政府決策民眾參與的困境與出路的實證分析

文 （.中共四川省委黨校行政學(xué)院，四川成都 6007 .西南交通大學(xué)，四川成都 60000）

一、政府決策民眾參與之釋然

內(nèi)涵上，民眾參與是廣大社會民眾出于自身利益或共同利益考慮，以法定的方式、手段或途徑參與到政府決策過程中，特別是對重大行政決策行為的參與?？梢?，民眾參與是社會大眾以意見表達(dá)、信息提供、利益訴求等方式參與并影響到政府決策的活動，系現(xiàn)代民主政治的具體表現(xiàn)。性質(zhì)上，民眾參與可謂憲法上公民“參政權(quán)”的自然延伸，亦可是行政決策中的程序性權(quán)利，即具有公民實體性權(quán)利和程序性權(quán)利的雙重性。

隨著時下法治政府改革進(jìn)程的推進(jìn)，政府決策的民眾參與顯得尤為重要，特別是對政府管理民主性的實現(xiàn)。其一是政府決策合理性之所需。根據(jù)美國管理學(xué)家赫伯特·A·西蒙的“有限理性理論”，行政決策主體的決策理性是有限的，不僅要受到自身非理性因素的影響與制約，而且還要受到?jīng)Q策環(huán)境等多維因素的影響。民眾作為政府決策的直接利益者，擁有大量的社會信息，能夠?qū)φ旧淼摹坝邢蘩硇浴边M(jìn)行補(bǔ)充，從而保障政府決策的科學(xué)性。其二是政府決策合法性之必然。應(yīng)然上，政府決策作為政府管理行為之前提，應(yīng)當(dāng)依法做出；但囿于時下傳統(tǒng)的行政首長負(fù)責(zé)制，政府決策在做出過程中往往出現(xiàn)違法決策、獨斷專行等問題。此時，便需要引入一種外在的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)在法定范圍之內(nèi)，進(jìn)行科學(xué)決策。民眾參與作為固有決策體制的外在監(jiān)督，旨在讓相關(guān)利益人參與決策，表達(dá)訴求，發(fā)表意見，能夠使政府決策的過程置于公眾的監(jiān)督之下，推進(jìn)政府決策民主化的實現(xiàn)。

二、政府決策民眾參與之實證考察——以Z市為例

（一）政府決策群眾參與度的理性思考

政府決策的民眾參與作為一種新的行政決策制度，核心在于以民主促進(jìn)決策，擴(kuò)大公民對地區(qū)行政決策的參與，從而保障決策做出的公開性、透明性與民主性。如圖1所示，基于實證考察中獲得的498份有效問卷，在“本地區(qū)行政機(jī)關(guān)做出行政決定時是否聽取社會公眾的意見”的問題上，有108位公民選擇“聽取意見”，占據(jù)總數(shù)的21.7%；248位公民選擇 “偶爾聽取意見”，占據(jù)總數(shù)的49.8%；93位公民選擇 “不聽取意見”，占總數(shù)的18.7%；49位公民選擇不聽取意見，占總數(shù)的9.8%。如果將公民“聽取意見”與“偶爾聽取意見”的比重相加，其比重將占到71.5%。僅從實證數(shù)據(jù)的比重分配來看，Z市行政機(jī)關(guān)在做出決策時基本能夠聽取公民意見，保證公民對地區(qū)政府決策的參與性。但在調(diào)研中，受調(diào)查公民在對此問題進(jìn)行選擇時，往往存在不確定而傾向于“偶爾聽取意見”選項的問題，即一些公民因為不清楚或者傾向于地區(qū)行政機(jī)關(guān)而選擇 “偶爾聽取意見”選項?？梢姡瑢κ糙行姓C(jī)關(guān)做出決策是否聽取公民意見的考證應(yīng)該以21.7%的“聽取意見”為準(zhǔn)，從而保障實證考察的準(zhǔn)確性。

