射陽縣黨代會常任制試點的初步成效、存在問題及對策思考

徐疾

(中共射陽縣委黨校，江蘇 射陽 224300)

射陽縣黨代會常任制試點的初步成效、存在問題及對策思考

徐疾

(中共射陽縣委黨校，江蘇 射陽 224300)

射陽縣黨代會常任制試點實踐表明，射陽縣試行黨代會常任制，在發(fā)揮黨代會和黨代表作用，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政水平，促進黨內(nèi)民主，引領(lǐng)人民民主、強化黨內(nèi)監(jiān)督等方面都取得了較好的成效。文本對初步取得的成效、存在的問題及對策進行了分析。

射陽縣；黨代會常任制試點；成效；問題；對策

射陽縣是2003年江蘇省首批黨代表大會常任制試點縣之一。試點以來，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，勇于創(chuàng)新，積極探索發(fā)揮黨代會例會職能和任期制黨代表作用的有效途徑。在全國率先建立的黨代表提案提議制度，被中組部《黨建研究》刊登并推廣；探索實施的“任期制黨代表群眾工作法”，被江蘇省委組織部評為2007年度“全省市縣組織部門創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)成果獎”?！度嗣袢請蟆贰ⅰ饵h建研究》、《領(lǐng)導(dǎo)參閱》、《理論動態(tài)》、《中國青年報》、《新華日報》、《群眾》雜志等多家媒體報道了射陽縣探索試行黨代會常任制的做法。射陽黨校調(diào)研組對此進行了專題調(diào)研、梳理和思考。

一、射陽縣黨代表大會常任制試點取得的初步成效

(一)發(fā)揮了地方黨代表大會(例會)的作用，奠定了黨代表大會作為地方黨的最高決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)的地位。

黨代表大會是各級黨組織的最高權(quán)力機關(guān)。最高權(quán)力具體表現(xiàn)為最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)，在黨代會不常任時，兩項權(quán)力在實際工作中很難得到體現(xiàn)，一屆黨代會只召開一次會議，會議結(jié)束，這屆黨代會的使命就完成了，制約了黨代會決策和監(jiān)督功能的發(fā)揮。我縣在試點實踐中，縣和各鎮(zhèn)都成功召開了10次以上黨(黨員)代表大會例會，在拓寬會議內(nèi)容、改進會議程序、創(chuàng)新黨內(nèi)選舉方式、深化黨內(nèi)民主監(jiān)督、強化黨內(nèi)民主決策等方面進行了大膽探索。在歷次例會上，黨代表們聽取和審議了縣委和縣紀委工作報告，充分發(fā)揮縣委全體委員和黨代表的智慧和力量，使縣委的重大決策更加民主、更加科學(xué)；對兩委年度工作和兩委委員年度的學(xué)習(xí)、履職、廉潔情況進行了滿意度測評投票；認真審議上次例會代表提案提議的辦理落實情況，研究確定了本次會議提案；通過投票表決形式通過大會決議，這樣充分地體現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)黨(黨員)代表大會作為地方最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)的地位。

(二)改進了地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升了地方黨組織民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政水平。

黨代會領(lǐng)導(dǎo)作用的加強，要求縣委的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式必須做出相應(yīng)的調(diào)整，進一步理順黨代會、全委會和常委會三者之間的關(guān)系。試點后，我縣通過修訂完善《縣委全委會議事規(guī)則》和《縣委常委會議事規(guī)則》，在合理劃分權(quán)力、規(guī)范議題程序、界定決策內(nèi)容、逐層落實決議等方面，形成了黨內(nèi)三層權(quán)力機關(guān)和諧協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)明確、相互配合、有效制約的運行機制。將全委會討論決定重大問題的權(quán)力逐步向黨代會轉(zhuǎn)移，將常委會對鎮(zhèn)黨政正職和縣直部門正職的任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和對縣委管理的干部進行履職評議等權(quán)力逐步向全委會轉(zhuǎn)移。同時，縣委在日常工作中執(zhí)行重大事項向黨代表通報、黨代表專題視察調(diào)研、黨代表提案提議等一系列制度，使代表們可以有更多的機會和渠道參與黨的領(lǐng)導(dǎo)工作。至2014年底，縣委先后組織代表進行了30多次較大規(guī)模的專題視察調(diào)研和提案提議征集活動，通過認真辦理代表提案，促進了縣委的決策和日常工作更貼近民意，反映民情，從而減少了決策和工作中的失誤，提高了黨組織科學(xué)執(zhí)政水平。

