土地規(guī)劃中行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法性之引入
——以英國(guó)規(guī)劃督察署為例

葉秋華,黃 蓉

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院,北京 100872)

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土地規(guī)劃中行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法性之引入
——以英國(guó)規(guī)劃督察署為例

葉秋華,黃 蓉

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院,北京 100872)

行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有“準(zhǔn)司法性”,是指其處理行政案件的程序具有司法的特征,行使了一定的司法職能,并且最終裁決具有相當(dāng)?shù)乃痉ㄐЯ?。土地?guī)劃的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃具有層級(jí)監(jiān)督和裁決規(guī)劃申訴的作用。英國(guó)規(guī)劃督察署作為土地規(guī)劃的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu),具有準(zhǔn)司法性特征,有效規(guī)制了地方規(guī)劃?rùn)?quán)的行使,為不服規(guī)劃部門行政決定的利益相關(guān)人提供了便捷高效的救濟(jì)途徑。我國(guó)需要在土地規(guī)劃的行政監(jiān)督制度中借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn),引入準(zhǔn)司法性因素,從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位、組成、運(yùn)作程序等方面完善我國(guó)土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度。

土地規(guī)劃;行政監(jiān)督;準(zhǔn)司法性;英國(guó);規(guī)劃督察署

[國(guó)際數(shù)字對(duì)象唯一標(biāo)識(shí)符DOI] 10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.01.003

土地規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi),根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和本地自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件對(duì)土地未來利用在時(shí)空中所作的資源分配,是一種法律授權(quán)的政策性綜合措施,其目的在于合理利用土地資源,對(duì)土地進(jìn)行宏觀控制和計(jì)劃管理。土地規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)過程呈現(xiàn)出多階段反復(fù)動(dòng)態(tài)決策的特征,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地合法占有者對(duì)土地需求意圖的變動(dòng),規(guī)劃中的各項(xiàng)因素隨之更改,使其產(chǎn)生不確定性,這種不確定性需要規(guī)劃本身具有彈性,也成為行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行自由裁量的理由;而自由裁量權(quán),意味著行政機(jī)關(guān)被監(jiān)督的需要,并導(dǎo)致土地規(guī)劃糾紛之解決進(jìn)路的產(chǎn)生。土地規(guī)劃的編制和執(zhí)行過程由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo),在編制階段,立法規(guī)制重在保障程序公正,保障公眾的參與權(quán),以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方的充分協(xié)商,達(dá)成利益均衡;在執(zhí)行階段,也存在著政府主動(dòng)落實(shí)規(guī)劃和被動(dòng)審核土地利用申請(qǐng)兩種不同地位。土地規(guī)劃的實(shí)行使利益相關(guān)者具體化,行政行為也相應(yīng)地得以具體化。當(dāng)程序公正和公眾的參與權(quán)都得到保證,行政機(jī)關(guān)的行政行為一般具有合法性與合理性;反之,就需要司法權(quán)在一定程度上進(jìn)行介入,從外部對(duì)政府行為進(jìn)行糾偏,回到依法行政的路徑上來。然而對(duì)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的規(guī)制,存在著司法的外部干預(yù)和行政的內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)方面。

毋庸置疑,司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定和事實(shí)認(rèn)定一般是予以尊重的,這一方面是由于法官對(duì)行政行為的專業(yè)性和技術(shù)性缺乏了解,另一方面也是權(quán)力制衡的需要。具體在土地規(guī)劃領(lǐng)域,前述規(guī)劃編制和執(zhí)行中的專業(yè)性及不確定性,是法官無法對(duì)行政機(jī)關(guān)眾多決策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容徑直裁斷的主要原因。但是,若不對(duì)土地規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)行使規(guī)劃?rùn)?quán)的過程進(jìn)行監(jiān)督,將助長(zhǎng)行政權(quán)的膨脹和濫用,使相對(duì)人利益受損,救濟(jì)不得。鑒于此,英國(guó)發(fā)展出了一種準(zhǔn)司法性的土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度——規(guī)劃督察,使行政裁決和層級(jí)監(jiān)督本身具有一定的準(zhǔn)司法性,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部構(gòu)造制衡,為利益相關(guān)者提供申訴和辯解的機(jī)會(huì),從而約束土地規(guī)劃部門的不當(dāng)行為,促使其行政行為公正、公開、公平,并維護(hù)了更高層級(jí)土地規(guī)劃的落實(shí),限制了地方規(guī)劃?rùn)?quán)。

一、英國(guó)的規(guī)劃督察制度

(一)規(guī)劃督察制度的產(chǎn)生與發(fā)展

英國(guó)是最早開始土地規(guī)劃的國(guó)家。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定是一個(gè)創(chuàng)舉,將土地、物業(yè)的所有權(quán)與發(fā)展權(quán)相剝離,賦予地方政府發(fā)展控制權(quán),幾乎所有的開發(fā)活動(dòng)都必須申請(qǐng)規(guī)劃許可*Town and Country Planning Act 1947 (UK)Ⅱ 10.。

英國(guó)的土地規(guī)劃體系是集中控制型的,地方政府雖然具有土地利用規(guī)劃的自主決定權(quán),但中央可以通過發(fā)布規(guī)劃行政文書、修改規(guī)劃法以及強(qiáng)行介入等方式干預(yù)地方的決定,而規(guī)劃監(jiān)督制度,也建立在中央對(duì)地方的控制之上。規(guī)劃督察制度不僅是行政申訴在規(guī)劃領(lǐng)域的具體體現(xiàn),而且是中央政府對(duì)地方政府實(shí)行的外部監(jiān)督方式之一,中央政府對(duì)地方政府的重大規(guī)劃許可享有決定權(quán)。英國(guó)規(guī)劃法僅適用于英格蘭和威爾士,蘇格蘭有單獨(dú)的規(guī)劃法。而中央政府的規(guī)劃決定權(quán)主要針對(duì)英格蘭;威爾士的規(guī)劃管轄由威爾士議會(huì)(National Assembly for Wales)負(fù)責(zé)。

