大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟發(fā)展的探討

崔艷萍，馬欣然

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.國(guó)家鐵路局 市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中心，北京 100055；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 研究生部，北京 100081）

(1．Market Supervision and Evaluation Center， National Railway Administration of the People’s Republic of China；Beijing 100055， China； 2．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟發(fā)展的探討

崔艷萍1，馬欣然2

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.國(guó)家鐵路局 市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中心，北京 100055；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 研究生部，北京 100081）

(1．Market Supervision and Evaluation Center， National Railway Administration of the People’s Republic of China；Beijing 100055， China； 2．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

在闡述大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟成立對(duì)東盟國(guó)家的發(fā)展和我國(guó)“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略具有重要意義的基礎(chǔ)上，從成立背景、成員數(shù)量、主要宗旨、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主要工作任務(wù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，通過比較分析國(guó)際鐵路合作組織和國(guó)際鐵路聯(lián)盟的差異，闡釋 GMRA 具有穩(wěn)定性、依附性和非獨(dú)立性等特征，從建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、溝通、合作和協(xié)調(diào)方面探討 GRMA 的職能定位及其在 GMS 區(qū)域國(guó)家的鐵路發(fā)展中承擔(dān)組織者、協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者的角色。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟；國(guó)際組織

1 概述

由亞洲開發(fā)銀行主導(dǎo)，湄公河流域內(nèi)的中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨、越南 6 國(guó)啟動(dòng)的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作 (Great Mekong Sub-region Cooperation，GMS)，以加強(qiáng) 6 國(guó)間的經(jīng)濟(jì)往來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。迄今 20 多年來，GMS 秉承“平等協(xié)商、注重實(shí)效、突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)”原則，在交通、能源、電信、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生、旅游、人力資源開發(fā)、貿(mào)易與投資、禁毒 10 個(gè)領(lǐng)域開展了 200 多個(gè)項(xiàng)目，形成了自己的特色，被世界銀行稱之為發(fā)展中國(guó)家開展“南南合作”的成功典范，同時(shí)也是中國(guó)政府推動(dòng)構(gòu)建和諧世界、開展“周邊外交”的成功典范[1]。

交通一體化是 GMS 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一種外在表現(xiàn)和重要的空間依托，是實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)一體化的前提和重要步驟[1]。6 國(guó)的公路、航空、海運(yùn)、鐵路等各種交通方式間均已形成緊密合作，其中“泛亞鐵路”是大湄公河次區(qū)域交通合作開發(fā)的重要內(nèi)容，預(yù)計(jì)到 2020 年，GMS 6 國(guó)將實(shí)現(xiàn)鐵路網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通。為了有效促進(jìn)次區(qū)域路網(wǎng)發(fā)展，2014 年在亞洲開發(fā)銀行的主導(dǎo)下，成立了大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟 (Great Mekong Railway Alliance，GMRA)。該聯(lián)盟的宗旨是協(xié)調(diào)成員國(guó)鐵路實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加快推動(dòng)跨境鐵路建設(shè)，促進(jìn) 6 國(guó)之間及 6 國(guó)與區(qū)域外國(guó)家之間可持續(xù)發(fā)展的客貨運(yùn)輸服務(wù)，為加強(qiáng)各國(guó)之間經(jīng)貿(mào)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境[2]。因此，國(guó)家實(shí)施“一帶一路”對(duì)外開放戰(zhàn)略，成立大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1 促進(jìn)東盟國(guó)家發(fā)展

1.1.1 推進(jìn) GMS 經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)

