美國鐵路應(yīng)急管理模式分析及啟示

劉曉琴，王富章， 吳艷華

LIU Xiao-qin1, WANG Fu-zhang2, WU Yan-hua3

（1.中國鐵道科學(xué)研究院 研究生部，北京 100081；2.中國鐵道科學(xué)研究院 總工辦，北京 100081；3.中國鐵道科學(xué)研究院 電子計(jì)算技術(shù)研究所，北京 100081）

(1．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 2．Chief Engineer Office，China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 3．Institute of Computing Technology， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

美國鐵路應(yīng)急管理模式分析及啟示

劉曉琴1，王富章2， 吳艷華3

LIU Xiao-qin1, WANG Fu-zhang2, WU Yan-hua3

（1.中國鐵道科學(xué)研究院 研究生部，北京 100081；2.中國鐵道科學(xué)研究院 總工辦，北京 100081；3.中國鐵道科學(xué)研究院 電子計(jì)算技術(shù)研究所，北京 100081）

(1．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 2．Chief Engineer Office，China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 3．Institute of Computing Technology， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

從管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、法律法規(guī)體系、預(yù)案及教育與培訓(xùn)等方面，分析美國鐵路應(yīng)急管理模式；借鑒美國鐵路應(yīng)急管理模式經(jīng)驗(yàn)，從法律法規(guī)體系的完善、應(yīng)急預(yù)案的可操作性、應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立及應(yīng)急教育和培訓(xùn)工作等方面，提出加強(qiáng)我國鐵路應(yīng)急管理體系建設(shè)的啟示。

美國鐵路；應(yīng)急管理；應(yīng)急預(yù)案

美國是一個(gè)自然災(zāi)害和危機(jī)事件多發(fā)的國家，2001 年“ 9 · 11 ”事件、2005 年“卡特里娜”颶風(fēng)、2011 年“艾琳”颶風(fēng)等，都給美國造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。每一次的災(zāi)難都使美國聯(lián)邦政府的應(yīng)急管理體系經(jīng)受著嚴(yán)峻考驗(yàn)。在多年自然災(zāi)害和危機(jī)事件的應(yīng)對處置過程中，美國政府積累了應(yīng)對突發(fā)事件的豐富經(jīng)驗(yàn)，出臺了一系列的法律、法規(guī)、指南、標(biāo)準(zhǔn)，并不斷調(diào)整修訂，用以指導(dǎo)美國國內(nèi)的各項(xiàng)安全應(yīng)急工作。美國擁有世界上最大的鐵路網(wǎng)絡(luò)，一直將安全管理作為運(yùn)營的首要目標(biāo)，在多年的運(yùn)營實(shí)踐中，逐步形成了較為完善的應(yīng)急管理模式。

1 美國鐵路應(yīng)急管理模式

1.1 應(yīng)急管理模式

美國政府應(yīng)急管理模式由 3 個(gè)層次組成：聯(lián)邦政府國土安全部、州政府應(yīng)急管理局和地方政府應(yīng)急管理中心。美國最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是國土安全部( DHS )，下設(shè)聯(lián)邦應(yīng)急管理局 ( FEMA )，總部設(shè)在華盛頓，在全國設(shè)有 10 個(gè)區(qū)域辦事處，專門負(fù)責(zé)處理全國防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和民防工作，以保護(hù)國家免受各種災(zāi)害，減少財(cái)產(chǎn)和人員損失。