1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是英國(guó)規(guī)劃督察權(quán)的來源,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,除特定情形,具有一定重要程度的土地開發(fā),都必須進(jìn)行申請(qǐng),獲得規(guī)劃許可,地方規(guī)劃當(dāng)局視個(gè)案情況來決定是否批準(zhǔn)。若地方規(guī)劃當(dāng)局不批準(zhǔn)申請(qǐng),或者為規(guī)劃申請(qǐng)附加條件,申請(qǐng)人可以向國(guó)務(wù)大臣提出申訴。國(guó)務(wù)大臣可以支持或駁回申訴,或者推翻、改變?cè)瓫Q定的任一部分,其決定是終局性的*Town and Country Planning Act 1947 (UK)10&11 Geo.6 c.53 ss.2(14).。然而隨著案件數(shù)量不斷增長(zhǎng),國(guó)務(wù)大臣無法一一處理,越來越多申訴被拖延,成為沉重的負(fù)擔(dān)。1968年,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采用了新的方法,催生了專業(yè)規(guī)劃督察機(jī)構(gòu),授權(quán)規(guī)劃督察員(Planning Inspector)裁判某些級(jí)別的申訴*Town and Country Planning Act 1968 (UK) c.72ss.21(5).。之前,規(guī)劃督察員僅負(fù)責(zé)對(duì)部長(zhǎng)提出建議;而如今,絕大部分案件的裁決都轉(zhuǎn)移到他們身上。實(shí)踐中只有不到1%的申訴得到國(guó)務(wù)大臣的復(fù)審,而且也是由其屬下的高級(jí)雇員代為做出決定。自此以后,規(guī)劃督察員的決定權(quán)范圍逐步擴(kuò)大?，F(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)及其修正案規(guī)定,除特別情形,規(guī)劃督察員對(duì)所有申訴事項(xiàng)可以行使決定權(quán),其行為相當(dāng)于國(guó)務(wù)大臣之行為,并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)*Town and Country Planning Act 1990 (UK) c.8ss.76(A).。而2004年《規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》的頒布進(jìn)一步擴(kuò)充了規(guī)劃督察的職權(quán)范圍,增加了地方規(guī)劃審查的內(nèi)容*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5ss4(44).。

(二)規(guī)劃督察署的職能

作為中央政府設(shè)置的執(zhí)行機(jī)構(gòu),規(guī)劃督察署具有規(guī)劃行政救濟(jì)和層級(jí)監(jiān)督的功能。其宗旨被定義為“作為受到政府大臣、公眾和所有利益相關(guān)者信任的機(jī)構(gòu),提供出色的國(guó)家規(guī)劃和良好的申訴服務(wù)”,目標(biāo)為“創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)高效的團(tuán)隊(duì),其運(yùn)作所依照的精確而經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)圍繞著服務(wù)的提供、服務(wù)的成本效益和質(zhì)量三方面而制定”。*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10.p5.作為一個(gè)公正的裁判庭,他們“運(yùn)用獨(dú)立的司法技能和判斷,衡量證據(jù),并行使準(zhǔn)司法權(quán)”。*The Planning Inspectorate Annual Report and Accounts, 2014,6. P6.

規(guī)劃督察署通過事前參與和事后救濟(jì),力圖兼顧地方政府、開發(fā)商以及利益相關(guān)人的權(quán)益。其主要職責(zé)包括:審查“地方規(guī)劃框架”,處理其他在規(guī)劃、住房和環(huán)境等方面的社會(huì)性工作;對(duì)國(guó)務(wù)大臣直接受理的規(guī)劃申訴個(gè)案展開調(diào)查,并提交報(bào)告;為其他政府部門,尤其為環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部提供解決有關(guān)通行、公路和環(huán)境等方面申訴的服務(wù);幫助交通部解決高速公路秩序方面的申訴等。規(guī)劃督察有義務(wù)為上訴人和其他利益團(tuán)體提供有關(guān)申訴程序、規(guī)劃督察作用等方面的信息和指南;其客戶包括法定機(jī)構(gòu)、地方政府、開發(fā)者、土地所有者、有政治影響的團(tuán)體及公眾。*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10. p5.2013-2014年,規(guī)劃督察受理的申訴案件達(dá)到19876件*The Planning Inspectorate Annual Report and Accounts, 2014,6. p26.。

二、英國(guó)規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性

(一)相對(duì)獨(dú)立的地位

司法機(jī)關(guān)作出公正裁判的基本保證就是其獨(dú)立的地位,而對(duì)于行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來說,若不具有一定的獨(dú)立性,則很難確保其監(jiān)督和裁決工作的公正性。為此,英國(guó)法律從機(jī)構(gòu)設(shè)置和自主權(quán)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。

規(guī)劃督察署是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu),隸屬于社區(qū)與地方政府部,對(duì)國(guó)務(wù)大臣和威爾士議會(huì)下議院負(fù)責(zé)。它由一個(gè)七人的督察戰(zhàn)略管理董事會(huì)直接管理,下轄英格蘭分部、威爾士分部、戰(zhàn)略發(fā)展與財(cái)務(wù)部、政策部以及首席執(zhí)行官顧問團(tuán)體五大分支。英格蘭分部和威爾士分部是其主要的業(yè)務(wù)部門。分部?jī)?nèi)按區(qū)設(shè)置案件受理團(tuán)隊(duì),下轄若干地方工作組。*李明:《中英規(guī)劃督察制度比較研究》,見《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集》,2008年9月遼寧大連,第1頁(yè)。

