城市治理軌道交通管理研究

文 （北京大學，北京 100871）

隨著城市化進程的加速，城市交通(Urban Traffic)問題已經(jīng)成為當今世界上許多城市所共同面臨的難題之一。在對中國城市公共交通問題形成的背景、問題進行探討的同時，從公共管理的角度提出可采取的措施和建議，提出以人為本、以人為中心的公共交通發(fā)展方式才是中國城市公共交通發(fā)展的核心。而城市的交通管理在地方治理新形勢下正是一個具有探討價值的問題，因為城市交通主體間存在公共安全管理問題，那么城市的發(fā)展將受許多不當制約的因素，大都市的發(fā)展也將是扭曲的都市發(fā)展、擁塞的混亂交通。對此國內(nèi)外研究學者已有所察覺，并在相關(guān)研究中做了一定論述。

本文在市政管理學中的城市交通管理理論先驅(qū)者與發(fā)揚者所作研究的基礎(chǔ)上進一步討論城市交通公共政策主體精進問題，進而為中國地方治理新形勢下區(qū)域的推進提供理論與經(jīng)驗意義上的參考，查閱相關(guān)歐美日及亞太地區(qū)先進城市的城市管理經(jīng)驗、軌道交通發(fā)展研究文獻，并圍繞對城市交通公共政策之回顧，最后在此基礎(chǔ)上簡單地指出既有研究的價值與不足，并就后繼研究的努力方向提出了看法和參考方向。同時從研究的深入化與實證化等方面就后繼研究的努力方向提出了建議，期望能對大中華地區(qū)城市現(xiàn)代化交通系統(tǒng)發(fā)展有所貢獻，實事求是為城市市民服務(wù)是本研究論文的立意初衷。

一、城市化軌道交通發(fā)展的需求

城市發(fā)展這一價值理念向來為政治學與行政學、社會學等學科的研究者所重視，政府部門和學者專家們同樣表達了他們對城市化的向往，這種向往既表現(xiàn)為目的性的向往，也表現(xiàn)為工具性的向往。城市交通像骨架支撐城市的各種功能空間，也像血管輸送客貨運物流到城市空間，城市交通良好帶動城市快速發(fā)展，指出公共交通管理之重要性和分析城市交通具體類別是發(fā)展城市的必要認識。

（一）公共軌道交通管理的重要性

城市包含人性的真正特征，城市是人性的產(chǎn)物。隨著中國城市化進程的加快，城市空間范圍急劇膨脹，新城建設(shè)加快，中心城市與外圍地區(qū)的融合日益緊密。［1］國內(nèi)外研究學者們首先指出了公共交通管理的重要性。較有代表性的研究者有張波、克魯格曼（Krugman）、斯戴爾德（Stelder）等。

北京大學張波教授表示交通影響城市的可進入性(Accessibility)，即某活動地點到另一活動地點的交通便捷程度?？蛇M入性與空間環(huán)境特性(Environmental Character)、互賴性(Complementarity)、排斥性(Incompatibility)和成本費用(Cost)共同構(gòu)成了區(qū)位要素，即對外交通的便利程度直接影響城市的可進入性［2］，城市對外交通帶來城市發(fā)展機會。

克魯格曼（Krugman）所建立的勞動力跨區(qū)域流動的核心-邊緣模型，把城市治理與經(jīng)濟地理學結(jié)合具有城市交通的空間因素，核心-邊緣模型的觀點闡釋為把運輸成本相對應(yīng)的兩個城市之間的交通條件的變化，可以影響到兩個城市總產(chǎn)出水平和勞動力工資的變化，并進一步引發(fā)勞動力的跨區(qū)域遷移，而自然形成核心-邊緣模型［3］；斯戴爾德（Stelder）建立一個擁有2800多地區(qū)的西歐地理網(wǎng)格系統(tǒng)，此模擬城市的空間分布，可模擬出不同交易成本率考慮交通節(jié)點的作用情況下，新城市的產(chǎn)生及城市的空間分布。［4］