美國鐵路應(yīng)急管理框架主要由安全和業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、事故調(diào)查機(jī)構(gòu)和鐵路應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)等組成。美國交通部 ( DOT ) 下設(shè)聯(lián)邦鐵路管理局 ( FRA )，是鐵路安全監(jiān)管職能主要承擔(dān)者[1]，其職能是頒發(fā)和實(shí)施鐵路安全條例，管理鐵路資助計(jì)劃，研究、制定鐵路安全和國家鐵路運(yùn)輸政策，加強(qiáng)政府對鐵路運(yùn)輸?shù)闹С?，確保安全、可靠、高效的鐵路運(yùn)營。FRA 的鐵路安全辦公室負(fù)責(zé)具體的安全監(jiān)管事務(wù)，在全國設(shè)有 8 個(gè)地區(qū)辦事處，配備 400 多名聯(lián)邦安全監(jiān)察員，主要負(fù)責(zé)信號與列控、牽引動力與設(shè)備、安全運(yùn)營、危險(xiǎn)貨物等方面的安全檢查與執(zhí)法[2]。美國國家運(yùn)輸安全委員會 ( NTSB ) 負(fù)責(zé)美國交通運(yùn)輸事故的獨(dú)立調(diào)查，其主要職責(zé)是調(diào)查社會影響大、公眾關(guān)注度高和具有典型性的美國國內(nèi)航空、公路、鐵路、水路及管道等運(yùn)輸事故，以及運(yùn)輸過程中發(fā)生的危險(xiǎn)品泄漏事故等，分析事故背后深層次的原因，提出改進(jìn)建議。此外，北美鐵道協(xié)會 ( AAR )、美國短線與地區(qū)鐵路協(xié)會 ( ASLRRA ) 作為行業(yè)代表維護(hù)鐵路公司利益，同時(shí)提出鐵路安全建議。美國鐵路相關(guān)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)主要包括州立和各個(gè)縣郡的應(yīng)急服務(wù)部門、管理機(jī)構(gòu)及各個(gè)鐵路運(yùn)營公司[3]，負(fù)責(zé)鐵路突發(fā)事件的應(yīng)急救援和現(xiàn)場處置工作。

1.2 美國鐵路應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制

美國聯(lián)邦、州、地方政府的各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都設(shè)有應(yīng)急調(diào)度中心，一旦發(fā)生突發(fā)事件，各有關(guān)人員迅速集中到應(yīng)急調(diào)度中心開展應(yīng)急工作。除這些中心外，鐵路公司通過自己的運(yùn)營控制中心處理各種緊急事件。鐵路突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急救援和急救部門在地區(qū)層面上通過 911 應(yīng)急中心進(jìn)行調(diào)遣，鐵路運(yùn)營控制中心和得到警報(bào)的 911 應(yīng)急中心在反應(yīng)階段保持聯(lián)系，以協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和鐵路人員的參與。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，鐵路公司的職責(zé)是保證管轄區(qū)域內(nèi)的安全，并且及時(shí)向救援機(jī)構(gòu)和其他各方提供最新信息。在可能的情況下，鐵路公司會使用自身的技術(shù)和警務(wù)資源在內(nèi)部對緊急事件進(jìn)行處置。如果事件嚴(yán)重程度超過鐵路公司的處置能力，鐵路公司運(yùn)營控制中心將通過 911 應(yīng)急中心向地方應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)請求救援。美國國家鐵路公司應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案規(guī)定，到達(dá)事故現(xiàn)場的第一人必須立即觀察現(xiàn)場、分析情況，并將情況向控制中心匯報(bào)。同時(shí)，鐵路公司事故現(xiàn)場操作人員必須立刻采取初步處理措施，如為避免列車沖撞人員或設(shè)備，立即封鎖線路進(jìn)行現(xiàn)場保護(hù)；為避免因短路引起火災(zāi)，保證救援行動的安全，視情況切斷電源等措施。現(xiàn)場負(fù)主要責(zé)任的是應(yīng)急指揮，根據(jù)事件的嚴(yán)重等級，應(yīng)急指揮可能來自鐵路公司或其他應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，并與控制中心聯(lián)系匯報(bào)緊急事件的進(jìn)展情況，在必要時(shí)還可以請求更多的支持。

1.3 美國鐵路應(yīng)急管理法律法規(guī)