規(guī)劃督察署享有很大的財(cái)政和人事管理自主權(quán)*Cullingworth B, Nadin V. Town and Country Planning in the UK.14th ed. London: Routledge, 2006:49,經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部撥付,每年向議會(huì)做工作和財(cái)務(wù)報(bào)告,報(bào)告公開,接受公眾的審查。督察署可以在內(nèi)部自行選任管理規(guī)劃督察員。成員實(shí)行職業(yè)化管理,其普通正式工作人員是國(guó)家公務(wù)員,由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行招聘,而內(nèi)部職級(jí)的提升由其自主決定,受國(guó)家公務(wù)員法律制度以及規(guī)劃督察署制定的職業(yè)守則約束。在職級(jí)管理上,分為規(guī)劃督察員、高級(jí)規(guī)劃督察員和首席規(guī)劃督察員三級(jí),另外還聘有計(jì)件領(lǐng)酬的督察員*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10, p.10.;工作方式有全職和非全職之分,除現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、審理等工作外,督察員通常是在自己家里,按照規(guī)定配置相關(guān)工作設(shè)備?？傮w來說,督察署的財(cái)政和人事皆不受地方政府的制約,保障了其相對(duì)獨(dú)立的地位。

(二)專業(yè)化的裁斷人員

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督和行政裁決的工作時(shí),須從專業(yè)角度對(duì)行政行為進(jìn)行判斷,而這有賴于擁有職業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn),熟知法律和政策,并且秉持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工作人員。英國(guó)的規(guī)劃督察署從成員的選任、培訓(xùn)和管理等各方面保證并實(shí)現(xiàn)了這一要求。規(guī)劃督察署自行選任督察員,在遴選上,實(shí)行公開招錄,要求申請(qǐng)人具備專業(yè)資格,如城市規(guī)劃師、建筑師、律師等,錄用需經(jīng)過申請(qǐng)表詳細(xì)審查與集中評(píng)估兩步,后者要求候選人參加一系列的能力測(cè)試,還包括分組討論、分析練習(xí)、面試等,之后將在入職的12-15個(gè)月內(nèi)接受新員工培訓(xùn)*李明:《中英規(guī)劃督察制度比較研究》,見《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集》,2008年9月遼寧大連,第3頁(yè)。。具體到規(guī)劃督察團(tuán)隊(duì)隊(duì)伍的專業(yè)背景,包含多學(xué)科的組合,如城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、地理、建筑和法律等專業(yè)。督察員必須具備組織調(diào)查和質(zhì)詢的能力。目前,英格蘭和威爾士規(guī)劃督察機(jī)構(gòu)聘任的員工已經(jīng)有830多人,其中300多人為督察員,還包括100名帶薪顧問督察員。*https://www.gov.uk/government/organisations/planning-inspectorate/about,2014-11-5.

(三)司法化的運(yùn)作程序

司法化的運(yùn)作程序是指從程序啟動(dòng)、答辯、證據(jù)調(diào)查、辯論到最后決定作出的整個(gè)過程中大量借鑒了法院的裁判程序。在準(zhǔn)司法制度的運(yùn)作中,法庭式的審理可謂最能體現(xiàn)其司法“外殼”的特征。*時(shí)建中，陳鳴:《反壟斷法中的準(zhǔn)司法制度構(gòu)造》,《東方法學(xué)》2008年第3期。司法化的運(yùn)作程序改變了以往行政機(jī)關(guān)“自上而下”的執(zhí)法方式,轉(zhuǎn)而采用一種使裁斷者和申請(qǐng)人之間地位較為平等的執(zhí)法方式,即行政機(jī)構(gòu)處于居中裁斷的地位,申請(qǐng)人及其他利益相關(guān)人得以充分參與其中,裁斷過程變得更加透明。英國(guó)法律規(guī)定規(guī)劃督察署的運(yùn)作采取類似于司法程序的規(guī)則,申請(qǐng)人擁有提出主張、舉證等各項(xiàng)類似訴訟的權(quán)利,保證了程序和準(zhǔn)司法活動(dòng)的公正性;另一方面,由于其職責(zé)范圍之廣,又賦予了督察員工作程序一定的靈活性。