圖1 公民對行政機(jī)關(guān)決策的意見比重

（二）政府決策民眾參與的主體責(zé)任考察

如圖2所示，在498份調(diào)查問卷中，有58人認(rèn)為地區(qū)行政決策責(zé)任主體沒有受到追究，占11.6%；57人認(rèn)為其受到了責(zé)任追究，占11.4%；196人認(rèn)為其受到了責(zé)任追究，但力度不夠，占39.4%；187人不知道其是否受到了責(zé)任追究，占37.6%。在不考慮前三項相關(guān)數(shù)據(jù)是否完全真實的情況下，我們看到有37.6%的受訪群眾選擇了“不知道”?？梢姡偷貐^(qū)政府決策的事后追責(zé)性與公開性問題上，Z市存在主體責(zé)任不透明、追責(zé)不明確的問題。同時，從39.4%的受訪群眾認(rèn)為“受到了追究，但力度不夠”可看到，Z市存在行政決策主體責(zé)任機(jī)制不完善的問題，即責(zé)任主體過錯與相應(yīng)的責(zé)任懲罰體系不對稱。

圖2 公民對決策責(zé)任主體是否受到追究的意見比重

（三）基于深度訪談的問題思考

深度訪談作為一種定性研究方法，是繼上文定量調(diào)查分析之后，對政府決策民眾參與的其他維度進(jìn)行的分析，從而準(zhǔn)確評估Z市政府決策民眾參與的現(xiàn)狀。

首先，就相關(guān)立法規(guī)定來看，除《德陽市人民政府2013年推進(jìn)依法行政工作安排》有相關(guān)“開放式?jīng)Q策”的規(guī)定之外，Z市并沒有出臺專門規(guī)定；其次，就地區(qū)政府決策民眾參與的實施機(jī)制而言，Z市地方政府將決策的宣傳機(jī)制承載于區(qū)域報紙、網(wǎng)絡(luò)、地方新聞等媒體，但并沒有取得較好效果，出現(xiàn)不規(guī)范、門檻高等問題；再次，行政決策過程中，政府部門不僅缺乏與廣大群眾的溝通，而且缺乏與同級其他單位之間的溝通，從而導(dǎo)致決策過程中的民主參與機(jī)制受損，做出的行政決策內(nèi)容不科學(xué)，與地區(qū)發(fā)展情況不相符；最后，區(qū)域聽證制度亟需進(jìn)一步規(guī)范，從而保障行政決策行為的科學(xué)性與合理性。據(jù)訪談中相關(guān)人員透露，聽證作為群眾參與行政決策的重要方式，應(yīng)該廣泛應(yīng)用到涉及民生問題的決策中，但地區(qū)政府在具體的執(zhí)行過程中并沒有予以很好的執(zhí)行。而根據(jù)地區(qū)人大法工委的意見，Z市地方政府按需舉行聽證會，缺乏一個舉行聽證會的標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府決策民眾參與之困境

（一）政府決策民眾參與的規(guī)范缺失

規(guī)范作為制度運行的外在保障與指引，系制度成效取得的重要條件，即規(guī)范可以確定化、常態(tài)化制度，并為制度運行提供指引，促使制度正當(dāng)運行。政府決策民眾參與作為現(xiàn)代法治的必然要求，可謂確定性、常態(tài)性的運行規(guī)范缺失，難以保障制度成果的有效實現(xiàn)。其一，常態(tài)性、專門性規(guī)范缺失。根據(jù)前述Z市的實證考察，政府決策民眾參與的運行依據(jù)主要來源于德陽市和四川省的相關(guān)政府文件，且具有杭州“開放式?jīng)Q策”效仿性，并非專門針對民眾參與本身。這就在一定程度上導(dǎo)致政府決策民眾參與的規(guī)范性文件缺失，且缺乏常態(tài)化的保障機(jī)制。其二，高層次性、權(quán)威性的規(guī)范性文件缺失。當(dāng)前政府決策民眾參與的規(guī)范指引主要來源地方政府文件，中央層級的立法空缺，權(quán)威性的法律依據(jù)缺失，難以保障實踐中政府決策民眾參與的運行。

（二）政府決策民眾參與的法定程序缺失

程序正當(dāng)作為現(xiàn)代法治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅是制度本身完善的要求，而且是制度公平、公正的要求，從而有效保護(hù)行為當(dāng)事人的合法權(quán)益。政府決策民眾參與作為法治政府建設(shè)的必然要求，應(yīng)該具有自身特定運行程序，從而有效保障決策參與人的合法權(quán)益。當(dāng)前，僅就政府決策民眾參與的相關(guān)規(guī)范來看，除杭州《開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》有相關(guān)規(guī)定之外，其他地方性規(guī)范少有規(guī)定。這就在一定程度上導(dǎo)致政府決策民眾參與的適用程序缺失，掣肘制度本身的完善與發(fā)展，有待在之后的發(fā)展中予以進(jìn)一步完善。

