī)制的不全面

公共圖書館的監(jiān)督管理體制中主要是來(lái)自于自身的監(jiān)管，監(jiān)管力度不強(qiáng)、效果不明顯的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。主要是由于內(nèi)部監(jiān)管存在沒(méi)有約束力和威懾力，在權(quán)利的分配上決策層與執(zhí)行層的權(quán)力凌駕于監(jiān)管層之上，使得監(jiān)管層的實(shí)際監(jiān)管能力下降。另外，雖有政府的監(jiān)管但也有不到位之處。監(jiān)管的不力影響到了改革的整體效果，也是需要改革的一個(gè)重要方面[6]。

4 完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的措施

4.1 建立健全圖書館法律體系，提供法律保障

針對(duì)我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中所存在的法律、法規(guī)問(wèn)題。首先，要加強(qiáng)立法建設(shè)，要盡快出臺(tái)適用于公共圖書館的全國(guó)性的圖書館法，要借鑒他國(guó)在圖書館法人治理上的經(jīng)驗(yàn)，以及完備的法律體系，為我國(guó)的公共圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)上提供立法保障和法律依據(jù)。其次，作為地方性圖書館也應(yīng)結(jié)合自身的條件、歷史背景，總結(jié)以往在圖書館法人治理上的經(jīng)驗(yàn)、出臺(tái)切實(shí)可行的規(guī)章制度。

4.2 深化制度改革，建立科學(xué)的管理模式

圖書館區(qū)域選擇的不合理、公共圖書館法人自主權(quán)的難以落實(shí)以及圖書館工作人員身份的轉(zhuǎn)化意識(shí)不強(qiáng)，都是公共圖書館的改革不夠深入，管理不夠科學(xué)導(dǎo)致的。要確保建立科學(xué)的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，首先應(yīng)確保公共圖書館的管理權(quán)在法人，要弱化政府職能，整合改革圖書館的現(xiàn)有資源，促進(jìn)圖書館工作人員的合理流動(dòng)，使其在用人機(jī)制上更加的靈活多變，同時(shí)還要改革人事制度、薪資制度以及福利制度，逐步轉(zhuǎn)化公共圖書館工作人員的管理觀念。在人事制度上，委任制要逐步的向聘用制轉(zhuǎn)換；薪資制度上，要在最低工資保障的基礎(chǔ)上，提高績(jī)效工資的所占比例，加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的建立；在福利制度上，要與社會(huì)保障相接軌，旨在于完善社保體制。只有完善各項(xiàng)制度，加強(qiáng)公共圖書館的自主管理能力，才能真正實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分離的法人治理結(jié)構(gòu)[7]。

4.3 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，公共圖書館的性質(zhì)是服務(wù)于社會(huì)的公益性機(jī)構(gòu)，改革的目的也是提高對(duì)公眾的服務(wù)質(zhì)量，提高人民的生活質(zhì)量。從根本上講，目的是一致的。所以，要以黨的路線為根本路線，以黨的方向?yàn)榍斑M(jìn)的始終方向，要不斷提升服務(wù)質(zhì)量，培養(yǎng)員工的服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)圖書館領(lǐng)帶者的先進(jìn)性教育，保證圖書館領(lǐng)導(dǎo)者的管理工作與黨的前進(jìn)方向高度一致[8]。

4.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)

公共圖書館的法人治理除了需要改革現(xiàn)有的管理體制，建立科學(xué)的管理體制，同時(shí)也應(yīng)建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。公共圖書館要改變?cè)械谋粍?dòng)、封閉，要走向主動(dòng)、開(kāi)放的管理體制，改革監(jiān)督機(jī)制也是必經(jīng)之路也是必經(jīng)之路，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)個(gè)階層力量加強(qiáng)監(jiān)督。首先，要充分利用政府的強(qiáng)制性力量。政府力量是不可忽視的強(qiáng)有力保障。其次，要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。主要是來(lái)自于理事會(huì)的監(jiān)督，在問(wèn)責(zé)制之下，來(lái)自于理事會(huì)的監(jiān)督作用是監(jiān)督的一個(gè)重要方面。最后，就是社會(huì)的監(jiān)督。體現(xiàn)在讀者對(duì)圖書館的監(jiān)督以及來(lái)自于各階層人民的監(jiān)督。這是監(jiān)督機(jī)制透明化、大眾化、客觀化的重要條件，也是建立公正、透明的監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。

5 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的組建

5.1 理事會(huì)的組建

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的組建首先要建立理事會(huì)。理事會(huì)是公共圖書館法人治理的決策機(jī)構(gòu)，也是核心機(jī)構(gòu)。理事會(huì)政府與社會(huì)之間溝通的橋梁機(jī)構(gòu)，在圖書館的日常工作管理中起著至關(guān)重要的作用，主要負(fù)責(zé)圖書館的財(cái)務(wù)、人事任免的制定，以及圖書館的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，一般由社會(huì)人士或者民間組織組成，能夠代表政府以及社會(huì)的意見(jiàn)[9]。

5.2 圖書館法人章程的制定

圖書館法人章程是為規(guī)范圖書館法人治理的綱領(lǐng)性文件，對(duì)圖書館的管理人員以及理事會(huì)都具有一定的約束力。圖書館的各級(jí)管理人員，都應(yīng)在法人章程的規(guī)范下做到自覺(jué)、自律。但法人章程的制定、修改等也需理事會(huì)和相關(guān)部門的審核方能生效。

5.3 公共圖書館執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組建

決策機(jī)構(gòu)的組建與之相配套的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也應(yīng)建立。管理層就是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理層是圖書館理事會(huì)具體職責(zé)的細(xì)化，并受理事會(huì)的監(jiān)督，在日常的人事任免以及理事會(huì)人員的提名上都具有重要的作用。管理層的組成人員基本都是按干部管理權(quán)限任命的。

6 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，公共圖書館的改革作為文化單位體制改革的一個(gè)重要方面，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是公共圖書館建設(shè)的必經(jīng)之路。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)需要不斷的更新問(wèn)題和理念提升管理的自主權(quán)，在改革制度的同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)員工的身份定位的轉(zhuǎn)換，要樹立科學(xué)的改革理念，在改革的問(wèn)題中尋找答案，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)方向不變，正確的處理好內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，都是公共圖書館體制改革的重要方面。

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