我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革思路的調(diào)整與突破＊

羅瑞芳

（北京市社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100101）

土地是國(guó)之根本，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說，農(nóng)村土地問題更是關(guān)乎國(guó)家生存與發(fā)展的命脈。自中華人民共和國(guó)成立之始，農(nóng)村土地制度問題一直都是國(guó)家政策法律的核心。新中國(guó)成立之初，首先是以農(nóng)民所有制替代了地主所有制，但沒有改變土地私有制性質(zhì)。1952年，全國(guó)土地改革基本完成后，土地私有制全面過渡為土地集體所有制。1958年，全國(guó)掀起的人民公社化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村集體所有權(quán)喪失了私權(quán)利本身應(yīng)具有的“私”屬性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全淪為國(guó)家基層政權(quán)的附屬品，喪失了其獨(dú)立性和自主性［1］。1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的18戶農(nóng)民，迫于生存壓力，敢為天下為先，自發(fā)訂立了“大包干”合同，創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和過去的土地制度變革相比，并沒有改變土地的集體所有權(quán)和農(nóng)村集體所有制，但卻也是具有突破意義的。因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了農(nóng)民的一項(xiàng)新權(quán)利——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)設(shè)至今，我國(guó)農(nóng)村改革一直在堅(jiān)持著這一基本經(jīng)營(yíng)制度［2］5。經(jīng)過30年的實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入了發(fā)展瓶頸，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度固有的缺陷不斷暴露出來(lái)，因此，有必要轉(zhuǎn)變土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新發(fā)展的既有思路，尋求農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新發(fā)展的新思路。

一、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有三種改革思路

農(nóng)村土地集體所有是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的一大特色，但也存在著一定的弊端。農(nóng)村土地集體所有，是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體共同所有，它不同于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也不同于農(nóng)民個(gè)人所有。農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體在法律上沒有一個(gè)明確的概念界定，也沒有肯定其民事主體地位，它更多的是一種歷史演變的產(chǎn)物。如果從內(nèi)涵界定的角度來(lái)說，農(nóng)民集體更多的是對(duì)一種生產(chǎn)和生活共同體，或者說是一種場(chǎng)域狀態(tài)的概括。所以農(nóng)民集體所有權(quán)在產(chǎn)生之初就因?yàn)槿狈σ粋€(gè)明確的實(shí)體而存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的問題。針對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在的缺陷，學(xué)術(shù)界提出了三種改革思路，意圖使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠清晰化。

第一種思路是農(nóng)地私有化，即以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，放棄虛有的農(nóng)村土地集體所有權(quán)，直接肯定已經(jīng)占有土地的農(nóng)民的土地私有權(quán)。以楊小凱、蔡繼明為代表的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化能夠使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)徹底明晰，保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的排他性，有利于農(nóng)民對(duì)土地形成穩(wěn)定的預(yù)期，對(duì)農(nóng)民行為形成較強(qiáng)的利益激勵(lì)，保證土地資源得到優(yōu)化配置［3］。但也有學(xué)者從社會(huì)穩(wěn)定角度考慮對(duì)這種改革思路提出反對(duì)意見，比如溫鐵軍、楊一介等學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)村社會(huì)保障體系沒有建立，沒有大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移出來(lái)的情況，土地仍然是農(nóng)民的基本生存保障，私有化后土地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高，私有化的效率將十分有限［4］。劉守英等學(xué)者認(rèn)為，從國(guó)家意識(shí)形態(tài)的角度來(lái)說，農(nóng)地也不能私有化，而是應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)主義的國(guó)家或集體所有［2］5。

第三種思路是折中思路，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)其進(jìn)行“準(zhǔn)所有權(quán)化”改造。這種思路的核心是，在法律形式上保留農(nóng)地集體所有權(quán)，但要虛化、淡化農(nóng)地集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)權(quán)能，同時(shí)要實(shí)化、強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永久性、排他性和完全性。這種思路一方面符合了我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)要求，另一方面又采納了土地產(chǎn)權(quán)私有化改革要求，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種歸屬于農(nóng)民個(gè)人的私權(quán)利坐實(shí)，使其成為一種包含占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能的完全性私權(quán)利，意圖通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種私權(quán)利來(lái)撬動(dòng)農(nóng)地資源配置。因?yàn)檫@種折中的改革思路符合我國(guó)國(guó)情，在操作實(shí)踐上具有較大可行性，能節(jié)約大量制度變遷成本，因此受到很多學(xué)者支持，并被國(guó)家政策和法律所采納，我國(guó)近年來(lái)的農(nóng)地制度改革基本延續(xù)著這一發(fā)展方向。