促進經(jīng)濟發(fā)展上，都市區(qū)的經(jīng)濟定位彰顯，交通系統(tǒng)的建設(shè)要與經(jīng)濟定位相結(jié)合，旅客和貨物等多模式交通設(shè)施的通達性，要增強就業(yè)、消費、教育等區(qū)域的交通便達性、轉(zhuǎn)乘性，評估計劃和項目對經(jīng)濟發(fā)展的影響，增強區(qū)域貨物系統(tǒng)的物流運輸能力，支持私營企業(yè)的發(fā)展，同時友善對待來旅游區(qū)消費的各地游客。設(shè)施的提供上可重點投資國家和地方計劃中列舉出的增長和發(fā)展區(qū)域，保障高密度人口區(qū)域和就業(yè)區(qū)域設(shè)施的充足性，保障現(xiàn)有道路的質(zhì)量，更新老舊和升級等級低的交通道路。鼓勵交通節(jié)點設(shè)施的改善，方便人們的出行和貨物的運輸;鼓勵促進經(jīng)濟發(fā)展的交通改善項目的實施。

（二）關(guān)于城市軌道交通公共問題研究

1.城市公共交通承擔比重小。城市交通擁擠問題可謂是全世界城市性的難題。城市交通設(shè)施建設(shè)的速度在不斷加快、城市交通運輸網(wǎng)絡(luò)在不斷地壯大和完善，但另一方面，交通堵塞現(xiàn)象交通容量不足問題仍嚴重存在，同時大部分城市交通發(fā)展速度及質(zhì)量仍遠遠趕不上經(jīng)濟發(fā)展速度，難以滿足城市經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的需求。

盡管不少城市采取了一系列的優(yōu)化措施，但是使用公共交通出行的比例仍然不高，一些城市公交不但沒成為城市客運交通的主體，比例還在不斷下降。造成萎縮的原因有隨著消費水平的提高，人們對交通的要求也在不斷提高，希望乘坐更為舒適、快速的私人交通工具，而公共交通由于自身的局限，往往不能滿足人們的乘車需求，對市民的吸引力慢慢減弱。另一方面，城市交通存在早晚高峰時段和低峰時段。高峰時段公共交通往往人滿為患，而低峰時段出行的人又寥寥無幾。如果僅靠增加公共交通設(shè)施來滿足交通需求，那么低峰時段這些設(shè)施就會處于閑置狀態(tài)，造成資源的極大浪費。這一矛盾解決不好，會使公共交通高峰時段的擁擠現(xiàn)象更為嚴重，造成城市交通的進一步惡化，如何拉抬使用公共交通比例是城市管理問題之一。

2.城市軌道交通襲擊事件。北京大學政府管理學院趙成根博士在其 《國外大城市危機管理模式研究》中，［5］綜合分析了發(fā)達國家大城市全政府、全社會型綜合危機管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運行狀況。

近年城市軌道交通公共安全事故有：1995年3月20日，日本東京地鐵站，奧姆真理教發(fā)動了沙林毒氣襲擊。2001年美國911恐怖襲擊事件中，地鐵雖然不是恐怖主義者直接攻擊的目標，但是倒塌了的紐約世貿(mào)大樓的正下方有地鐵車站，而地鐵車站也因為建筑的倒塌而被破壞。2005年7月7日英國倫敦地鐵發(fā)生爆炸事件。地鐵正成為恐怖主義者攻擊的目標。2010年3月29日，俄羅斯莫斯科地鐵發(fā)生炸彈襲擊，導致40人死亡。2014年5月21日臺北捷運發(fā)生隨機殺人事件。

綜觀既有研究可以發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通的系統(tǒng)性決定了任何一種模式都難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此多模式交通是我們的必然選擇。對城市交通管理實踐造成的影響可以概括為以下三個方面：近程時段對交通情況的問題變通反應(yīng)、中程時期對城市交通的適應(yīng)與反應(yīng)、長程時期接受成果及永續(xù)建設(shè)。

圖1 城市擴張能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)［6］

學者潘海嘯的觀點，加入時間軸可看出城市擴張，能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)，適度控制的情況是最優(yōu)效果。城市擴展后郊區(qū)各方面條件不如中心城，吸引力不佳以致未能起到分流作用，造成中心城的過分集中和交通流量緊張。總之，城市交通對于城市經(jīng)濟活動和發(fā)展的影響具有一定的時滯性和差異性，加上交通建設(shè)具有資金密集、周期性長等特點，也導致了當前城市交通發(fā)展明顯落后于城市經(jīng)濟發(fā)展的速度和要求，城市交通建設(shè)者得不到應(yīng)有的重視，是當前城市交通存在的問題。