美國鐵路應(yīng)急管理法律法規(guī)可以分為 2 個(gè)層次：國家法律和行業(yè)法規(guī)[4]，如表1 所示。國家法律，即由美國國會頒布的綜合運(yùn)輸和鐵路安全應(yīng)急相關(guān)的法律，主要收編于《美國法典》( USC ) 第 45篇“鐵路”部分和第 49 篇“交通運(yùn)輸”部分[5]，對鐵路安全管理、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、安全設(shè)施、設(shè)備安全、事故報(bào)告、工作時(shí)間等進(jìn)行了規(guī)定。行業(yè)法規(guī)，即由鐵路行政主管部門及其所屬機(jī)構(gòu)根據(jù)國會所頒法律制定的行業(yè)法規(guī)，主要收編于《美國聯(lián)邦法規(guī)》( CFR ) 第 49 篇“交通運(yùn)輸”部分[6]。鐵路行業(yè)法規(guī)依托于國家法律制定，是對國家法律的進(jìn)一步細(xì)化，其涵蓋內(nèi)容更加全面，針對各種鐵路設(shè)備制定了詳細(xì)的安全標(biāo)準(zhǔn)，對鐵路安全執(zhí)法、工作場所安全、事故/事件報(bào)告、應(yīng)急預(yù)案、工作時(shí)間、員工安全培訓(xùn)、認(rèn)證等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。美國鐵路應(yīng)急管理法律法規(guī)不僅內(nèi)容全面，而且從法律上確定了鐵路各個(gè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的合法地位和職能，有利于應(yīng)急管理工作的有效實(shí)施。

表1 美國鐵路應(yīng)急管理法律法規(guī)

1.4 美國鐵路應(yīng)急管理預(yù)案

美國鐵路應(yīng)急預(yù)案可以分為國家總體應(yīng)急預(yù)案、行業(yè)應(yīng)急預(yù)案和企業(yè)應(yīng)急預(yù)案 3 個(gè)層次。美國國家總體應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了從《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》( FRP ) 修訂為《國家響應(yīng)計(jì)劃》( NRP )，再到建立《國家響應(yīng)框架》( NRF ) 并對其不斷調(diào)整修訂，最終建立起一套完善的國家應(yīng)急框架體系的過程?！秶翼憫?yīng)框架》是美國應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)案體系建設(shè)的指導(dǎo)性文件，針對美國交通運(yùn)輸、通信、消防、能源等領(lǐng)域最可能面臨的 15 種緊急狀況制訂了應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急方案或應(yīng)急預(yù)案，內(nèi)容涵蓋災(zāi)難預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù) 5 個(gè)方面[7]，是美國應(yīng)對突發(fā)事件的行動指南。

美國聯(lián)邦鐵路管理局制定的鐵路安全法規(guī)對鐵路應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容做出了相應(yīng)規(guī)定，是鐵路行業(yè)應(yīng)急處置的指導(dǎo)性文件，被編入 CFR 第 49 篇 239 部分。鐵路應(yīng)急預(yù)案核心內(nèi)容包括：緊急事件向控制中心或應(yīng)急通信中心通報(bào)流程；緊急事件通知乘客流程；員工培訓(xùn)和認(rèn)證；與其他鐵路公司聯(lián)合行動計(jì)劃；特殊情況應(yīng)急處理流程；與應(yīng)急機(jī)構(gòu)合作和協(xié)作流程；車載應(yīng)急設(shè)備配置及維護(hù)；乘客安全意識計(jì)劃和活動等多個(gè)方面。

美國鐵路企業(yè)也根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》的相應(yīng)規(guī)定，制訂了自身的應(yīng)急預(yù)案，以確保高效應(yīng)對突發(fā)事件，降低人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和事故嚴(yán)重程度，如美國國家鐵路客運(yùn)公司 Amtrak 制訂了《Amtrak 客運(yùn)列車應(yīng)急程序》《Amtrak 緊急疏散程序》等應(yīng)急預(yù)案。

2 美國鐵路應(yīng)急教育與培訓(xùn)

美國政府歷來十分重視應(yīng)急教育和培訓(xùn)工作，自上而下建立了完善的應(yīng)急教育培訓(xùn)體系。聯(lián)邦政府設(shè)立的應(yīng)急管理學(xué)院 ( EMI )、國家消防學(xué)院( NFA ) 等機(jī)構(gòu)主要開展綜合應(yīng)急教育培訓(xùn)工作；各級政府也相應(yīng)地設(shè)立了應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)消防、警察、醫(yī)療急救等技能培訓(xùn)；部分高校開設(shè)了應(yīng)急管理專業(yè)，培養(yǎng)應(yīng)急人才，開展應(yīng)急科學(xué)研究。相應(yīng)地，各個(gè)企業(yè)實(shí)體也積極開展應(yīng)急教育和培訓(xùn)工作。根據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)第 49 篇 239 部分，鐵路公司必須根據(jù)員工不同崗位提供相關(guān)培訓(xùn)課程，建議的具體培訓(xùn)項(xiàng)目如表2 所示。鐵路公司根據(jù)這些建議制訂各自的培訓(xùn)計(jì)劃，Amtrak 公司組織的培訓(xùn)頻率高于推薦頻率，每年都要進(jìn)行 1 次。