二、農(nóng)地制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑及其存在的問題

采納農(nóng)地折中改革的思路，過去20多年來(lái)我國(guó)一直在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)能等方面做出努力。但是實(shí)踐證明，這種改革思路在現(xiàn)實(shí)中貫徹落實(shí)得并不理想，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一所謂的“準(zhǔn)所有權(quán)”，還是會(huì)遇到集體土地所有權(quán)這一法律上真正的“所有權(quán)”的影響，土地產(chǎn)權(quán)混亂不清的局面還是存在，農(nóng)地資源也還未能實(shí)現(xiàn)理想的優(yōu)化配置。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化發(fā)展及其問題

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之初所實(shí)行的土地承包責(zé)任制并未打破集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的壟斷支配力，家庭承包經(jīng)營(yíng)僅僅是建立在與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就勞動(dòng)成果進(jìn)行分配的承包協(xié)議基礎(chǔ)之上。因此，最初的土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限較短，一般不超過五年。由于承包期過短，農(nóng)民缺乏對(duì)土地投資的積極性，并出現(xiàn)了過度使用土地的問題，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化經(jīng)營(yíng)［7］?；谏鲜鰡栴}，土地承包期限被一再延長(zhǎng)，1984年中央“一號(hào)文件”要求土地承包期延長(zhǎng)到15年，1993年中央“十一號(hào)文件”進(jìn)一步要求土地承包期限再延長(zhǎng)到30年不變?！秶?guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》更進(jìn)一步提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，要求未實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的地方，也應(yīng)保持土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期問題。

雖然長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的要求在政策層面一再被主張，但在法律層面并沒有對(duì)這一政策要求直接予以肯定。無(wú)論是《土地承包法》還是《物權(quán)法》都還明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期限。國(guó)家政策肯定和支持土地承包經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期化發(fā)展是因?yàn)椤伴L(zhǎng)久不變”意在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地之間的關(guān)系，即已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將長(zhǎng)期享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不會(huì)面臨和承受期限屆滿后土地被收回或被調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有一定的積極意義。因此，《土地承包法》和《物權(quán)法》在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限作出規(guī)定的同時(shí)，也對(duì)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了一定的軟性支持?！锻恋爻邪ā返?條作出了“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”的原則性規(guī)定?！段餀?quán)法》第126條規(guī)定“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這樣的軟性支持策略大概是為了給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定化發(fā)展留足變革前行的空間和試行不暢的退路。

為什么《土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)打破土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限限制如此謹(jǐn)慎呢？可能是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的期限性背后實(shí)際上受到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身權(quán)利內(nèi)涵的影響。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地所有權(quán)的派生性權(quán)利，在派生之初的法律制度設(shè)計(jì)就使其具有了一定的封閉性和身份性?！锻恋爻邪ā返?條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式?！钡?條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！睋?jù)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種封閉于土地所有權(quán)主體——集體內(nèi)部成員所享有的權(quán)利，換言之，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體之一的身份，是其能夠成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的前提基礎(chǔ)，同時(shí)，此身份也使其當(dāng)然的享有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一法定的權(quán)利資格。因?yàn)檗r(nóng)民集體是一個(gè)隨著集體成員出生、死亡、婚嫁等因素不斷變動(dòng)的群體，所以固化當(dāng)前的土地承包關(guān)系，使其長(zhǎng)久不變，將可能導(dǎo)致農(nóng)村土地被現(xiàn)在的集體組織成員分盡，而在事實(shí)上剝奪和限制了未來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所應(yīng)享有的“依法承包農(nóng)村土地”的權(quán)利。