英國(guó)的規(guī)劃體系是政策制定、規(guī)劃許可申請(qǐng)和規(guī)劃督察裁決相結(jié)合的。規(guī)劃督察包括了事前參與和事后救濟(jì),既可被動(dòng)處理申訴案件,也可主動(dòng)參與規(guī)劃編制和規(guī)劃許可。在2004年以前,規(guī)劃督察署的主要工作為受理規(guī)劃申訴,申請(qǐng)人若不接受地方規(guī)劃部門對(duì)其規(guī)劃申請(qǐng)的拒絕批準(zhǔn),則可以向規(guī)劃督察署申訴,規(guī)劃督察署在接到申訴并受理后,派遣規(guī)劃督察員進(jìn)行裁斷。其他利益相關(guān)人(包括環(huán)保組織)若受到地方規(guī)劃部門之規(guī)劃的影響,也可以作為第三人向規(guī)劃督察署提出申訴,要求審核地方規(guī)劃部門的決定。規(guī)劃督察員對(duì)于申訴一般的受理方式有書面審、舉行聽證會(huì)與正式質(zhì)詢?nèi)N,只有在簡(jiǎn)單案件的書面審過程中,督察員與當(dāng)事人不需見面,而通過文件郵寄和信件往返進(jìn)行討論并做出裁決*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1.AnnexeR.7, p95.,當(dāng)情況需要,督察員將進(jìn)行實(shí)地調(diào)查(site visit)。在聽證會(huì)與正式質(zhì)詢程序中,規(guī)劃督察員居中主持,申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人(地方規(guī)劃部門)及第三方(如受規(guī)劃影響的居民和環(huán)保組織)共同出席*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. AnnexeE.1.2, E.4, E.6, E.7, p30-33; Annexe F.1, F.6, p36-38.。當(dāng)事人皆可聘請(qǐng)專家作為代表參加*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1.Annexe F.1.1, p36.。聽證過程類似法庭辯論,各方都闡述自己的觀點(diǎn),并進(jìn)行舉證。只是聽證會(huì)的參與人員比正式質(zhì)詢更少一些,裁斷時(shí)間也更短。總的來說,程序的每一步都有相應(yīng)的法案規(guī)章可供遵循,程序進(jìn)展到某一步的時(shí)長(zhǎng)是一定的,比如聽證會(huì)一般在受理后12周內(nèi)舉行,任何一方進(jìn)行拖延,都需支付費(fèi)用;審理過程中的信息和材料當(dāng)事人完全互通共享。

規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容還包括參與審查中央政府或威爾士議會(huì)“介入”的規(guī)劃項(xiàng)目,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)第77條授權(quán)二者介入可能對(duì)全國(guó)規(guī)劃政策產(chǎn)生影響、在區(qū)域內(nèi)引起爭(zhēng)議、或涉及國(guó)家安全利益等作用范圍超出地方的規(guī)劃項(xiàng)目,這是一種法律保留的中央規(guī)劃決定權(quán)*Town and Country Planning Act 1990 (UK) c.8 s.77.。在實(shí)際執(zhí)行中,當(dāng)中央政府和威爾士議會(huì)決定介入一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目,則正式書面通知地方政府,并由其轉(zhuǎn)給規(guī)劃申請(qǐng)方和相關(guān)部門;規(guī)劃督察署選派一名督察員代表議會(huì)或大臣進(jìn)行審查并舉行聽證會(huì)聽取各方的意見,查閱證據(jù)和文件,之后直接向國(guó)務(wù)大臣或威爾士議會(huì)提交報(bào)告,給出建議,最終由國(guó)務(wù)大臣或威爾士議會(huì)做出裁決。

在對(duì)一般申訴的裁斷過程中,規(guī)劃督察署運(yùn)作的程序司法化更強(qiáng),因其并非主動(dòng)介入案件進(jìn)行裁斷,處于相對(duì)消極的地位;而在介入項(xiàng)目中,它是作為中央政權(quán)的代理主動(dòng)地進(jìn)行規(guī)劃申請(qǐng)的審查,其作為中央直屬的土地規(guī)劃行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用凸顯。而無論審查是如何啟動(dòng)的,進(jìn)入審理聽證階段后,程序的運(yùn)行都具有司法化的外觀,與法院的審理模式相仿;另外,介入項(xiàng)目的數(shù)量在規(guī)劃督察署的工作中所占比重是相當(dāng)?shù)偷?。所以總體來說,規(guī)劃督察署的運(yùn)作程序是具有準(zhǔn)司法性的。

(四)行政裁決和認(rèn)定事實(shí)的效力

行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)司法性特征最有力的明證即其裁決和所認(rèn)定事實(shí)的司法效力。經(jīng)過類似法院審理程序后作出的行政裁決具有相當(dāng)于法院一審判決的效力,則該機(jī)構(gòu)對(duì)于其管轄范圍內(nèi)的事務(wù)就具有了第一審法院的法律地位,不服行政裁決的當(dāng)事人只能向高級(jí)別的法院要求司法審查。而行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政裁決中認(rèn)定的事實(shí),有實(shí)質(zhì)證據(jù)證明時(shí),對(duì)于法院具有約束力,即證明該機(jī)構(gòu)享有事實(shí)認(rèn)定權(quán),法院應(yīng)尊重。行政機(jī)關(guān)在專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),使其對(duì)爭(zhēng)論事實(shí)的判斷具有證明力。法院不能用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷,法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平。

《規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》(2004)拓展了規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容,除了被動(dòng)接受規(guī)劃申訴之外,也要根據(jù)地方政府的要求,負(fù)責(zé)審查地方發(fā)展框架文件和社區(qū)的參與資料。審查有九道程序,重點(diǎn)為文件的制作過程及文件內(nèi)容本身的實(shí)質(zhì)正義和程序正義問題。相關(guān)當(dāng)局必須進(jìn)行配合*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5 ss2(21).。該項(xiàng)工作內(nèi)容使規(guī)劃督察員的身份更加豐富,如今其不但是行政決定爭(zhēng)議的裁決者,也是地方發(fā)展規(guī)劃的整體評(píng)價(jià)者。經(jīng)過聽證會(huì)等嚴(yán)格的審查程序,督察員將向地方政府作出有拘束力的報(bào)告,并提出建議*Cullingworth B, Nadin V. Town and Country Planning in the UK.14th ed. London: Routledge, 2006:138.。若地方規(guī)劃部門同意被審查的文件和資料,則必須依據(jù)督察員的報(bào)告修改規(guī)劃,并進(jìn)行公示*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5ss4(61B).。