(三)擴大了黨員對地方黨內(nèi)事務(wù)的參與度，為進一步深化黨內(nèi)民主夯實了素質(zhì)基礎(chǔ)。

黨員大會和黨代表大會為廣大黨員、黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)提供了制度渠道。年會制保證了代表們能夠經(jīng)常性討論黨內(nèi)的重大問題，并將黨員的意志融入大會的決議；閉會期間，還設(shè)有一整套制度來保障黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)，為他們發(fā)揮作用提供了廣闊舞臺。黨代表的榮譽感、責(zé)任感和使命感明顯增強，他們更加主動、積極地參與黨內(nèi)事務(wù)。試行常任制后，對黨代表的素質(zhì)提出了更高的要求。我縣通過公推競選，改進了黨代表選舉方式，有力提升了黨代表素質(zhì)，2006年6月，代表換屆后，大專以上文化程度的代表占代表總數(shù)四分之三以上，再通過各類培訓(xùn)教育活動，黨代表隊伍議黨參政能力明顯提高，他們能夠從較深層次上分析問題，提出解決問題的方案，進而影響縣委的決策。

(四)豐富了基層民主的實現(xiàn)形式，引領(lǐng)了人民民主的開展。

黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。如果黨內(nèi)民主的發(fā)展滯后于人民民主，那么黨的先進性將難以充分體現(xiàn)。通過“四級黨群聯(lián)系鏈”的建立，黨代表正?；顒尤?、黨代表提案提議、黨代表聯(lián)系責(zé)任區(qū)、黨內(nèi)情況通報、重大決策代表聽證等制度的實施，進一步拓寬了上情下達、下情上報的渠道，縣、鎮(zhèn)黨委的重大決策和活動可以通過黨代表傳達給廣大黨員，廣大黨員的意見和建議也可以通過黨代表反映上來，這樣就在上級黨組織和廣大黨員之間形成了有效的互動機制，保證普通黨員的意見、建議能及時、暢通、真實地反映到上級黨組織，上級黨組織能及時了解群眾的疾苦和呼聲，努力改進工作作風(fēng)，為群眾排憂解難。射陽縣黨代會常任制的施行，從一個重要方面拓展了基層民主的層次，推動了黨內(nèi)民主的發(fā)展，也引領(lǐng)了人民民主的開展，在社會上引起較好的反響。

(五)強化了黨內(nèi)監(jiān)督，推進了地方黨組織的自身建設(shè)。

試行常任制后，我縣黨代表每年都要聽取和審查縣“兩委”工作報告，對“兩委”年度工作及兩委委員的述學(xué)述職述廉述法等情況進行滿意度測評；正常列席鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會，列席縣委常委會、全委會，參與干部公推公選；黨代表每年評議一次縣直部門和部分熱點職能科室，多次就有關(guān)工作落實情況，召開詢問質(zhì)詢會，及時對縣鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和部門的行為進行監(jiān)督，介入到從決策到執(zhí)行的權(quán)力運行全過程，有效強化了黨代表監(jiān)督作用。在試行常任制的過程中，我縣進一步理順黨代會、全委會、常委會黨內(nèi)三層權(quán)力機關(guān)之間的關(guān)系，實施縣委全委會監(jiān)督評議縣管黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部等制度，強化縣委全委會的職能；較好地處理好黨代會與人代會、政協(xié)會的關(guān)系，使黨代會的主張成為全社會的共同意志，從而推進了地方黨組織的自身建設(shè)。

二、射陽縣黨代表大會常任制試點中存在的問題

一是實施黨代會常任制的工作環(huán)境有待于進一步優(yōu)化。在探索黨代會常任制試行階段，由于缺少黨內(nèi)統(tǒng)一法規(guī)的支撐，黨代會常任制的外部環(huán)境還不夠?qū)捤?，輿論宣傳還不夠到位。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對開展這項工作還存在著種種顧慮，認為推行黨代會常任制會增加決策環(huán)節(jié)，加大工作難度，降低工作效率，還會增加財政負擔(dān)。因此，在有些方面還存在流于形式的現(xiàn)象。另外，社會上普遍認為黨代表作用不如人大代表、政協(xié)委員那樣直接、有效，黨員群眾對黨代表的職責(zé)了解和認識還不夠深入，黨代表發(fā)揮作用缺乏必要的法規(guī)依據(jù)和群眾基礎(chǔ)。