（三）政府決策民眾參與機(jī)制不健全

政府決策民眾參與作為民主政治領(lǐng)域內(nèi)的全新探索，旨在通過民眾對政府決策的有效參與來實現(xiàn)決策的公正、公開、透明，從而促進(jìn)現(xiàn)代法治政府的建設(shè)。根據(jù)前文對四川省Z市的實證考察，當(dāng)前政府決策民眾參與主要存在如下問題：其一，民眾參與“形式”大于“實質(zhì)”，參與方式單一。誠然，以杭州《開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》為代表的悉數(shù)規(guī)范，規(guī)定了政府決策民眾參與的多種方式，包括調(diào)查會、座談會、聽證會等，但就此些方式而言，大部分并未落到實處，或者說沒有起到實質(zhì)性的作用。這就在一定程度上導(dǎo)致政府決策民眾參與難以充分發(fā)揮制度本身的作用，具有參與方式與制度效果的局限性。其二，民眾參與主體不清，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制難以確立。隨著國家民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，各地區(qū)不斷推出了以民眾參與為內(nèi)容的制度建設(shè)；但都未取得顯著成效。究其原因，其不僅存在民眾參與主體的模糊化，也存在參與對象的模糊化，缺乏一個有效、合理的參與標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)參與機(jī)制也并未建立，導(dǎo)致政府決策民眾參與難以取得實質(zhì)成效。其三，專家咨詢論證等間接參與制度，存在目的性太強(qiáng)的問題，偏離政府決策本身所應(yīng)具有的公正性。其四，以聽證制度等為典型的直接參與制度，發(fā)生功能演化，民眾參與本身的價值遭到忽視。

（四）政府決策民眾參與的保障機(jī)制缺失

應(yīng)然上，政府決策民眾參與作為現(xiàn)代民主政治建設(shè)的要求，應(yīng)該具有公平、公正、透明的特征，群眾參與的訴求、意見或建議應(yīng)該能夠外化的表現(xiàn)出來，從而實現(xiàn)政府決策群眾參與的效果。實然上，政府決策民眾參與并未如制度本身設(shè)計的公平、公正、公開，民眾參與所表達(dá)的訴求、意見也并未如民眾預(yù)想的透明，導(dǎo)致政府決策民眾參與制度難以發(fā)揮功效。究其原因，除民眾參與機(jī)制的不健全之外，另外一個重要的原因便是民眾參與的保障機(jī)制缺失，導(dǎo)致民眾參與之后的制度運行得不到有效監(jiān)督，相應(yīng)的制度效果也難以實現(xiàn)，從而損害制度功能的實現(xiàn)。

四、政府決策民眾參與的路徑選擇——法治化

政府決策民眾參與作為現(xiàn)代文明政治建設(shè)的創(chuàng)新探索，在現(xiàn)代法治政府建設(shè)的大環(huán)境下，自然應(yīng)該納入到法治化的軌道之內(nèi)，以推動民眾參與的法治化與民主化的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化。進(jìn)程上，政府決策民眾參與法治化要求從之初的政府文件內(nèi)部規(guī)定向法制轉(zhuǎn)變，之后通過規(guī)范的進(jìn)一步實施向民主化、科學(xué)化邁進(jìn)，從而促進(jìn)現(xiàn)代法治政府的建設(shè)；內(nèi)容上，政府決策民眾參與法治化要求參與過程和參與內(nèi)容都符合現(xiàn)代法治的要求，達(dá)到程序正義和實質(zhì)正義的雙重效果。這就要求我們在實踐中不僅要解決政府決策民眾參與的主體問題，而且要求解決民眾怎樣參與政府決策的問題，以及如何保障民眾參與到政府決策之中，從而達(dá)到政府決策民眾參與的制度效果。