在規(guī)劃督察署有權(quán)自行裁決的大部分規(guī)劃申請(qǐng)案件中(中央政府和威爾士議會(huì)政府介入的案件除外),規(guī)劃督察員對(duì)申訴做出最終裁決,各方應(yīng)當(dāng)遵守*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. Annexe L.1.1, p67.。在2014年4月6日之前,若申請(qǐng)人不服裁決,可以向高等法院的行政法庭(Administrative Court)提起司法審查;而在此之后,關(guān)于土地規(guī)劃的司法審查管轄權(quán)都?xì)w于新設(shè)立的規(guī)劃法庭(Planning Court)。該法庭由2014年3月14日通過的《民事訴訟2014第三號(hào)修正案》設(shè)立,隸屬于高等法院。這是英國(guó)推進(jìn)司法審查制度改革的重要一步,回應(yīng)了開發(fā)商等當(dāng)事人對(duì)于司法審查程序拖延和費(fèi)用昂貴造成潛在的重大建設(shè)計(jì)劃崩潰的指責(zé)。法庭設(shè)立的目標(biāo)在于加速規(guī)劃案件司法審查的速度,排除無效審查申請(qǐng),減輕提起司法審查的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《民事訴訟程序規(guī)則》54-12、相應(yīng)的《訴訟指南》(Practice Direction)54E及《民事訴訟程序規(guī)則》第54部分的整體規(guī)定,高等法院規(guī)劃法庭不是一個(gè)上訴法庭,其針對(duì)土地規(guī)劃案件的司法審查僅限于法律的適用錯(cuò)誤、程序不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力的情況,而并不對(duì)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行審查,因?yàn)椤翱傮w上,對(duì)于事實(shí)的判斷是公共行政機(jī)構(gòu)決策者的工作?！?Civil Procedure Rules 1998, ss54(1).而任何關(guān)于土地規(guī)劃司法審查申請(qǐng)的提交,都要先經(jīng)過規(guī)劃聯(lián)絡(luò)法官(Planning Liaison Judge)的篩選,只有“意義重大”的案件才能進(jìn)入審查程序。即使進(jìn)入司法審查程序,法庭最終宣布撤銷行政裁決,也不會(huì)自行做出判決,而是將案件發(fā)回規(guī)劃督察署重新進(jìn)行處理*Civil Procedure Rules 1998, ss54(21).;規(guī)劃督察署將選派新的督察員對(duì)案件優(yōu)先進(jìn)行重審*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. Annexe L.12, p69.。

從規(guī)劃督察署的職能來看,其行使土地規(guī)劃的層級(jí)監(jiān)督和地方土地規(guī)劃評(píng)價(jià)權(quán)力時(shí),以作為中央派出的行政監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)之性質(zhì)為重,并不涉及司法化的行政裁決行為;而在督察署有權(quán)自行裁決的絕大部分案件范圍內(nèi),其決定效力相當(dāng)于第一審法院,做出的事實(shí)認(rèn)定也被司法權(quán)所尊重。司法審查制度改革后,相關(guān)的司法審查規(guī)則和民事訴訟程序也沒有實(shí)質(zhì)更改,只是加快了審查進(jìn)度,這說明司法權(quán)一如既往地對(duì)規(guī)劃督察署的行政裁決效力保持尊重。

三、英國(guó)規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃行政監(jiān)督的啟示

英國(guó)規(guī)劃督察署的行政監(jiān)督權(quán)有兩類職權(quán),二者的性質(zhì)也有所不同。第一類職權(quán)側(cè)重于層級(jí)監(jiān)督,作為中央政府派出的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu),審查地方總體規(guī)劃并對(duì)其作出評(píng)價(jià);同時(shí)作為國(guó)務(wù)大臣和威爾士議會(huì)的臂膀,對(duì)影響重大的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查并幫助行使中央規(guī)劃審批權(quán)。這類職權(quán)的根本性質(zhì)是中央對(duì)地方土地規(guī)劃?rùn)?quán)的限制。第二類職權(quán)則為行政裁決,作為土地規(guī)劃申請(qǐng)之行政決定的救濟(jì)機(jī)關(guān),通過司法化的程序居中裁斷,做出具有司法效力的決定,其根本性質(zhì)是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)專業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行的司法委任。但兩類職權(quán)之間是互相促進(jìn)的,層級(jí)監(jiān)督是對(duì)土地規(guī)劃過程中地方做出規(guī)劃的抽象行政行為的事前和事中控制,準(zhǔn)司法化的行政裁決則是對(duì)地方土地規(guī)劃部門的具體行政行為的事后救濟(jì)。英國(guó)規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃行政監(jiān)督具有重要的啟示意義,是解決我國(guó)目前土地規(guī)劃中部分現(xiàn)實(shí)問題的途徑之一。