實(shí)踐也進(jìn)一步證明了法律制度審慎變革的合理性。以貴州湄潭這一中央進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”政策的試驗(yàn)地為例，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化的效果并不盡如人意。學(xué)者對(duì)貴州湄潭試驗(yàn)“增人不增地，減人不減地”政策效果調(diào)查發(fā)現(xiàn)：24年后，湄潭農(nóng)村出現(xiàn)戶均占有耕地嚴(yán)重不均，其中，有無(wú)地人口農(nóng)戶的人均耕地為0.69畝，沒有無(wú)地人口的農(nóng)戶人均耕地為1.53畝，無(wú)地人口和無(wú)地勞動(dòng)力增加。全縣無(wú)地人口占總?cè)丝?5%，一些村的無(wú)地人口已占42%，無(wú)地勞動(dòng)力占52%；經(jīng)過24年后，農(nóng)村內(nèi)部一直面臨著人口增減要求調(diào)地的壓力及其他各種問題，農(nóng)民對(duì)土地再調(diào)整的意愿仍然非常強(qiáng)烈；同時(shí)這一政策還使湄潭人口增速放緩，勞動(dòng)力非農(nóng)化加速［8］。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能的突破及其問題

獨(dú)立收益權(quán)能是從根本上體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立私權(quán)屬性的特征。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立收益權(quán)能最突出的體現(xiàn)在農(nóng)地征收補(bǔ)償中。《物權(quán)法》肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，并且規(guī)定“因不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，并特別指出“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定我們可以推定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身具有能夠直接、獨(dú)立的獲取土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)能，改變了過去長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)定和執(zhí)行的土地補(bǔ)償費(fèi)只能支付給土地所有權(quán)人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能依據(jù)土地承包合同向土地所有人主張承包地征收補(bǔ)償費(fèi)的行為規(guī)范。

但現(xiàn)實(shí)中能夠與政府進(jìn)行談判，并取得征地補(bǔ)償費(fèi)的還是農(nóng)民集體。為什么法律肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的獨(dú)立收益權(quán)，農(nóng)民卻不獨(dú)立主張其權(quán)利，而還是以集體的形式來(lái)主張其權(quán)益呢？從制度層面分析，一方面法律雖然肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立收益權(quán)能，但卻沒有規(guī)定相應(yīng)的制度保障，比如沒有賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為征地談判和協(xié)議簽訂的一方當(dāng)事人地位，這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)權(quán)對(duì)征地行為的合法性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出異議，實(shí)際獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)過低時(shí)也無(wú)法得到有效救濟(jì)；另一方面，法律沒有對(duì)土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能邊界做出明確界定，換言之沒有對(duì)土地征收時(shí)對(duì)所有權(quán)的補(bǔ)償和對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償進(jìn)行區(qū)分，缺少具體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地收益分配原則，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對(duì)同一片土地征收后，征收補(bǔ)償款如何在土地所有權(quán)主體與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體之間進(jìn)行分配沒有可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐層面分析，在土地被征收這一事件發(fā)生之時(shí)，農(nóng)民具有雙重身份，既是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，又是土地所有權(quán)主體，其具有雙重利益，無(wú)論征地補(bǔ)償款在權(quán)利層面如何分配，受益主體基本都一致。在承包地基本平均分配的前提下，以承包土地為依據(jù)所取得的補(bǔ)償收益和以土地所有權(quán)主體這一身份為依據(jù)所取得的補(bǔ)償收益也基本一致。同時(shí)，農(nóng)民集體的談判能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人的談判能力。所以農(nóng)民當(dāng)然會(huì)維護(hù)其集體權(quán)利，而不會(huì)去主張其個(gè)人權(quán)利。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能的發(fā)展及其問題

封閉于集體內(nèi)部的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能在改革發(fā)展中也有所突破。《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?6條又規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳?！睋?jù)此，法律已經(jīng)賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立和完整的處分權(quán)能。