經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要形式，按照亞洲開發(fā)銀行的定義，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)走廊就是“把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善生產(chǎn)、貿(mào)易及其他發(fā)展的機(jī)遇相聯(lián)系”，以交通基礎(chǔ)設(shè)施為載體，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域合作結(jié)合起來，使區(qū)域內(nèi)各國(guó)實(shí)現(xiàn)互利共贏[3-4]。經(jīng)濟(jì)走廊的核心就是以交通優(yōu)勢(shì)形成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，以開放型的交通網(wǎng)絡(luò)形成開放型的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)[5]。鐵路承擔(dān)著各國(guó)關(guān)系發(fā)展后雙邊/多邊貿(mào)易快速發(fā)展的重要運(yùn)輸任務(wù)，更承載著推動(dòng)各國(guó)關(guān)系向全面化、正常化、深入化方向發(fā)展的重要使命。GMRA 成立后，能夠?qū)?GMS 區(qū)域鐵路發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，加快交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進(jìn)程，從而早日形成以交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)為骨架的經(jīng)濟(jì)走廊。

1.1.2 加速泛亞鐵路建設(shè)

泛亞鐵路作為一項(xiàng)國(guó)際鐵路聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃，將連接新加坡和中國(guó)昆明，途徑馬來西亞、泰國(guó)、緬甸、柬埔寨、越南、老撾，2010 年 4月亞洲 18 個(gè)國(guó)家簽署《亞洲鐵路網(wǎng)政府間協(xié)定》，正式構(gòu)建了泛亞鐵路網(wǎng)。但是，由于資金問題、技術(shù)障礙、政治安全及思想認(rèn)識(shí)差異等多種原因，泛亞鐵路網(wǎng)的推進(jìn)速度較慢[6]。

從泛亞鐵路現(xiàn)狀來看，泛亞鐵路分東、中、西 3 線，最后都匯集至曼谷，其中曼谷—吉隆坡—新加坡的已有鐵路為共用段。曼谷—昆明的 3線經(jīng)過中國(guó)、緬甸、越南、柬埔寨、老撾、泰國(guó) 6個(gè)國(guó)家，各國(guó)間均存在缺失段鐵路線路。而 GMRA成立后，將扮演泛亞鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)者的角色，尋找各方利益的交集，調(diào)動(dòng)各國(guó)積極參與泛亞鐵路建設(shè)。針對(duì)各國(guó)的投資問題，GMRA 可以協(xié)調(diào)各國(guó)采取多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作方式，建立健全基于市場(chǎng)的多元投資主體，研究民間資本、企業(yè)和私人資本投資國(guó)際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制，全方位支持泛亞鐵路的建設(shè)。

1.2 加快我國(guó)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施

“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步深化我國(guó)與中亞、西亞、南亞、歐洲等地區(qū)國(guó)家的交流合作，擴(kuò)大對(duì)外開放、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?！耙粠б宦贰睆?qiáng)調(diào)互聯(lián)互通，主要內(nèi)容是以道路聯(lián)通為前提的政策溝通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通。在“一帶一路”規(guī)劃中，我國(guó)西南方向重點(diǎn)規(guī)劃與東南亞地區(qū)、南亞地區(qū)的互聯(lián)互通。東南亞自古為中國(guó)“南方陸上絲綢之路”和“海上絲綢之路”的重要樞紐，20 世紀(jì) 90 年代以來云南國(guó)際大通道建設(shè)初具雛形，為新絲綢之路打下了良好的基礎(chǔ)[7]。2015 年，“一帶一路”進(jìn)入全面實(shí)施階段，泛亞鐵路東南亞段中國(guó)境內(nèi)的玉溪至河口、昆明至大理段已經(jīng)通車；大理至瑞麗段正在建設(shè)；連接中老、中泰鐵路的玉溪至磨憨段將在年內(nèi)開工，長(zhǎng)期處于鐵路網(wǎng)末梢的昆明正在變成“一帶一路”的新樞紐。絲路基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立，為“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搭建了新的融資平臺(tái)。由于 GMRA 聯(lián)盟內(nèi)境外各國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施落后，我國(guó)還可以充分發(fā)揮在建設(shè)施工或運(yùn)輸組織管理方面的優(yōu)勢(shì)，更好實(shí)現(xiàn)我國(guó)高速鐵路乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展，最大限度發(fā)揮鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)強(qiáng)國(guó)的示范作用[8]。