3 美國鐵路應(yīng)急管理啟示

美國鐵路在長期發(fā)展過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善應(yīng)急體系建設(shè)，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980 年到 2013 年，美國鐵路列車事故率下降79%，員工傷亡率下降 84%，道口事故率下降81%[8]。通過對美國鐵路應(yīng)急管理現(xiàn)狀的深入分析，借鑒其應(yīng)急管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對進(jìn)一步健全完善我國鐵路應(yīng)急體系建設(shè)、全面提高鐵路應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的能力具有重要的參考價(jià)值。

3.1 建立完善的鐵路應(yīng)急法律法規(guī)體系

美國鐵路應(yīng)急法律法規(guī)體系比較完善，從國家層面、行業(yè)層面出臺了很多法律法規(guī)，內(nèi)容涵蓋鐵路安全管理、設(shè)備安全標(biāo)準(zhǔn)、事故/事件報(bào)告、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、應(yīng)急預(yù)案、工作時(shí)間，以及員工安全培訓(xùn)、認(rèn)證等內(nèi)容。我國目前的鐵路安全法律法規(guī)主要有《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》?？茖W(xué)完善的應(yīng)急管理體系必須有堅(jiān)強(qiáng)的法律支撐，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對于鐵路應(yīng)急管理的內(nèi)容還有待完善，可以借鑒美國鐵路法律法規(guī)體系的成功經(jīng)驗(yàn)，將鐵路安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能在法律中進(jìn)行明確，在現(xiàn)有的鐵路法律法規(guī)基礎(chǔ)上，將已經(jīng)成熟的部門規(guī)章納入法律體系的范疇，使鐵路應(yīng)急管理法律法規(guī)體系進(jìn)一步細(xì)化，能夠涵蓋鐵路安全應(yīng)急工作的方方面面，確保每一項(xiàng)鐵路安全、應(yīng)急工作都有法可依，從而使各級部門和相關(guān)人員從思想上真正重視，以滿足新時(shí)期鐵路應(yīng)急工作的需要。

表2 美國鐵路應(yīng)急管理培訓(xùn)項(xiàng)目

3.2 提高鐵路應(yīng)急預(yù)案的可操作性

當(dāng)前，我國鐵路正處于一個(gè)特殊時(shí)期，新的高速鐵路陸續(xù)開通運(yùn)營，客運(yùn)和貨運(yùn)都出現(xiàn)了新變化、新需求；鐵路實(shí)行“政企分開”改革，鐵路管理體制發(fā)生了重大變革，對鐵路應(yīng)急管理方面也提出了新的要求。因此，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的鐵路應(yīng)急預(yù)案體系成為現(xiàn)實(shí)的需要。一方面，對預(yù)案中的指揮機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、信息報(bào)告、分級響應(yīng)、救援措施、應(yīng)急保障及事故調(diào)查評估等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，明確預(yù)案的適用范圍，提高預(yù)案的可操作性；另一方面，可以借鑒美國鐵路的做法，將應(yīng)急預(yù)案以法律的形式固定下來，明確鐵路應(yīng)急工作中應(yīng)急主體的工作職責(zé)，從而提高應(yīng)急主體的責(zé)任意識，使應(yīng)急預(yù)案落到實(shí)處。

3.3 建立高效的鐵路應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

鐵路突發(fā)事件的協(xié)調(diào)聯(lián)動，涉及中國鐵路總公司相關(guān)單位、地方政府及地方相關(guān)公共機(jī)構(gòu)、救援單位等多方機(jī)構(gòu)，應(yīng)深入分析鐵路突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)全過程中的協(xié)調(diào)應(yīng)對機(jī)制，找到薄弱環(huán)節(jié)并進(jìn)行改進(jìn)。明確鐵路監(jiān)管部門、鐵路運(yùn)輸企業(yè)、地方政府、救援機(jī)構(gòu)等單位在鐵路突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中的職責(zé)分工和主要任務(wù)，明確中國鐵路總公司及下屬運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)在應(yīng)急聯(lián)動過程中的主要任務(wù)和應(yīng)對措施，以便在突發(fā)狀況下，各部門能有條不紊地進(jìn)行應(yīng)急處置工作，提高應(yīng)急處置效率。