二、新形勢軌道交通管理的對策探究

大多數(shù)的城市軌道交通系統(tǒng)都是用來運載市區(qū)內(nèi)移動通勤的乘客人員，在很多考慮中城市軌道交通系統(tǒng)都會被當成城市圈主要的交通工具，通常城市軌道交通系統(tǒng)是許多都市用以解決交通堵塞問題的方法。改善城市交通必須多管齊下，核心在城市規(guī)劃。僅考慮交通系統(tǒng)的建設(shè)解決不了擁堵問題，背后的深層原因在城市規(guī)劃上。

以北京為例，目前北京交通擁堵的核心問題就是城市規(guī)劃布局。由于城市功能基本聚集在五環(huán)路以內(nèi)，機關(guān)、學校、娛樂場所等公共設(shè)施均分布在城區(qū)，造成巨大的交通流量。未來的城市規(guī)劃要考慮到將人口疏散到郊區(qū)。目前正在實施的北京總體規(guī)劃將形成“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)?！皟奢S”即北京傳統(tǒng)中軸線和長安街沿線構(gòu)成的十字軸，是北京的精髓；“兩帶”即“東部發(fā)展帶”和“西部生態(tài)帶”；“多中心”則指的是在市區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)CBD、奧運公園、中關(guān)村等多個綜合服務(wù)區(qū)，并在區(qū)域范圍內(nèi)的“兩帶”上建設(shè)數(shù)個適合50萬人口居住、就業(yè)的新型城市。

加強城市交通的綜合管理，可參考國際大都市圈交通模式的發(fā)展趨勢。境外城市公共交通管理的成功模式有：倫敦模式：公共交通與私人交通相結(jié)合。芝加哥模式：小汽車交通為主，公共交通優(yōu)先并重。新加坡模式：法制交通。香港模式：大力發(fā)展公共交通，嚴格控制個體交通。德國模式：嚴謹管理規(guī)范。在高密度的大城市中，人口集中交通量上升，而道路交通設(shè)施供應(yīng)卻固定有限。私人用小汽車的大力發(fā)展會導致交通擁擠的增加，一般公交車會因為延誤的累積而失去乘客，從而進入惡性循環(huán)，喪失主導地位。城市綠色交通體系以減少交通擁擠、降低能源消耗、促進環(huán)境友好、節(jié)省建設(shè)維護費用為目標。［8］聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《邁向綠色經(jīng)濟：通往可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的各種途徑》也將推進城市交通綠色發(fā)展作為建設(shè)未來綠色城市的必要途徑。［9］綜合上述得知，軌道交通是未來城市交通方向主導，國際經(jīng)驗表明要建設(shè)都市圈、做大型現(xiàn)代化城市，發(fā)展軌道交通是必然之路。

在整個都市生活圈范圍內(nèi)，軌道交通構(gòu)成公共交通的骨架體系，特別是在連接市區(qū)及近郊區(qū)的放射線路徑方向上。配合城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，一般的公交大巴車服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全都市區(qū)，這一服務(wù)網(wǎng)一方面發(fā)揮軌道交通的轉(zhuǎn)運、集散作用，另一方面獨立構(gòu)成深入小街小巷的公交服務(wù)體系，由軌道交通與公交系統(tǒng)共同構(gòu)成長短距離出行、快慢速結(jié)合的城市交通運輸系統(tǒng)。當今世界社會資本已經(jīng)成為最活躍的資本之一，許多國家和地區(qū)從法規(guī)上制定了一系列政策措施，［10］以充分提高土地利用的效率，減少路網(wǎng)建設(shè)的盲目性建立完整有效的道路交通網(wǎng)絡(luò)，包括普通道路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)等。以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網(wǎng)系統(tǒng)。優(yōu)化整合系統(tǒng)資源，提高城市土地使用效率和道路交通網(wǎng)絡(luò)的效率以配合軌道交通運營。

