農(nóng)村公共文化服務(wù)供給機制的研究綜述＊

肖 靜

（洛陽師范學院 政法與公共管理學院，河南 洛陽471022）

在現(xiàn)代化的進程中，人們的物質(zhì)生活隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸豐富，然而精神文化生活中現(xiàn)代性公共文化的匱乏嚴重影響著社會機體的健康發(fā)展，因此政府需要將加強公共文化建設(shè)，提高民眾的文化素養(yǎng)作為執(zhí)政重心。我國自1997年簽署加入《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》以來，政府加大了公共文化領(lǐng)域的財政支持力度，到目前為止，在公共文化建設(shè)領(lǐng)域取得了可喜的成果。然而與城市相比，廣大農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)相對滯后，農(nóng)民文化生活相對匱乏，精神文化需求得不到滿足，這一現(xiàn)狀受到學術(shù)界的關(guān)注，以至于農(nóng)村公共文化服務(wù)供給選擇問題成為研究熱點。公共文化服務(wù)供給機制的核心是確定公共文化服務(wù)提供和生產(chǎn)主體，以及提供主體與生產(chǎn)主體之間的連接紐帶。通過對近八年來CNKI數(shù)據(jù)庫收錄的核心期刊文獻進行整理，發(fā)現(xiàn)學術(shù)界主要圍繞政府主導(dǎo)機制、市場化機制、社會化機制、合作化機制進行分析和研究。本文通過對學術(shù)界提出的上述四種供給機制的梳理，形成對于農(nóng)村公共文化服務(wù)供給機制相對合理、穩(wěn)定的分析思路，以期對解決農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中的實踐問題起到理論指導(dǎo)作用。

一、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的政府主導(dǎo)機制

政府主導(dǎo)機制是公共文化政策的制定、文化服務(wù)、產(chǎn)品的提供、生產(chǎn)和傳送均由政府來承擔。由于文化服務(wù)是政府的職能之一，因此在文化政策的制定、文化平臺的搭建、文化經(jīng)費的投入上政府應(yīng)承擔主要職責［1］。政府主導(dǎo)機制的基本邏輯是以公共財政為依托，通過自上而下的科層制為農(nóng)村地區(qū)提供具有價值導(dǎo)向的公共文化服務(wù)。

從政府主導(dǎo)型供給機制的緣由來看，學者們主要從文化的功能、文化的特性和文化服務(wù)公平的視角進行分析。文化功能的視角：羊守森認為文化具有社會化功能，承載著向社會成員傳授和灌輸時代精神、人文價值觀念和道德規(guī)范的任務(wù)，因此公共文化服務(wù)體系建構(gòu)與創(chuàng)新、公共文化服務(wù)供給的主要責任應(yīng)該由政府來承擔［2］。王海燕認為公共文化服務(wù)具有為社會生活提供意義系統(tǒng)和價值系統(tǒng)的主要功能，因此必須以政府為主導(dǎo)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)和維護人民群眾基本文化權(quán)益［3］。俞楠從文化認同的建構(gòu)功能的角度分析，認為：“文化認同的建構(gòu)是政府的使命和職責，是政府提供公共文化服務(wù)的終極目標?！保?］文化服務(wù)公平的視角：竇維平認為之所以要由政府提供公共文化政策的制定、文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、文化產(chǎn)品和服務(wù)，主要是由于文化產(chǎn)品具有公共性體現(xiàn)著社會的公平、正義，是市場無力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域［5］。于志勇在深入研究了農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的問題后，提出要實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化，保障農(nóng)民的文化權(quán)益，必須從承擔公共文化供給的行政機制和財政機制進行改革、創(chuàng)新，解決農(nóng)村公共文化服務(wù)供給缺位、錯位和不到位的現(xiàn)象［6］。文化特性的視角：由于公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化事業(yè)領(lǐng)域的文化產(chǎn)品屬于純公共物品，市場無法供給這些具有消費的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，因此只能由政府進行干預(yù)和整體提供，尤其是在老少邊窮地區(qū)［7］46。