2 鐵路國(guó)際組織比較分析

鐵路行業(yè)的國(guó)際組織主要還有國(guó)際鐵路合作組織 (OSJD，以下簡(jiǎn)稱鐵組) 和國(guó)際鐵路聯(lián)盟 (UIC，以下簡(jiǎn)稱鐵盟)，這 2 個(gè)組織在成立背景、目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、職責(zé)等方面差異較大。OSJD 和 UIC 的比較如表1 所示。

表1 OSJD 和 UIC 的比較

由表1 可知， OSJD 和 UIC 都從技術(shù)規(guī)范、出版物、科研、對(duì)外合作等方面，通過采取相應(yīng)措施促進(jìn)國(guó)際間交通運(yùn)輸領(lǐng)域的合作。但是，OSJD 和UIC 也有明顯不同。從組織性質(zhì)看，OSJD 為政府間的區(qū)域性組織，UIC 為非政府間的全球性組織[11-12]；從組織成立宗旨看，OSJD 著力于解決亞歐通道國(guó)際聯(lián)運(yùn)問題，UIC 著力于實(shí)現(xiàn)鐵路建筑物、設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；OSJD 的重點(diǎn)工作是亞歐通道過境運(yùn)輸?shù)臏贤▍f(xié)調(diào)，UIC 重點(diǎn)工作是鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

3 GMRA 職責(zé)與定位

3.1 GMRA 特征

（1）穩(wěn)定性。與正式協(xié)定和嚴(yán)格的制度推進(jìn)一體化不同，GMS 合作是“軟制度”的次地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，主要依靠非正式性的多邊合作機(jī)制進(jìn)行自主合作，GMRA 作為一個(gè)功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的實(shí)體組織結(jié)構(gòu)，依靠協(xié)議協(xié)調(diào)各成員國(guó)及與國(guó)際社會(huì)合作。相對(duì)而言，GMRA 是 GMS 合作機(jī)制下各領(lǐng)域中通過成立穩(wěn)定的組織使各國(guó)合作穩(wěn)固推進(jìn)的先行者和試驗(yàn)者。

（2）依附性。從 1992 年東盟自由貿(mào)易協(xié)定簽訂開始，鐵路作為交通發(fā)展的一個(gè)重要領(lǐng)域在各個(gè)協(xié)定中都處于核心位置，相應(yīng)地形成多份議定書，直至勾勒出泛亞鐵路的完整規(guī)劃。在形成這樣的各個(gè)戰(zhàn)略框架基礎(chǔ)上，通過成立 GMRA 推進(jìn)各個(gè)層面的合作，因而 GMRA 本質(zhì)上是依附于各種合作機(jī)制尤其是 GMS 而存在。

（3）非獨(dú)立性。GMRA 由 GMS 部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議成立，GMS 可以被當(dāng)做松散型的國(guó)際組織，則GMRA 為其下的二級(jí)機(jī)構(gòu)，是一個(gè)不具備法人實(shí)體地位的政府間組織，接受 GMS 部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議或交通論壇指導(dǎo)。因此，GMRA 非獨(dú)立存在，不是一個(gè)具有國(guó)際法律人格的完全意義上的國(guó)際組織，非國(guó)際法的主體。

3.2 GMRA 職能定位

GMRA 成立時(shí)即被定義為一個(gè)在法律意義上不具有國(guó)際法律人格的政府間區(qū)域性國(guó)際組織，在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上更接近鐵組，它以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)鐵路互聯(lián)互通和聯(lián)運(yùn)為目的，以制定運(yùn)輸政策、統(tǒng)一運(yùn)輸規(guī)則、協(xié)調(diào)互聯(lián)互通中的問題為手段。GMRA 與鐵組最大的不同在于鐵組為具有國(guó)際法律人格的組織，而 GMRA 由于其依附性和非獨(dú)立性的特征，為 GMS 下的二級(jí)機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)將受限于 GMS框架下。但是，從另一個(gè)意義上來講，在 GMS框架下，便于 GMRA 更好地與國(guó)家戰(zhàn)略銜接，在資金、技術(shù)、外交方面可以取得各國(guó)更大的支持力度。因此，根據(jù)鐵組、鐵盟的工作任務(wù)，考慮GMRA 的個(gè)性特征，GMRA 職能定位如下。