三、運用新公共管理理論強化城市治理

城市交通運輸面臨經(jīng)濟發(fā)展與資源制約的壓力，但中國大型城市數(shù)量上已形成獨有的市場規(guī)模，推動自主研發(fā)信息化進程和人工智能（Artificial Intelligence，AI）軌道交通系統(tǒng)發(fā)展具有高度可操作性。技術(shù)上可提供城市軌道交通系統(tǒng)現(xiàn)代化管理的要求，在信息化時代的發(fā)展趨勢使城市交通管理體制集約化管理方式網(wǎng)絡(luò)化、智能化，管理效率高效化。因此大型城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展將帶來一場交通管理體制與模式的變革，而這種變革將直接影響著城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展。

城市軌道交通經(jīng)營相關(guān)法規(guī)制度可置入新公共管理（New Public Management，NPM）［11］理論的解釋框架運用。盡管國內(nèi)外學者對于新公共管理理論有不同的認識，但在基本的原則和理念上的理解是相似的。歸納起來，新公共管理是由現(xiàn)代經(jīng)濟學和民營企業(yè)的管理理論與方式為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)硬性利用集權(quán)、監(jiān)督及注重責任制的方法來提升行政績效，而是將私營企業(yè)良好的管理方法運用到公部門政策中，在公共管理中加入競爭機制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。

歐美先進國家的大城市采用發(fā)展軸組團結(jié)構(gòu)，如早期丹麥哥本哈根創(chuàng)建的“五指狀規(guī)劃”及瑞典斯德哥爾摩編創(chuàng)的“星狀放射規(guī)劃”，發(fā)展軸組團結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是城鎮(zhèn)發(fā)展與交通的結(jié)合更加緊密，有利于改善城市交通條件。其展開的面積之間自然形成的綠色植被可以連接到中心區(qū)，有助于改善中心區(qū)的生態(tài)環(huán)境。中國城市交通可提升智能型運輸系統(tǒng)（Intelligent Transport System或 Intelligent Transportation System，簡稱ITS）將先進的信息技術(shù)、通訊技術(shù)、感測技術(shù)、控制技術(shù)以及計算器技術(shù)等有效地集成運用于整個交通運輸管理體系，而建立起的一種在大范圍內(nèi)、全方位發(fā)揮作用的，實時、準確、高效的綜合的運輸和管理系統(tǒng)。云計算(Cloud Computing)利用互聯(lián)網(wǎng)上的軟件和數(shù)據(jù)能力，是實現(xiàn)超大規(guī)模的智能交通應(yīng)用，大數(shù)據(jù)時代下運用科技化力量推廣ITS可大力改善交通狀況，使交通擁擠降低20%，延誤損失減少10%～25%，車禍降低50%～80%，油料消耗減少30%，尾氣排放減少26%。［12］結(jié)合各種公共交通系統(tǒng)經(jīng)營模式能更加完善。

表1 公共交通工程經(jīng)營模式

城市公共交通特許經(jīng)營的運用，先進城市目前大多釆用BOT、PPP等模式。引入新公共管理競爭機制，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟組織以及國民個人，可有效地減輕政府的財政負擔，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化運作。

城市軌道交通PPP項目的特點如下:需要高昂的建設(shè)、運營和維護成本支出;不充足的經(jīng)營性收費收益需要政府直接或者間接的公共補貼以補償成本，如土地開發(fā)權(quán)利的補償方式;形成和維護軌道交通民營化合作關(guān)系具有很大的復雜性;大部分項目由于規(guī)模大、特許經(jīng)營期限長與復雜性程度高，使其具有難以復制的風險。這些模式一般是由私人部門參與建設(shè)或運營，在特許期結(jié)束后再移交給政府。在這種以官商雙贏或者多贏理念的合作伙伴關(guān)系下，政府和社會投資者可以發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，共同分擔風險及分享利益，以實現(xiàn)帕累托效率（Pareto Efficiency），即社會資源分配的一種理想狀態(tài)讓社會效益最大化，［13］例如北京市地鐵系統(tǒng)四號線即釆用PPP模式建設(shè)運營。

這些年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進及公共管理的發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的展開，各種旨在推進城市交通的制度與機制得以不斷完善，與此同時，有關(guān)研究也日漸豐富?？偟膩碚f，對于如何改進城市軌道交通問題，國外研究者從公共管理框架內(nèi)外角度做了艱苦的探索，不僅關(guān)注城市交通的建設(shè)，還關(guān)注城市交通運行方法的優(yōu)化，更關(guān)注城市交通外各種既有制度的利用與一系列新制度的協(xié)調(diào)。

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