二是部分任期制黨代表的能力素質(zhì)有待于進一步提升。黨代表是黨代會常任制的主體。代表不僅要具備一般黨員的標(biāo)準(zhǔn)，還要有較強的議事能力和民主意識。黨代表素質(zhì)的高低直接影響著黨代會常任制試點的工作成效。實踐中，縣級試點經(jīng)費比較有保障，代表經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，整體素質(zhì)與其擔(dān)負的職責(zé)能夠匹配，但在鎮(zhèn)級試點中，由于鎮(zhèn)級財政相對困難一些，每年固定的工作經(jīng)費有時難以保障，存在有位無為的現(xiàn)象。少數(shù)鎮(zhèn)級黨代表對黨代會常任制的重要性和黨代表的權(quán)利與職責(zé)認識還不到位，思想上有顧慮，責(zé)任意識不強，議黨議政的主動性不夠，能力不強。

三是實施黨代會常任制的運行機制有待于進一步理順。按照黨章的規(guī)定，黨的代表大會與全委會、常委會之間是權(quán)力授受關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從組織結(jié)構(gòu)上來看，它是一種類似于“金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，其權(quán)力大體上是從前往后遞減。但是，在實際運行中，這種權(quán)力關(guān)系卻往往被搞得比較模糊，甚至被顛倒過來，形成了一種“倒金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前，我縣在黨代會常任制試點方面所做的探索主要集中在黨代會例會職能的創(chuàng)新、黨代表選舉方式的改革、閉會期間代表作用的發(fā)揮等方面，而對一些更深層次的問題，如逐步建立相互制衡、強化制約的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制，以及黨內(nèi)的權(quán)力逐步向黨代會和全委會轉(zhuǎn)移等涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和運行方式上的重大改革，僅靠縣級黨委來運作顯然受到一定的制約，需要上級部門加大指導(dǎo)力度和放寬政策的探索空間。

四是黨代會常任制辦事機構(gòu)有待于進一步加強。試行黨代會常任制，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立常務(wù)機構(gòu)，既是試點實踐中感到困惑的一個難點，也是黨代會常任制理論構(gòu)架上的一個關(guān)鍵點。我縣的做法是設(shè)立縣委黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，負責(zé)黨代表的聯(lián)絡(luò)、組織、服務(wù)和管理。黨聯(lián)辦與縣委組織部合署辦公，由組織部組織科承擔(dān)日常的具體事務(wù)。從黨代會常任制運行的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推行者角度來看，缺乏權(quán)威性和合理性；從實際運行過程看，這樣的設(shè)置不順暢，操作起來也有一定困難。設(shè)立黨代表大會常務(wù)機構(gòu)是讓黨代會能夠正常運行和經(jīng)常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，同時，也是解決黨的“最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”長期虛置、功能和作用不能正常發(fā)揮等問題的制度保障。2012年我縣探索實施“黨代表工作室”以來，有效開辟了黨代表收集社情民意的新渠道，增強了黨代表履職行權(quán)和為民服務(wù)的責(zé)任感，取得了階段性成效。

三、深化射陽縣黨代表大會常任制試點工作的對策思考

(一)提高認識，進一步優(yōu)化試行黨代會常任制的環(huán)境氛圍。

充分利用黨建網(wǎng)站、新聞報道、召開座談會、組織代表培訓(xùn)等多種形式，廣泛深入地宣傳報道《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，從當(dāng)前我們黨所處的歷史方位入手，從我們黨長期執(zhí)政科學(xué)執(zhí)政依法執(zhí)政、調(diào)動黨員的積極性主動性創(chuàng)造性、保持黨的先進性和純潔性的高度出發(fā)，統(tǒng)一思想，提高認識，著力解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部對試行黨代會常任制主動性不強、部分代表參與黨代會常任制積極性不高、黨員群眾對試行黨代會常任制了解不深等問題，從而提高領(lǐng)導(dǎo)干部和黨代表的責(zé)任意識，提高黨員的主人翁意識和參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，激發(fā)黨的生機和活力。通過學(xué)習(xí)、宣傳、督查、考核，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉常任制，黨代表積極參與常任制，一般黨員群眾了解常任制，為常任制工作深入開展?fàn)I造良好的環(huán)境氛圍。