（1）建設(shè)方面，首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟內(nèi)成員國(guó)之間鐵路網(wǎng)的互聯(lián)，加速推進(jìn)泛亞鐵路的建設(shè)進(jìn)程。

（2）運(yùn)營(yíng)方面，對(duì)于已建成或?qū)⒔ǔ傻蔫F路，通過制定統(tǒng)一運(yùn)輸協(xié)議和確定機(jī)車車輛等基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段便利各國(guó)鐵路間的過境運(yùn)輸。

（3）溝通方面，制定國(guó)際鐵路運(yùn)輸方面協(xié)商一致的運(yùn)輸政策，解決聯(lián)盟內(nèi)部鐵路聯(lián)運(yùn)中遇到的問題。

（4）合作方面，在內(nèi)部成員國(guó)之間就鐵路運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)、信息、科技等問題進(jìn)行合作，外部與相關(guān)國(guó)際組織開展合作。

（5）協(xié)調(diào)方面，為有效解決聯(lián)盟內(nèi)部國(guó)家的鐵路建設(shè)資金短缺這一突出問題，聯(lián)盟應(yīng)著力研究鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式和投融資模式，吸引私營(yíng)組織加入鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展。

可以看出，GRMA 將在 GMS 區(qū)域國(guó)家的鐵路發(fā)展中承擔(dān)組織者、協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者的角色。

4 結(jié)束語

GMRA 是 GMS 下的政府間合作組織，通過推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的互聯(lián)互通建設(shè)，GMRA 成員國(guó)將最終實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)北連絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、南連海上絲綢之路、西連孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊的網(wǎng)絡(luò)格局，將成為落實(shí)我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的重要成果。從整個(gè)交通領(lǐng)域來看，航空、水運(yùn)、郵政也通過成立國(guó)際組織加強(qiáng)國(guó)際范圍的合作和促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的大發(fā)展。然而，其他交通方式的政府間國(guó)際組織，如國(guó)際民用航空組織、國(guó)際海事組織和萬國(guó)郵政聯(lián)盟均為世界性、全球性國(guó)際組織，而鐵路國(guó)際組織僅限于區(qū)域或次區(qū)域范圍，在目標(biāo)定位、合作范圍、組織凝聚力等方面與其他交通方式存在明顯差距。因此，GMRA 的發(fā)展應(yīng)在借鑒鐵組、鐵盟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開拓視野、著眼全球，通過廣泛的國(guó)際合作增強(qiáng)鐵路國(guó)際組織的全球影響力。

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責(zé)任編輯：何 瑩

Discussion on Development of Greater Mekong Sub-region Railway Alliance

Based on expounding the significant meaning of establishment of Railway Alliance in Greater Mekong Sub-region (GMS) on development of ASEAN countries and the national strategy of “one economic belt and one road” in China, from the aspects of the establishment background, member quantity, main purpose, mechanism properties, main working tasks and the setting of internal mechanism, through comparing and analyzing the difference between railway organization and railway alliance, this paper expounds that GMRA has the characteristics of stability, dependency and non-independence, discusses the function orientation of GMRA from aspects of establishment, operation, communication, cooperation and coordination, and points out GMRA has the organizer, coordinator and propellant role on railway development of GMS country.

GMS Economic Cooperation; Greater Mekong Sub-region Railway Alliance (GMRA); International Organization

1003-1421(2015)08-0069-05

F511.3

A

2015-07-07

國(guó)家鐵路局科技研究計(jì)劃項(xiàng)目(ZH2015-22)