軌道交通行業(yè)的飛速發(fā)展,緩解了交通擁堵的壓力,隨之而來(lái)的機(jī)車車輛運(yùn)行安全與舒適問題得到廣泛關(guān)注。我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局與鐵道部制訂了 GB/T 5599—1985《鐵道車輛動(dòng)力學(xué)性能評(píng)定和試驗(yàn)鑒定規(guī)范》,通過對(duì)車輛運(yùn)行中測(cè)點(diǎn)速度,加速度,位移,以及輪軌力,應(yīng)變等多種振動(dòng)信號(hào)的采集與處理,得到運(yùn)行車輛的穩(wěn)定性與平穩(wěn)性指標(biāo),作為判定車輛在不同速度等級(jí)下安全性與舒適性的依據(jù)。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能夠順利實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性跨越，從根本上還取決于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程是否能夠平穩(wěn)有序地推進(jìn)。雖然政策法律肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能，賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主決定，獨(dú)立獲取流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)需求不大，方式也比較單一。據(jù)丁關(guān)良課題組2010年對(duì)浙江、廣東、重慶、四川等20個(gè)省份和52個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查，各種流轉(zhuǎn)形式的比例分別為：轉(zhuǎn)讓占13.3%，轉(zhuǎn)包占40.2%，出租占30.6%，入股占6.7%，互換占5.4%，其他形式占3.8%［9］。從以上數(shù)據(jù)可以看出，轉(zhuǎn)讓在各種流轉(zhuǎn)形式中占比率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)包和出租的占比率，轉(zhuǎn)包和出租一直是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能在現(xiàn)實(shí)中沒有得到充分實(shí)現(xiàn)的根本原因在于集體經(jīng)濟(jì)制度框架下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化流轉(zhuǎn)。從法律規(guī)定來(lái)看，《土地承包法》在允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)也給予了一定的限制。其中有兩條限制較富爭(zhēng)議：一是第33條規(guī)定的，“同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”；另一是第37條規(guī)定的，“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣限制的初衷在于維護(hù)集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定性。賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)在于《土地承包法》第5條所肯定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有承包土地的權(quán)利。優(yōu)先權(quán)正是為了保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，防止土地外流而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)地可種的局面。也有學(xué)者認(rèn)為，無(wú)論是規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利，還是優(yōu)先權(quán)，根本目的都在于維護(hù)集體組織成員的生存利益［10］。同時(shí)因?yàn)榧w所有即“人人有份”的制度安排，農(nóng)民集體必然排斥非集體成員享有土地權(quán)益，因此，為了保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益，法律進(jìn)一步規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方進(jìn)而享有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行“把關(guān)”的權(quán)利［11］101－116。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，各集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在著成員變動(dòng)的問題，為了保障成員的土地權(quán)益，特別是新增成員的土地權(quán)益，也普遍存在以集體名義進(jìn)行土地調(diào)整的現(xiàn)象［12］。集體調(diào)整承包土地這一潛在風(fēng)險(xiǎn)，成為限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更為徹底的社會(huì)化流轉(zhuǎn)的重要原因之一，稀釋了法律賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)能力。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革思路的反思與調(diào)整

（一）對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革折中思路的反思

折中思路的關(guān)鍵在于做虛集體土地所有權(quán)，使其成為一種名義上存在的權(quán)利，同時(shí)做實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其成為一種實(shí)質(zhì)上存在的土地權(quán)利。因此，雖然名義上仍然保持著農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但是根本目標(biāo)還是意圖建立一個(gè)實(shí)質(zhì)上的一元產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為，在法律制度上，農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是客觀存在的，如果不能從根本上正視和理順這種二元產(chǎn)權(quán)關(guān)系，那么改革最終還是不會(huì)取得成功。

一方面因?yàn)?，土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)是在土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上通過制度創(chuàng)新產(chǎn)生的一種特殊的用益物權(quán)，是土地所有權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物。在權(quán)能分離之時(shí)究竟分離出哪些權(quán)能，分離出的權(quán)能內(nèi)容如何就應(yīng)當(dāng)有清晰的界定，這樣才能充分避免權(quán)利行使過程中的沖突。也許是因?yàn)榧w土地所有權(quán)本身也具有一定的模糊性，集體土地所有權(quán)的主體、權(quán)利范圍、權(quán)利行使方式等方面在法律上也沒有一個(gè)清晰的界定，所以在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能作出所謂的清晰界定的同時(shí)，其實(shí)也并沒有真正對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系及權(quán)利邊界做出清晰的交代。因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)畢竟是脫胎于土地所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利，二者之間有著不可脫離的關(guān)聯(lián)關(guān)系，所以僅僅關(guān)注土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從單一視角對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出界定，無(wú)法真正解釋和解決二者之間的權(quán)利關(guān)系及權(quán)利沖突問題。