政府主導(dǎo)機制作為當前公共文化服務(wù)供給的主要機制，在推動農(nóng)村公共文化建設(shè)中取得了豐碩成果，但同時也暴露了公共文化服務(wù)體系中的諸多問題，主要表現(xiàn)在量上不足和供需錯位兩方面。張云峰對黑龍江農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)［8］、徐英對貴陽農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)供給狀況［9］、洪艷等在對湖南省南、北、西、中地區(qū)的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的調(diào)查研究顯示［10］，公共文化服務(wù)供給量的不足問題較為凸顯，這多與人力資源、財力資源和文化資源的稀缺有關(guān)。阮榮平等對河南嵩縣的農(nóng)村的公共文化設(shè)施的調(diào)查研究［11］、倪峰對杭州、嘉興、湖州市郊農(nóng)村文化的調(diào)查研究［12］，以及龔上華對江西省吉安市的公共文化服務(wù)供給的調(diào)查研究［13］中都發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)型供給機制提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)存在較為嚴重的供需錯位現(xiàn)象，從而導(dǎo)致文化產(chǎn)品、文化設(shè)施的使用率偏低，農(nóng)民的滿意度不高?？傮w上來看，農(nóng)村公共文化服務(wù)供需錯位現(xiàn)象與政府主導(dǎo)機制的科層制供給邏輯有關(guān)?？茖庸┙o的權(quán)威性使公共文化服務(wù)供給“剛性”有余，靈活不足，依靠自上而下文化服務(wù)體系以執(zhí)行上級意志為主，缺乏對當?shù)孛癖姷奈幕V求的回應(yīng)，致使單方的服務(wù)供給適應(yīng)性、靈活性不足，容易出現(xiàn)供需錯位。

二、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的市場化機制

公共服務(wù)市場化機制的理論源自新公共管理理論，意圖要打破政府壟斷，引入私人組織，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的“三E”。財政資源的有限和政府主導(dǎo)供給機制的現(xiàn)實困境成為引入市場機制的主要緣由。公共文化服務(wù)的市場化機制具有競爭功能、彌補功能。顧金孚認為市場化機制一方面借助私人資本可以解決農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)不足的問題，另一方面通過市場競爭，以反逼的態(tài)勢促使政府提高公共產(chǎn)品的供給效率［14］。疏仁華［15］、陳堅良［16］、朱云［17］等認為市場在文化資源配置方面具有優(yōu)勢，因此要積極吸引私人資本投資農(nóng)村公共文化產(chǎn)業(yè)，培育農(nóng)村文化市場和文化品牌。張波、宋林霖從政府公共文化服務(wù)成本優(yōu)化的視角分析得出：“政府要大膽引入市場競爭機制，讓公眾自主選擇公共文化服務(wù)的提供者。”［18］82－85以市場為主導(dǎo)來解決公共文化服務(wù)的供給，就是通過公共文化服務(wù)的私營化，引入競爭機制，從可供選擇的公共文化服務(wù)提供者中，決定誰是最適合的公共文化服務(wù)的合同承包商，從而達到“少花錢、多辦事、辦好事”的效果。市場化機制的實現(xiàn)途徑有三：即通過市場力量擴大服務(wù)的承擔主體；通過市場競爭促進擴大公共文化服務(wù)產(chǎn)出、改善服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本；通過采取合同出租或“多中心”治理等手段減少政府的不必要“插手”實現(xiàn)公共文化服務(wù)從“強制”向“協(xié)商”轉(zhuǎn)變等［18］。林敏娟、賈思遠充分肯定市場化機制的作用，他們認為市場化機制是政府主導(dǎo)機制的補充，因此必須協(xié)調(diào)好政企關(guān)系，通過運用契約、交換、政策、制度四種連接紐帶，構(gòu)建政企的良性互動，從而實現(xiàn)公共文化服務(wù)的有效供給［19］。

市場化機制提高了公共文化服務(wù)供給有效性。市場化機制一方面彌補了政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的財政資源不足，文化服務(wù)內(nèi)容和形式上的不足。另一方面市場競爭作用不僅可以提高文化資源的配置效率，另外所形成的競爭態(tài)勢，反逼政府提高供給效率。然而市場化機制遭遇了市場化與公益化沖突的現(xiàn)實困境。在農(nóng)村文化市場中，不乏有低俗、惡俗的文化形式，這些都侵蝕了公共文化服務(wù)的公益性的基本要求。因此，如何實現(xiàn)市場化與公益化的有效結(jié)合，是公共文化服務(wù)市場化機制所要解決的關(guān)鍵問題。