(一)我國(guó)土地規(guī)劃行政監(jiān)督存在的問題

1.土地規(guī)劃行政監(jiān)督力量弱化

從法律文本上看,我國(guó)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)計(jì)的土地規(guī)劃利用體系也是集中控制型,體現(xiàn)出垂直管理的特征,由中央政府進(jìn)行總體規(guī)劃決策,地方政府據(jù)此實(shí)施規(guī)劃,基層政府對(duì)規(guī)劃部門進(jìn)行配合。各級(jí)人民代表大會(huì)在土地規(guī)劃問題上的監(jiān)督權(quán)非常受限,也不具有立法權(quán)。單看制度設(shè)計(jì),中央對(duì)地方的規(guī)劃控制是非常嚴(yán)格的,然而在實(shí)踐中,中央出臺(tái)的土地利用總體規(guī)劃不斷被地方突破。按照2000年第二輪土地利用總體規(guī)劃,2010年耕地保有量為1.28億hm2,但該規(guī)劃實(shí)施第一年,就有19個(gè)省、市、自治區(qū)提前10年跌破規(guī)劃指標(biāo);建設(shè)用地總量規(guī)劃2010年為0.37億hm2,但到2002年全國(guó)建設(shè)用地總量就已達(dá)到0.39億hm2,提前8年突破規(guī)劃。據(jù)2008年的相關(guān)統(tǒng)計(jì),有15%—20%以上的用地屬于違規(guī)用地或違規(guī)批地。*安子明：《土地規(guī)劃制度權(quán)力結(jié)構(gòu)分析——以公民與人大為主導(dǎo)的土地規(guī)劃模式》,《中國(guó)土地科學(xué)》2003年第4期。說明中央對(duì)土地規(guī)劃的監(jiān)督調(diào)控是滯后的、效力遞減的,一方面,這是由于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的設(shè)置是原則性的,中央和省一級(jí)的高層指導(dǎo)性土地規(guī)劃既不具有法律效力,也在制定過程中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,與地方實(shí)際情況相脫節(jié);另一方面,對(duì)地方土地規(guī)劃?rùn)?quán)的監(jiān)督缺失是現(xiàn)實(shí)狀況。

完全依靠行政權(quán)力配置土地資源的手段,反映在規(guī)劃過程中就是規(guī)劃的單向性和信息不足,公眾參與互動(dòng)的缺失,立法上的不完備,而這只是硬幣的一面。在對(duì)土地規(guī)劃?rùn)?quán)監(jiān)督的問題上,人大無法發(fā)揮作用,土地規(guī)劃作為抽象行政行為無法成為司法審查的對(duì)象,公民權(quán)利受到侵害時(shí)救濟(jì)途徑有限,是另一面。

對(duì)于中央和省一級(jí)的土地規(guī)劃,作為抽象行政行為,體現(xiàn)了政府對(duì)土地宏觀管理和計(jì)劃控制的公共管理職能,其作為指導(dǎo)性的原則被地方落實(shí),需要對(duì)地方土地規(guī)劃編制的全程進(jìn)行合理的監(jiān)督。由于土地規(guī)劃本身的專業(yè)性和政策性等明顯的行政權(quán)特征,司法權(quán)的監(jiān)督是次要的、被動(dòng)的,主要著眼于對(duì)規(guī)劃過程中各方程序性權(quán)利和行為合法性的判斷;而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)控,啟動(dòng)對(duì)土地規(guī)劃行政決定的救濟(jì)才是第一位的。

2.行政復(fù)議作為土地規(guī)劃中行政裁決制度的不足

我國(guó)目前關(guān)于土地規(guī)劃行政裁決之救濟(jì)的主要制度設(shè)計(jì)是行政復(fù)議,在地方主要由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人的規(guī)劃申請(qǐng)進(jìn)行審核,頒發(fā)行政許可,若對(duì)相關(guān)具體行政行為不服,可以向本級(jí)人民政府或該部門的上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,并不具有獨(dú)立地位。行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的基本定位就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的層級(jí)監(jiān)督功能導(dǎo)向,對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是自我糾錯(cuò)的副產(chǎn)品。*劉莘:《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》,《法學(xué)論壇》2011年第5期。學(xué)者對(duì)行政復(fù)議的定位及未來發(fā)展方向早有爭(zhēng)論,部分學(xué)者主張將行政復(fù)議向準(zhǔn)司法化的路徑上引導(dǎo)*楊建燕:《行政裁決性質(zhì)探析》,《探索與爭(zhēng)鳴》2011年第4期;劉莘:《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》,《法學(xué)論壇》2011年第5期。,認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要獨(dú)立出來,采用司法化的程序進(jìn)行運(yùn)作。然而,新的《行政訴訟法》修改,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議前置的行政訴訟中絕大部分時(shí)候?qū)⒊蔀楸桓婊虮桓嬷?2014年11月1日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。其中原第25條:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！痹摋l被修改為“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！绷硗?被修改之后的第26條亦將在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定而公民法人起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情況加入其中。所以,只要復(fù)議前置,復(fù)議機(jī)關(guān)必然會(huì)成為行政訴訟的被告,除非在復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情況下,原告并未對(duì)其提起訴訟。這說明,復(fù)議機(jī)關(guān)的非司法性被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了。,從一個(gè)側(cè)面否認(rèn)了行政復(fù)議制度司法化的可能性——準(zhǔn)司法化的行政機(jī)關(guān)標(biāo)志之一就是做出具有司法效力的裁定,其作為居中裁決者的地位使其不會(huì)在司法訴訟中成為被告。

進(jìn)一步來看,即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)司法化行政裁決機(jī)構(gòu),也無法在土地規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮全部作用,因?yàn)閷?duì)土地規(guī)劃決定的合理性與合法性進(jìn)行判斷,這項(xiàng)工作本身就存在著極強(qiáng)的專業(yè)性。在行政裁決的職能之外,行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)還具有貫徹中央土地利用總體規(guī)劃的層級(jí)監(jiān)督職能,這都要求對(duì)土地規(guī)劃本身的特殊性予以正視,采用特設(shè)的監(jiān)督制度。

(二)準(zhǔn)司法性因素引入我國(guó)土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度

1.我國(guó)現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系及行政監(jiān)督制度

在我國(guó),土地利用規(guī)劃的制定和監(jiān)管分屬國(guó)土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩個(gè)部門。從總體上來說,前者負(fù)責(zé)國(guó)土總體規(guī)劃,宏觀調(diào)控土地用途,保障國(guó)土資源合理利用;后者負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,進(jìn)行地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批。二者基本共同形成了我國(guó)土地總體規(guī)劃利用體系的建構(gòu)。