（一）建立以《行政決策程序法》為重點的法律調(diào)整體系

民眾參與作為行政決策領(lǐng)域的創(chuàng)新性探索，在現(xiàn)代法治化的進(jìn)程中，自然應(yīng)該具備相應(yīng)的法律調(diào)整體系，以為制度運行提供可確定性的指引。當(dāng)前，政府決策民眾參與不僅存在法律調(diào)整體系不健全的問題，而且存在法律調(diào)整體系專業(yè)性缺失的問題。對此，我們應(yīng)該建立一套從中央到地方的法律調(diào)整體系，針對政府決策中的民眾參與問題進(jìn)行專門規(guī)定，從而為政府決策民眾參與提供確定性的指引。其一，轉(zhuǎn)變政府決策民眾參與的調(diào)整機(jī)制。繼杭州“開放式?jīng)Q策”模式之后，地方政府調(diào)整民眾參與仍然延續(xù)傳統(tǒng)政策為主的調(diào)整機(jī)制，缺乏對法律、法規(guī)、規(guī)章等正式法律淵源的運用。對此，我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政策為主的調(diào)整體系，建立以地方性政府規(guī)章、法規(guī)等為主的法律調(diào)整體系，確保政府決策民眾參與制度的有效運行。其二，建立以《行政決策程序法》為重點的中央層級法律法規(guī)調(diào)整體系，促進(jìn)政府決策民眾參與的法治化。針對時下政府決策民眾參與法律調(diào)整層級較低的問題，我們可依托中央出臺《行政決策程序法》，對決策中的民眾參與程序進(jìn)行專章規(guī)定，提高政府決策民眾參與的規(guī)范層級和有效性。其三，建立以省級政府規(guī)章和較大市政府規(guī)章為重點的地方規(guī)章體系，確保地區(qū)民眾參與制度的有效運行。地方性政府規(guī)章或法規(guī)作為政府決策民眾參與最低一級的規(guī)范體系，自然應(yīng)該從專門性、針對性的角度出發(fā)，對之中民眾參與的相關(guān)事項予以規(guī)定，從而保證政府決策民眾參與的有效性。

（二）“標(biāo)準(zhǔn)化”政府決策民眾參與的主體

政府決策民眾參與作為法治文明、法治進(jìn)步的突出表現(xiàn)，重點自然在“參與”，因為其旨在促進(jìn)政府決策的民主性；然則，“民眾”作為前提性、基礎(chǔ)性的要素，自然應(yīng)該具有明確而具體的標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而確保政府決策民眾參與的有效性。這就是說對于政府及其部門的種種決策，我們不可能讓所有民眾都參與進(jìn)來，也不可能讓民眾不參與；而如何保障有效保障民眾的參與度，而又不增加行政決策的成本，便是政府決策民眾參與所應(yīng)解決的主體標(biāo)準(zhǔn)問題。對此，結(jié)合杭州市《開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》，我們確立以“代表”為標(biāo)簽的參與主體基本模式，大致范圍包括咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、中介組織、利益相關(guān)體、人民團(tuán)體、專家和其他公民等。在此模式下，相關(guān)民眾參與主體的具體確定，可從如下幾個維度出發(fā)：

其一，參與主體的利害關(guān)系度，即決策參與主體是否與該決策事項存在必然的、重大的或直接的利害關(guān)系。理論上，民眾參與主體應(yīng)從社會大眾中隨機(jī)挑選，以保障民眾參與的公平、公正；但如果參與主體與該決策事項有直接的利害關(guān)系，或者很重要的利害關(guān)系，那么參與主體所提出的意見或建議將直接作用于決策事項的科學(xué)性，從而保證決策事項的正當(dāng)實施。可見，參與主體的利害關(guān)系度具有對決策事項的直接作用力，能夠補(bǔ)正政府決策的理性不足，從而促進(jìn)決策事項的順利執(zhí)行。

其二，參與主體的關(guān)心度，即參與主體對該政府決策事項的重視程度。如果一項政府決策所確定的參與民眾對該決策具有較小的關(guān)心度，那么即使在利害關(guān)系度較強(qiáng)的情況下，也很難保證決策最后的科學(xué)性；相反，如果參與民眾較為關(guān)心該項決策，則會在深入思考的基礎(chǔ)上做出對決策有用的建議或意見，從而促使決策科學(xué)性的實現(xiàn)。

其三，參與主體的理性判斷力，即同政府決策主體一樣，民眾參與主體同樣具有自身的理性缺陷，當(dāng)民眾在參與到政府決策過程中時，應(yīng)當(dāng)盡可能地選擇具有理性判斷能力的群眾參與，從而保證民眾參與決策的有效性。