三、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的社會化機制

社會化供給機制是通過社會化主體獨立承擔公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與輸送。其中社會化主體主要包括作為第三部門的社會組織或公民，他們以直接或間接的方式參與公共文化服務(wù)供給［20］。社會組織和公民在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或在公共文化活動方面，通過捐贈、捐助的方式在農(nóng)村地區(qū)提供公共文化服務(wù)。在社會化機制中，文化社團、民間藝人或非藝人的農(nóng)民提供的文化服務(wù)內(nèi)生于當?shù)剞r(nóng)村社會，更貼近當?shù)剞r(nóng)村民眾的文化需求，在農(nóng)村公共領(lǐng)域更有活力和發(fā)展?jié)摿?。近年來在許多地方農(nóng)村由農(nóng)民開辦的“農(nóng)民圖書館”，在帶動村民加強文化學習，提升文化修養(yǎng)方面起到了積極作用。陳波研究了鄉(xiāng)間藝人在農(nóng)村公共文化服務(wù)中的功能和作用，他認為民間藝人的文化服務(wù)更貼近實際，他們生產(chǎn)和提供的文化服務(wù)在融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代文化元素方面具有優(yōu)勢，從而更能使民眾的文化需求得到滿足［21］349。路冠軍和郭寶亮考察了農(nóng)村基層文化社團的文化服務(wù)供給狀況，他們認為民間文化組織扎根于鄉(xiāng)村社會，能切實把握鄉(xiāng)民的文化需求，更能成為公共文化服務(wù)的有效傳遞者。他們同時也認為民間藝人的組織化需要政府的培育和有效監(jiān)管［22］。鄭恒峰認為：“民間文化社團是最具活力、最具效率、最具競爭力、最具可持續(xù)性的文化推動力量?！保?3］農(nóng)村文化社團在農(nóng)村公共文化服務(wù)中，因其貼近性、內(nèi)生性、靈活性和多樣性更容易獲得民眾的認同和支持，能夠成為文化服務(wù)的有效供給主體。李少惠認為在發(fā)揮公共文化外輸機制作用的基礎(chǔ)上，要構(gòu)建公共文化服務(wù)內(nèi)生機制，這需要整合農(nóng)村本土文化資源，運用農(nóng)村自身力量加強文化建設(shè)。他認為這種供給機制既能滿足農(nóng)民的文化需求，又可以培育和發(fā)展農(nóng)村本土文化，對于農(nóng)村公共文化的持續(xù)性具有重要作用［24］。總體上來看，社會化機制在挖掘農(nóng)村本土文化資源上具有優(yōu)勢，同時由于其靈活多樣性更容易被當?shù)孛癖娊邮埽虼丝梢猿蔀檗r(nóng)村公共文化服務(wù)的有效供給主體。

與政府主導(dǎo)機制相比，社會化機制在公共文化供給的持續(xù)性、穩(wěn)定性方面具有一定的劣勢。缺乏穩(wěn)定的資金來源和人才保障很可能導(dǎo)致公共文化服務(wù)青黃不接。陳波認為在公共文化建設(shè)中，政府對鄉(xiāng)間藝人缺乏足夠重視，大多數(shù)鄉(xiāng)間藝人繁重的生產(chǎn)活動會擠壓其創(chuàng)作和演出欲望，導(dǎo)致農(nóng)村的內(nèi)生文化資源沉淀、弱化［21］350。一些地方的“農(nóng)民圖書館”也由于資金不足，處于風雨飄搖之中。因此要采取相應(yīng)機制和措施對農(nóng)民圖書館、鄉(xiāng)間藝人的機會損失進行有效補償，激發(fā)他們提供文化服務(wù)的熱情，激活既有的鄉(xiāng)間文化資源，繁榮農(nóng)村文化。

四、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的合作型機制

公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的合作型供給機制理論主要指政府與企業(yè)的合作、政府與社會組織的合作或者政府、企業(yè)與社會組織的共同合作。政府與企業(yè)合作。政府與企業(yè)的合作的主要表現(xiàn)形式是政府采購、合作生產(chǎn)等。朱旭光等從“政府失靈”與“市場失靈”角度進行分析，認為在公共文化服務(wù)供給中，市場機制的引入使政府成為文化企業(yè)與民眾之間的橋梁，通過運用“合同制”將政府權(quán)威與市場交換結(jié)合起來，實現(xiàn)政府與文化企業(yè)之間的合作［25］。張祖群認為公共文化產(chǎn)品和服務(wù)可以通過政府采購的方式與企業(yè)合作［26］。政府與社會合作。李少惠認為在準公共文化服務(wù)領(lǐng)域，競爭性和非排他性的同時存在要求在政府干預(yù)的前提下，通過政府與社會組織的合作實現(xiàn)此類文化產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給［7］46。疏仁華認為政府與社會的合作會產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，因此應(yīng)加強政府的文化管理系統(tǒng)與社會力量的合作，以優(yōu)勢互補的態(tài)勢實現(xiàn)公共文化服務(wù)的有效供給［27］。吳琳等從農(nóng)村公共文化民生的角度，以吉林省岔路鎮(zhèn)為例，提出要構(gòu)建政府與社會組織的“參與式”文化管理機制。這種機制要求政府運用政策手段積極培育社會文化力量，進而在明確各自職責的基礎(chǔ)上構(gòu)建政社戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，實現(xiàn)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的有效合作［28］。政府、企業(yè)、社會合作。張良的多元參與合作機制主張，必須改變傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的文化資源配置結(jié)構(gòu)，取而代之的是政府、市場、社會三元有機團結(jié)的結(jié)構(gòu)，建構(gòu)政府主導(dǎo)、社會參與、市場配置的“多元參與合作”機制［29］。吳理財?shù)葟墓┙o機制上提出政府應(yīng)積極順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代多元治理要求，充分發(fā)揮市場、社會的作用，將政府“權(quán)威型供給”、市場“商業(yè)型供給”和社會第三部門“志愿型供給”有機結(jié)合起來，以協(xié)同方式實現(xiàn)公共文化服務(wù)的有效供給［30］。