另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)在權(quán)利主體范疇上具有同域性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包是一種封閉在農(nóng)村集體內(nèi)部的一種土地和權(quán)利的分配，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在產(chǎn)生之初就具有很強(qiáng)的身份性和封閉性，農(nóng)民既在集體土地所有權(quán)之上享受集體成員收益，又在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上享受獨(dú)立的個(gè)體收益。從靜態(tài)視角來(lái)看，農(nóng)民一方面是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，另一方面也是土地所有權(quán)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全代表著農(nóng)民的個(gè)人利益，而在土地所有權(quán)則代表著農(nóng)民的集體利益，而集體利益中也包含著農(nóng)民的個(gè)人利益。所以農(nóng)民在主張其權(quán)利的時(shí)候也在進(jìn)行著利益的比較與權(quán)衡。在農(nóng)民還不具備轉(zhuǎn)移離開農(nóng)村，還不具備獨(dú)立抵御市場(chǎng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，還不具備獨(dú)立的社會(huì)保障時(shí)，農(nóng)民大多還會(huì)選擇集體這種生產(chǎn)和生活方式，因此，從權(quán)利主體自身的行為動(dòng)機(jī)來(lái)說，農(nóng)民也不會(huì)放棄主張和實(shí)現(xiàn)其土地所有權(quán)。從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，農(nóng)民集體是一個(gè)隨著集體經(jīng)濟(jì)組織成員生老病死、婚喪嫁娶而不斷變動(dòng)的范疇，因此農(nóng)民集體土地所有權(quán)益也會(huì)隨之變動(dòng)，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼而也會(huì)被傳遞產(chǎn)生變動(dòng)的需求。在變動(dòng)中，由于各種利益的博弈，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系更具有一定的矛盾性和不確定性，從而衍生出各種問題。

總結(jié)來(lái)看，無(wú)論從農(nóng)民的行為選擇上，還是從制度邏輯推演上，農(nóng)民集體所有權(quán)都是一個(gè)繞不過去的檻的更深層次原因在于集體經(jīng)濟(jì)制度下的成員權(quán)問題。成員權(quán)本身并不是法律界定的一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，它實(shí)質(zhì)上是內(nèi)生于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下的一種觀念，是一種只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格即享有集體土地所有權(quán)及其相關(guān)利益的觀念。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)觀念的形成一方面是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律對(duì)“農(nóng)民集體”這一概念的含糊規(guī)定，留下了對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)容性解釋的缺口；另一方面是在我國(guó)長(zhǎng)期存在的“耕者有其田”的觀念影響下，農(nóng)民普遍接受每個(gè)新增社員都應(yīng)當(dāng)享有一定的土地權(quán)益的觀念，并相互承認(rèn)和尊重彼此之間“成員權(quán)”。長(zhǎng)期以來(lái)，受制度、文化、習(xí)慣等多種因素綜合作用，成員權(quán)觀念已經(jīng)在村民社會(huì)中根深蒂固的存在著，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)形成一種村民社會(huì)的認(rèn)同。這種普遍認(rèn)同的村規(guī)民約成為對(duì)“農(nóng)民集體”這一概念進(jìn)行解釋的合理依據(jù)，進(jìn)而進(jìn)入到正式制度領(lǐng)域。以成員權(quán)為基礎(chǔ)的集體所有制下，只要是集體成員就對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利。在這一前提下，盡管制度設(shè)計(jì)一再?gòu)?qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立地位，但農(nóng)民一般會(huì)處于對(duì)生活保障的擔(dān)憂，在眼前的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與長(zhǎng)遠(yuǎn)的成員權(quán)之間選擇后者，希望保留成員權(quán)而永久地享有分配集體剩余的權(quán)利，而不是立刻通過獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立補(bǔ)償從而割裂與集體的關(guān)系［13］。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新思路