（三）政府決策民眾參與機(jī)制構(gòu)建

談及民眾參與機(jī)制，主要是指民眾參與方式，即民眾以何種方式參與到政府決策之中。時下，根據(jù)實踐中所存在的民眾參與方式，我們可以用直接參與方式和間接參與方式來對其進(jìn)行概括。其中直接參與方式主要表現(xiàn)為座談會、商討會、聽證會、協(xié)商會等，間接參與方式表現(xiàn)為通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、公示、公告等媒介的方式；而之外的聽證制度、專家咨詢制度等皆可納入到間接參與方式之中。針對時下民眾參與方式所面臨的困境，我們可從如下幾方面予以建設(shè)：

其一，建立常態(tài)化的決策街頭訪問機(jī)制，廣泛征集民意。通過街頭問卷調(diào)查的形式，對廣泛群眾的意見進(jìn)行收集，充分把握群眾對決策的意見，從而樹立典型。同時，充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過決策會議網(wǎng)絡(luò)視頻對接的方式建立決策中的意見反饋機(jī)制，從而充分發(fā)揮政府決策的民主性。

其二，完善專家咨詢制度，充分發(fā)揮其制度功效。針對當(dāng)前政府決策專家咨詢制度目的性過強(qiáng)的詬病，我們應(yīng)該對專家咨詢制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位，確立其嚴(yán)格的適用程序，確保制度有效性。

其三，健全聽證制度，保證群眾參與的有效性。針對當(dāng)前聽證制度所存在的詬病，我們首先應(yīng)當(dāng)建立聽證制度的內(nèi)部適用程序，促進(jìn)制度法治化的實現(xiàn)。同時，建立“聽而決”的聽證制度決策機(jī)制，防止民眾參與聽證之后，相關(guān)意見或建議得不到切實的落實。

（四）建立政府決策民眾參與的“三步曲”

政府決策民眾參與作為現(xiàn)代民主政府建設(shè)的必然要求，理應(yīng)具有自身獨特的適用程序，從而保障相應(yīng)制度效果的實現(xiàn)。根據(jù)政府決策的三個階段，之中民眾參與的具體程序，我們可按如下進(jìn)行構(gòu)建：

其一，決策前，建立民眾參與的預(yù)告機(jī)制和動議機(jī)制。預(yù)告制度作為政府決策民眾參與的首要環(huán)節(jié)，要求政府在決策立項之后，以種種環(huán)節(jié)或形式公告出來，從而保障盡可能多的民眾參與進(jìn)來，實現(xiàn)政府決策的民主。時下，除傳統(tǒng)的電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、公告、公示等之外，我們還可通過網(wǎng)絡(luò)、街頭詢問等方式，擴(kuò)大政府決策的宣傳度，做好民眾參與的事前參與機(jī)制。同時，民眾作為政府決策的相對方，或許為直接的利益相關(guān)者，或許為間接的利益相關(guān)者；但在民眾參與到?jīng)Q策過程中，如何建立起有效的決策動議機(jī)制，促使民眾有效參與到政府決策之中，便是政府決策民眾參與能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。對此，我們應(yīng)該根據(jù)民眾參與的主體標(biāo)準(zhǔn)，建立起相應(yīng)的決策動議機(jī)制，從而促使制度功效的發(fā)揮。

其二，決策中，多樣化群眾群眾參與的方式，充分發(fā)揮聽證制度、專家咨詢制度等的優(yōu)勢，保障其對政府決策的有效參與。同時，充分發(fā)揮地方人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及公眾對決策過程的監(jiān)督作用，保證決策民眾參與的透明化、監(jiān)督化。

其三，決策后，建立政府決策群眾參與的事后保障機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。政府決策民眾參與作為民主政治的要求，應(yīng)該要求民眾參與之后，建立相應(yīng)的事后運行保障機(jī)制，以保障決策民眾參與的實質(zhì)有效性。首先，針對民眾參與過程中所提出的種種意見與建議，政府部門應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)或特定政府信息公開展板進(jìn)行回答，并對之中是否采用進(jìn)行回答，以此讓政府決策真正置于群眾監(jiān)督之下。其次，建立相應(yīng)的事后責(zé)任追究機(jī)制，即政府決策責(zé)任人未就相關(guān)民眾參與事項進(jìn)行充分履行，應(yīng)該按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)行責(zé)任追究，從而保障政府決策民參與的事后有效。