(二)增強素質(zhì)，進一步夯實試行黨代會常任制的實踐基礎(chǔ)。

任期制黨代表不僅要正常參黨議政，而且要議大事、管大事，這就必然要求黨代表有相當(dāng)?shù)膮Ⅻh議政能力。一方面，要進一步規(guī)范黨代表的資格。創(chuàng)新代表產(chǎn)生方式，在資格條件上要求黨代表不僅要優(yōu)于一般黨員，還要有較強的議事能力、決策能力。在選舉中，要充分尊重和反映黨員意志，使選出的代表成為具有參政議政能力的黨內(nèi)政治生活中的積極分子。在日常管理中，正常開展活動，強化代表意識，每年要組織黨代表向選區(qū)黨員作述職報告，接受黨員監(jiān)督評議，被評議出的不合格委員和黨代表要作出相應(yīng)處理。另一方面，要強化黨代表素質(zhì)培訓(xùn)。各級黨委和組織部門在黨代表任期內(nèi)，要加強對黨代表素質(zhì)和能力的教育培訓(xùn)，內(nèi)容主要包括黨內(nèi)民主理論和民主制度、民主集中制、馬克思主義理論等。通過管理、教育和培訓(xùn)，增強黨代表素質(zhì)，進一步夯實試行黨代會常任制的實踐基礎(chǔ)。

(三)完善制度，進一步健全試行黨代會常任制的運行機制。

健全民主集中制，保障黨代會成為同級黨組織最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的地位。要從決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手，進一步優(yōu)化設(shè)計黨內(nèi)民主決策、民主監(jiān)督的制度體系，進一步完善和規(guī)范黨代會、全委會、常委會工作制度，建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、重大決策征求意見制度、黨代表詢問、質(zhì)詢和罷免制度，健全黨代會選舉制度等，實行全委會向代表大會報告工作，領(lǐng)導(dǎo)干部在大會上述職、接受評議等辦法，切實把全委會、常委會和書記的工作置于黨代會的有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，充分落實黨代表的知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，把擴大民主貫穿于黨代會常任制的全過程，從整體上提高黨委決策的民主化、科學(xué)化水平。妥善處理黨代會與人代會、政協(xié)會的關(guān)系，提高“三會”效率，避免重復(fù)現(xiàn)象發(fā)生，進一步健全黨代會常任制的運行機制。

(四)健全機構(gòu)，進一步保證黨代會常任制的順利進行。

《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》第十九條規(guī)定“黨的各級委員會應(yīng)當(dāng)建立黨代表大會代表聯(lián)絡(luò)工作機構(gòu)，負責(zé)代表聯(lián)絡(luò)工作”，沒有對黨代表大會常設(shè)機構(gòu)作出規(guī)定，但這仍然是一個值得探索的課題。我們建議設(shè)立常設(shè)機構(gòu)應(yīng)是黨的代表大會選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會，負責(zé)黨代會閉會期間的日常決策和監(jiān)督工作，計劃安排代表活動，落實代表提案提議；下設(shè)一個獨立于縣委組織部的黨代會試點工作辦公室，負責(zé)聯(lián)系代表、組織代表開展活動，為代表工作提供服務(wù)?？梢钥紤]將各級黨委所設(shè)置的政策研究機構(gòu)劃歸到黨代會的常設(shè)機構(gòu)，在承擔(dān)其原有職能的同時，適當(dāng)增加一些常任制方面的職能；也可以考慮將各級黨委辦公室的一些職能調(diào)整到常設(shè)機構(gòu)；還可以考慮將各級紀律檢查委員會的一些職能調(diào)整到常設(shè)機構(gòu)。經(jīng)過這樣的調(diào)整和重組，將會形成更加科學(xué)合理的組織構(gòu)架和運行機制，同時使新設(shè)立的常設(shè)機構(gòu)所需要增加的人員壓縮到最低限度，減少財政支出，保證黨代會常任制的順利進行。

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1671-864X(2015)11-0137-02

徐疾(1965.3-)，男，漢族，江蘇射陽人，中共射陽縣委黨校教研科科長，高級講師，主要研究方向：政治學(xué)。