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須客觀認(rèn)識(shí)和尊重農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，充分肯定農(nóng)地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立地位和獨(dú)立作用。任何權(quán)利的背后都有利益主導(dǎo)因素在發(fā)揮著作用，只要農(nóng)村土地所有權(quán)這一權(quán)利在法律上還被肯定，那它就是客觀存在的，任何“名義化”“虛化”的處理都不會(huì)真正使其“虛化”。只有從客觀實(shí)際出發(fā)，理順產(chǎn)權(quán)背后的利益關(guān)系，才能從根本上解決我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題。筆者認(rèn)為理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵在于讓集體土地產(chǎn)權(quán)去身份化，切斷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的身份關(guān)聯(lián)。有以下幾方面的具體要求：

第一，切斷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體成員之間的身份對(duì)應(yīng)關(guān)系。如前所述，依據(jù)當(dāng)前《土地承包法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的身份性，進(jìn)而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)受到集體土地所有權(quán)的牽制和影響，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的排他性。因此，集體土地產(chǎn)權(quán)的去身份化首要的就是去除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性要求。即修改《土地承包法》中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員當(dāng)然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)性規(guī)定；修改關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的規(guī)定；修改關(guān)于在承包方喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而導(dǎo)致承包土地被發(fā)包方收回等體現(xiàn)了強(qiáng)烈的身份保障性特征的規(guī)定。

第二，固化既存的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在確權(quán)頒證后保持長(zhǎng)久不變。固化既存的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地產(chǎn)權(quán)邊界明確，權(quán)利束更完整，具有支配的排他性。產(chǎn)權(quán)排他性，是產(chǎn)權(quán)主體配置資源，追求最大目標(biāo)的激勵(lì)來(lái)源，沒有排他性，就會(huì)在根本上扭曲產(chǎn)權(quán)主體的激勵(lì)機(jī)制。固化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是利用這一制度安排使確權(quán)頒證的農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)具有明確的產(chǎn)權(quán)邊界，完整地受到《物權(quán)法》的保護(hù)，具有排他性，進(jìn)而形成提高農(nóng)戶資源配置效率的終極激勵(lì)。

第三，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)能邊界。《物權(quán)法》肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立的用益物權(quán)地位，卻沒有界定清晰這種產(chǎn)權(quán)的邊界和具體權(quán)能，難以涵蓋各種復(fù)雜的土地關(guān)系［14］，因此應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能及其內(nèi)涵，在相關(guān)法律中明確集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以征地補(bǔ)償為例，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)肯定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體獨(dú)立的法律地位，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為一方主體進(jìn)行土地征收談判并獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)。固化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切斷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體成員之間的身份對(duì)應(yīng)關(guān)系，受到最嚴(yán)重的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)就是，很多人從傳統(tǒng)的成員權(quán)觀念出發(fā)，認(rèn)為這種制度安排對(duì)于新增人口來(lái)說是不公平的。筆者認(rèn)為這樣的制度安排并不會(huì)引起不公平，反而對(duì)推進(jìn)更宏觀層面的公平和發(fā)展有重要的意義。

從微觀層面看，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上包含了兩種土地權(quán)益：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所表達(dá)的用益物權(quán)和主體成員天然享有的由這種財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的收益，這部分收益是可供全體家庭成員共享的物權(quán)收益，這樣理解，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以同一的用益物權(quán)包容了同一家庭中不同成員，也包括未來(lái)增加的人員在同一宗承包土地之上的權(quán)和利，因此并不違背公平的基本原則［15］。通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭內(nèi)繼承完全可以彌補(bǔ)這種權(quán)利差異。

從宏觀層面看，集體土地產(chǎn)權(quán)的去身份化具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義。一方面，可以使土地這一基本的生產(chǎn)資料從農(nóng)村或農(nóng)民身份的束縛中解放出來(lái)，從傳統(tǒng)的農(nóng)村土地社會(huì)保障中解放出來(lái)，更為社會(huì)化和市場(chǎng)化在市場(chǎng)配置中尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化；另一方面，可以使農(nóng)民從集體身份中解放出來(lái)，從農(nóng)村生產(chǎn)和生活關(guān)系中解放出來(lái)，成為獨(dú)立的社會(huì)主體，更好地適應(yīng)城市化的發(fā)展［11］101－116。順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展需求的產(chǎn)權(quán)制度改革才能在終極層面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展和公平。

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