3.4 加強(qiáng)鐵路應(yīng)急教育和培訓(xùn)工作

應(yīng)急教育和培訓(xùn)是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，貫穿于整個(gè)應(yīng)急管理工作的全生命周期，必須予以重視。我國鐵路可以借助于地方政府、高等院校和科研機(jī)構(gòu)等多方面的應(yīng)急教學(xué)資源，加強(qiáng)應(yīng)急教育培訓(xùn)工作，同時(shí)也應(yīng)注重應(yīng)急演練。目前，各個(gè)鐵路企業(yè)都定期組織消防、事故、防洪防汛等各類專項(xiàng)應(yīng)急演練，但綜合性、跨部門的應(yīng)急演練相對較少，鐵路應(yīng)與其他相關(guān)應(yīng)急部門建立良好的應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，開展綜合應(yīng)急演練工作，切實(shí)提高我國鐵路預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的總體能力。

4 結(jié)束語

隨著我國鐵路的快速發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步完善鐵路應(yīng)急管理模式，提高鐵路突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。通過對美國鐵路應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理法律法規(guī)、應(yīng)急管理預(yù)案等內(nèi)容進(jìn)行分析，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，對提升我國鐵路應(yīng)急管理整體實(shí)力，確保鐵路運(yùn)輸安全具有重要的借鑒意義。

[1] 王曉剛． 國外鐵路政府監(jiān)管體制分析及啟示[J]． 鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2015，37(5)：100-104．WANG Xiao-gang． Analysis and Revelation of Government Supervision System of Foreign Railways[J]． Railway Transport and Economy，2015，37(5)：100-104．

[2] Railroad Safety[EB/OL]． [2015-04-26]． http://www.fra.dot. gov/Page/P0010．

[3] 王富章． 鐵路突發(fā)事件應(yīng)急管理[M]． 北京：中國鐵道出版社，2010．WANG Fu-zhang． Railway Emergency Management[M]．Beijing：China Railway Publishing House，2010.

[4] 李鳳玲． 美國鐵路安全管理法律法規(guī)體系及啟示[J]． 中國鐵路，2013(11)：99-101． LI Feng-ling． The Revelation on the Laws and Regulations System of American Railways Safety Administration[J]．Chinese Railways，2013(11)：99-101．

[5] United States Code[EB/OL]． [2015-04-26]． https://www. law.cornell.edu/uscode/text/49．

[6] The Electronic Code of Federal Regulations[EB/OL]． (2015-04-23)[2015-04-26]． http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx? SID=c6e71532ba605529b7dd508ae0402c28&mc=true&tpl=/ ecfrbrowse/Title49/49tab_02.tpl．

[7] National Respond Framework[EB/OL]． (2013-05-01) [2015-04-26]． http://www.fema.gov/media-librarydata/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_ framework_20130501.pdf．

[8] Association of American Railroads． Railroads:Moving America Safely[EB/OL]． (2014-05-01)[2015-04-26]． https:// www.aar.org/BackgroundPapers/Railroads%20Moving%20 America%20Safely.pdf#search=Railroads%3A%20 Moving%20America%20Safely%20%2D%20Association%20 of%20American%20Railroads．

責(zé)任編輯：劉 新

Analysis and Revelations of Emergency Management Mode of American Railways

From aspects of management system, coordinate mechanism, law and regulation system, pre-plan as well as education and training, this paper analyzes the emergency management mode of American railways; by referring the experiences of the mode of American railway, the paper puts forward revelations of strengthening the establishment of emergency management system of Chinese railways from the aspects including improvement of law and regulation system, operability of emergency pre-plan, establishment of emergency coordinate & interaction mechanism as well as emergency education and training works.

American Railway; Emergency Management; Emergency Pre-plan

1003-1421(2015)08-0083-05

U298.5(712)

B

2015-04-28

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計(jì)劃課題(2014F001)