國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)編制國(guó)土規(guī)劃,省、市、縣等各級(jí)制定自己的規(guī)劃,將國(guó)土利用目標(biāo)進(jìn)行分解。其主要法律依據(jù)是《土地管理法》,規(guī)劃目標(biāo)主要是控制土地的用途,保護(hù)耕地,保證土地的使用單位和個(gè)人嚴(yán)格按照土地利用總規(guī)劃確定的用途使用土地。2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地監(jiān)督制度有關(guān)問題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]50號(hào)),根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))設(shè)立了國(guó)家土地總督察辦公室,由國(guó)土資源部部長(zhǎng)兼任總督察,向地方派駐9個(gè)土地督察局。督察局的主要監(jiān)督對(duì)象是省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府對(duì)于耕地保護(hù)的落實(shí)情況,對(duì)于土地利用管理、土地執(zhí)法、土地管理審批和土地政策的執(zhí)行管理情況進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督。地方督察局在督察范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題,要向國(guó)務(wù)院和總局匯報(bào),在30個(gè)工作日內(nèi)對(duì)違法違規(guī)問題向相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的由全國(guó)總督察依照有關(guān)規(guī)定限期整改,并暫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理與審批。各督察專員依照《國(guó)家土地督察專員派出工作規(guī)范(試行)》(國(guó)土督辦發(fā)[2009]2號(hào))開展督察工作。國(guó)家土地總督察辦公室的級(jí)別設(shè)置比較高,人員編制、財(cái)政等方面也較為明確,但是其監(jiān)督手段仍然是行政體系內(nèi)部封閉的行政糾錯(cuò),且處理程序也并不清晰,督察管轄范圍比較有限。

建設(shè)部門負(fù)責(zé)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,省、市、縣等也依法編制各級(jí)規(guī)劃,其主要法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2005年,建設(shè)部成立了稽查辦公室,目的是監(jiān)督地方政府按照既定規(guī)劃實(shí)施本地規(guī)劃,查處違規(guī)事件;從2006年起,以行政層級(jí)監(jiān)督的形式向國(guó)務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的城市派駐規(guī)劃督察員,對(duì)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、審批和實(shí)施情況實(shí)時(shí)監(jiān)督。目前該制度的依據(jù)是《建設(shè)部關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)意見》(建規(guī)[2005]81號(hào))和《建設(shè)部關(guān)于開展派出城市規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作的通知》(建稽[2006]187號(hào)),這兩個(gè)文件是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督的試水。規(guī)劃督察員僅僅具有層級(jí)監(jiān)督的職能,督察城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權(quán)限、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序等問題,其權(quán)力的行使方式為主動(dòng)介入,依照設(shè)立的文件依據(jù)甚至不具有部門規(guī)章的效力。即使發(fā)現(xiàn)問題,也只能依照規(guī)定向當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門提出督查意見,同時(shí)將意見上報(bào)省級(jí)政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門;如果市政府、縣政府拒不改正,也只能請(qǐng)求省級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門責(zé)令改正。這使得督察員地位模糊,不具備產(chǎn)生法律約束力的機(jī)制和手段。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,規(guī)劃行政主管部門具有一定的獨(dú)立性,不管是向人大備案還是政府審批規(guī)劃,其工作過程都要以規(guī)劃部門為主體?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,與土地利用總體規(guī)劃相銜接,體現(xiàn)主體功能區(qū)劃的要求。這說明國(guó)土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩方面的工作要協(xié)同起來,要遵守全國(guó)土地利用總規(guī)劃所確定的各項(xiàng)指標(biāo)及土地用途限制。然而,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條也規(guī)定:任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃,服從規(guī)劃管理,并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或控告,應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。

這一方面說明,作為總體規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃的抽象行政行為不受司法審查,公民即使對(duì)規(guī)劃的制定和內(nèi)容不服,也無處申訴;另一方面,對(duì)于規(guī)劃審批不服的救濟(jì)途徑有限,對(duì)公民私權(quán)被規(guī)劃部門具體行政行為的侵害并無具體救濟(jì)規(guī)定。我國(guó)規(guī)劃體系中高級(jí)別的土地總體規(guī)劃之監(jiān)督由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使,而關(guān)于規(guī)劃的具體行政行為并沒有專業(yè)明確的救濟(jì)途徑。

采用行政復(fù)議進(jìn)行土地規(guī)劃行政監(jiān)督的道路目前看來走不通,現(xiàn)有的較優(yōu)選擇就是在規(guī)劃督察制度中引入準(zhǔn)司法因素,對(duì)制度本身的內(nèi)容進(jìn)行豐富完善。

2.準(zhǔn)司法性的“強(qiáng)”與“弱”

英國(guó)的規(guī)劃督察制度,本身因職權(quán)種類的不同而具有準(zhǔn)司法性的“強(qiáng)”、“弱”之分。當(dāng)規(guī)劃督察署作為土地規(guī)劃的行政裁決機(jī)構(gòu)對(duì)不服地方土地規(guī)劃部門的行政決定申訴進(jìn)行處理時(shí),實(shí)際上是代行了部分的司法職能,以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁決,可以說是司法權(quán)在土地規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行了委任。此時(shí),該機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法性是較強(qiáng)的。而當(dāng)督察署作為中央派出機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)地方規(guī)劃體系,或被動(dòng)接受中央指令介入調(diào)查具體規(guī)劃項(xiàng)目時(shí),在行政調(diào)查過程中維持程序的公正公開,準(zhǔn)司法性在此僅表現(xiàn)為程序表征,是較弱的。