以互補共贏為基本邏輯的合作型機制，強調(diào)為確?；竟参幕?wù)均等化以及公共文化服務(wù)的靈活性，構(gòu)建能充分發(fā)揮政府、市場和社會的文化資源配置優(yōu)勢的合作形式和機制，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的有效供給。合作機制的最大風險在于合作中機會主義的增加導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度加大。政府與私人組織、社會組織的合作通常以合同的形式出現(xiàn)，因此，私人領(lǐng)域中的合同風險在公共文化服務(wù)領(lǐng)域同樣存在。由于公共文化服務(wù)中橫向合作的復(fù)雜網(wǎng)狀關(guān)系取代了縱向簡單的科層關(guān)系，從而協(xié)調(diào)難度以及控制風險加大。

五、結(jié)論

綜上所述，學術(shù)界對農(nóng)村公共文化供給機制進行的大量探索，豐富了農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的理論內(nèi)容，提供了認識農(nóng)村公共文化供給的多元視角，在一定程度上推動了農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的實踐?？傮w上來看，當前研究需要在以下兩個方面加以改進和完善：

（一）農(nóng)村公共文化供給機制適用條件的分析有待加強

在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給機制的研究中，學術(shù)界關(guān)注的焦點集中在供給機制內(nèi)在機理及其運行效果的闡釋上，對供給機制的使用條件缺乏相應(yīng)關(guān)注。盡管每種公共文化供給機制充分肯定了供給主體在服務(wù)的生產(chǎn)與配送中的優(yōu)勢，然而這種優(yōu)勢的發(fā)揮必然是在其適用條件范圍內(nèi)的。任何忽視具體條件，而將適用范圍擴大化的一刀切的做法都會帶來機制的失靈。在公共文化服務(wù)供給中，政府失靈、市場失靈和志愿失靈都有可能會發(fā)生。因此理論研究必須高度警惕、防范失靈問題。簡·萊恩對公共服務(wù)供給中契約制存在的有可能導(dǎo)致契約失敗的機會主義行為給予高度關(guān)注。唐納德·凱特爾運用一系列案例提出告誡，在公私伙伴關(guān)系中，政府要成為精明的買主以應(yīng)對公共領(lǐng)域市場缺陷的增加和市場自律的減少。薩拉蒙的志愿失靈的分析也要求我們要理性分析社會組織在公共治理中的作用。上述理論家的告誡意味著在公共文化供給中，任何機制都可能存在風險，要使供給機制發(fā)揮效用，必須充分注意其適用條件和生長土壤，只有當條件具備，才有可能出現(xiàn)純粹的理論模式的預(yù)期結(jié)果。因此，在后續(xù)的公共文化服務(wù)供給機制研究中，要重點關(guān)注供給機制的適用條件。

（二）農(nóng)村區(qū)域差異與供給機制選擇之間關(guān)系的分析有待加強

在中國農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展不均衡的大背景下，供給機制的效果存在地區(qū)差異。供給機制的效率與農(nóng)村土地面積、人均GDP、城市化和教育水平等外部因素有關(guān)［31］。農(nóng)村區(qū)域的差異影響著公共文化服務(wù)供給機制的選擇。既然任何一種供給機制都不能有效地解決所有農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)問題，這就要求學者將差異化的農(nóng)村與公共文化供給機制選擇結(jié)合起來，綜合分析影響農(nóng)村地區(qū)中影響公共文化服務(wù)供給機制選擇的關(guān)鍵性變量，從而能夠結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的具體特點選擇合適的供給機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的多樣化和特色化。

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