職能性質(zhì)的區(qū)別決定了司法化程度深淺的不同,但不論是何種職能,都建立在規(guī)劃督察署本身相對(duì)獨(dú)立的地位上,財(cái)政權(quán)和人事權(quán)不受地方制約,是發(fā)揮其行政監(jiān)督功能的基本保障;而具有專業(yè)背景的裁決調(diào)查人員,是結(jié)果公正的基本前提;司法化的程序“外殼”,則保證了裁決過程的透明度和爭(zhēng)議各方的參與權(quán)。

就我國(guó)當(dāng)前的規(guī)劃督察制度而言,一蹴而就地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的準(zhǔn)司法化,是不現(xiàn)實(shí)的,然而逐漸在制度中引入司法化因素,從“弱”到“強(qiáng)”地增加行政監(jiān)督的能力和水平,卻是題中應(yīng)有之義。

3.對(duì)我國(guó)規(guī)劃督察制度的完善

在土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度中引入司法化因素并非妄言,實(shí)際上,國(guó)土資源部的國(guó)家土地督察派出專員制度,已經(jīng)隱現(xiàn)路徑的可能性?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]50號(hào))中明確表示,對(duì)土地利用情況進(jìn)行督察的權(quán)力是由國(guó)務(wù)院授權(quán)的,派駐地方的國(guó)家土地督察局代表國(guó)家土地總督察——國(guó)土資源部部長(zhǎng)——履行監(jiān)督檢查職責(zé),這從權(quán)力來源上對(duì)土地督察專員的地位進(jìn)行了肯定;土地督察員具有正式的行政編制,單列在國(guó)土資源部行政編制總額之外;其所需經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算,按照國(guó)家規(guī)定管理。這保證了人事權(quán)、財(cái)政權(quán)與地方政府無涉。督察專員實(shí)行異地任職,定期交流,也保障了其工作的公正性。這些具體的規(guī)定,為土地利用規(guī)劃情況的督察制度向準(zhǔn)司法性的方向發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員和土地督察專員目前都不具體查處案件,也不改變、取代地方人民政府及其主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán),但對(duì)行政規(guī)劃的行政監(jiān)督,以及對(duì)公民不滿土地規(guī)劃中具體行政行為進(jìn)行救濟(jì)是無法回避的發(fā)展趨勢(shì)。從依法行政和糾紛解決的專業(yè)性角度來說,打開公民對(duì)土地規(guī)劃具體行政行為進(jìn)行申訴的救濟(jì)專門途徑,是必然的。

從職能的復(fù)合性上來說,可以考慮把城建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察和國(guó)土資源部的土地督察辦公室合并,成立一個(gè)統(tǒng)一的土地規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)構(gòu),直屬于國(guó)務(wù)院,既行使中央派出機(jī)構(gòu)的層級(jí)監(jiān)督職能,又成為土地規(guī)劃行政糾紛處理的專業(yè)機(jī)關(guān)。這樣的設(shè)置,可以使土地利用規(guī)劃方面相對(duì)分隔的事權(quán)得以合并,使城鄉(xiāng)規(guī)劃更好地與國(guó)土利用總規(guī)劃相銜接。當(dāng)土地利用規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)關(guān)具有了行政裁決權(quán),就意味著占有了相當(dāng)?shù)膱?zhí)法資源,只有對(duì)其進(jìn)行司法化的改造,才能督促監(jiān)督過程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和機(jī)構(gòu)建制,意味著對(duì)行政相對(duì)人參與權(quán)、抗辯權(quán)和意見表達(dá)自由的充分保證,從而扭轉(zhuǎn)行政裁決和層級(jí)監(jiān)督的封閉性,改變信息不對(duì)稱,從下往上地改善土地利用規(guī)劃的編制水平和落實(shí)情況。

引入司法因素,可以從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位、人員結(jié)構(gòu)、裁決程序等方面加以把握。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,要設(shè)立專門的審理人員,由具有法律或土地規(guī)劃方面知識(shí)的專家組成;為了保證該監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán),其財(cái)政權(quán)和人事權(quán)相對(duì)獨(dú)立;制定司法化的裁決和審理程序,即使對(duì)土地規(guī)劃具體行政行為的救濟(jì)尚且不能大規(guī)模放開,也要從目前的事實(shí)調(diào)查、公開聽證和證據(jù)規(guī)定等方面入手,先把層級(jí)監(jiān)督工作的司法化外觀建立起來,為將來的發(fā)展鋪平道路。當(dāng)土地規(guī)劃的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備了準(zhǔn)司法化的特征,它所作出的裁決,自然將對(duì)法院有約束力。

[責(zé)任編輯：趙守江]

On the Introduction of Quasi-judicial Characteristic into the Administrative Supervision Institution of Land Planning——From the Perspective of Planning Inspectorate in England

YE Qiu-hua, HUANG Rong

(LawSchoolofRenminUniversityofChina,Beijing100872)

The quasi-judicial characteristic of the administrative supervision institution means that the procedures of handling administrative cases represent judicial characteristics, fulfilling certain judiciary functions and the adjudication enjoying a considerable level of judicial validity. The administrative supervision institution plays an important role in hierarchy-supervision and adjudicating planning appeals during the process of land-use planning led by the administration. Planning Inspectorate of England is a quasi- judicial administrative supervision institution which regulates the local planning authority and provides a convenient and efficient approach of remedy to the appellant against the administrative decision. It is necessary for us to draw experience from the practice of England and introduce quasi-judicial characteristic into the administrative supervision institution. The improvement should begin from the aspects of the status, the composition and the operational procedures of the supervision institution.

land planning; administrative supervision; quasi-judicial; Britain; Planning Inspectorate

2014-10-20

葉秋華(1950- ),女,北京人,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)橥鈬?guó)法制史。

D 912.3

A

1002-3194(2015)01-0019-09