充分發(fā)揮地方黨委全委會(huì)的監(jiān)督作用

黨的十八屆六中全會(huì)明確指出，黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，地方各級(jí)黨委全委會(huì)作為黨委履行監(jiān)督職責(zé)的重要形式，其監(jiān)督作用不可忽視。充分發(fā)揮地方各級(jí)黨委全委會(huì)的監(jiān)督作用，對(duì)于進(jìn)一步貫徹好十八屆六中全會(huì)精神，完善民主集中制，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化具有重要的意義。

一、認(rèn)識(shí)地方黨委全委會(huì)監(jiān)督的重要性

地方黨委全委會(huì)的全稱是“黨的地方各級(jí)委員會(huì)全體會(huì)議”，與各級(jí)黨的代表大會(huì)和黨委常委會(huì)構(gòu)成了各級(jí)黨組織的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，在各級(jí)黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮重要作用，承載多項(xiàng)黨委的職能，其中特別重要的是承擔(dān)監(jiān)督職能。在過(guò)去的實(shí)踐中，全委會(huì)的作用沒(méi)有被充分認(rèn)識(shí)和尊重，對(duì)于全委會(huì)運(yùn)作的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)作用在認(rèn)識(shí)上較為模糊。沒(méi)有從黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)三者的關(guān)系當(dāng)中去把握全委會(huì)的地位，對(duì)于三者的邏輯關(guān)系沒(méi)有理順，甚至出現(xiàn)與之相反的“倒運(yùn)行”情況，從而導(dǎo)致全委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)督職能，其實(shí)際監(jiān)督效用無(wú)法發(fā)揮。對(duì)此，需要認(rèn)識(shí)上的澄清，也需要實(shí)踐中的保證，方能讓全委會(huì)發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)督作用。

第一，發(fā)揮全委會(huì)的監(jiān)督作用是推進(jìn)民主集中制的應(yīng)有之義。民主集中制是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，正在實(shí)踐中不斷發(fā)展，民主集中制能夠按照民主的規(guī)程集中多數(shù)的意見(jiàn)然后作出正確的決策，而黨委全委會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)民主集中制的重要制度載體。從制度邏輯上看，黨代會(huì)將權(quán)力授予全委會(huì)，全委會(huì)再將權(quán)力授予常委會(huì)，這同時(shí)是一個(gè)各種意見(jiàn)由黨代會(huì)向全委會(huì)集中、全委會(huì)向常委會(huì)集中的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中保證黨委的正常履職。發(fā)揮全委會(huì)的作用，有利于讓多數(shù)人的意見(jiàn)能夠充分表達(dá)，并讓多數(shù)人的積極性得以釋放。

第二，發(fā)揮全委會(huì)的監(jiān)督作用是落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)必然要求。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，黨代會(huì)選舉產(chǎn)生全委會(huì)，全委會(huì)選舉產(chǎn)生常委會(huì)，這就形成了黨代會(huì)、全委會(huì)與常委會(huì)之間的委托—代理關(guān)系。從權(quán)力邏輯上看，黨代會(huì)將權(quán)力委托給全委會(huì)，全委會(huì)將權(quán)力委托給常委會(huì)，這就要求常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)，全委會(huì)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)，這個(gè)過(guò)程是通過(guò)常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作、全委會(huì)向黨代會(huì)報(bào)告工作來(lái)完成的。同時(shí)，下級(jí)黨組織要向上級(jí)黨組織負(fù)責(zé)并向上級(jí)黨組織匯報(bào)工作。按照黨內(nèi)法規(guī)，常委會(huì)不能代替全委會(huì)的工作，二者是有法定分工的，更不能將二者的職能顛倒，要在“三會(huì)”之中來(lái)把握全委會(huì)的監(jiān)督角色，并充分發(fā)揮其作用。

第三，發(fā)揮全委會(huì)的監(jiān)督作用是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的重要手段。黨內(nèi)對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督有“寬、松、軟”的問(wèn)題，這與沒(méi)有充分用好全委會(huì)這個(gè)手段有關(guān)。全委會(huì)在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，全委會(huì)相比較黨代會(huì)來(lái)說(shuō)更能實(shí)現(xiàn)對(duì)于常委會(huì)監(jiān)督的“常態(tài)化”，更能及早發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一些苗頭性的“小問(wèn)題”。全委會(huì)能夠在黨委決策中防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，對(duì)于決策的偏差能夠及時(shí)行使否定權(quán)，從而糾正黨委的決策偏差，從而防止權(quán)力濫用，進(jìn)而保證各級(jí)黨委正常發(fā)揮對(duì)本區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)作用。

二、增強(qiáng)地方黨委全委會(huì)監(jiān)督的規(guī)范性

全委會(huì)作為黨內(nèi)民主的一種實(shí)現(xiàn)形式在過(guò)去并沒(méi)有得到很好的完善，全委會(huì)沒(méi)有發(fā)揮促進(jìn)黨內(nèi)民主的應(yīng)有作用。只有恰當(dāng)界定黨委全委會(huì)的議事范圍，完善議事的程序，健全表決的形式方能讓全委會(huì)的監(jiān)督走上規(guī)范化和科學(xué)化之路。

第一，進(jìn)一步規(guī)范全委會(huì)的議事范圍。2015年12月25日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》對(duì)地方黨委全委會(huì)的議事范圍作出了規(guī)定，要落到實(shí)處還需要進(jìn)一步明確，要逐條理清。對(duì)于要由全委會(huì)討論和決策的事項(xiàng)沒(méi)有特殊情況要堅(jiān)持由全委會(huì)來(lái)討論并決策。對(duì)于沒(méi)有正當(dāng)理由而將本該由全委會(huì)討論決定的事項(xiàng)改由常委會(huì)討論決定的，一律應(yīng)視為無(wú)效。對(duì)于全委會(huì)的議題范圍應(yīng)該有更加細(xì)致的規(guī)定。對(duì)于沒(méi)有具體規(guī)定的議題，各地可以根據(jù)自身的實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大全委會(huì)的議事范圍，將關(guān)系到本地大局的議題列入，而不應(yīng)該用常委擴(kuò)大會(huì)的形式來(lái)代替全委會(huì)討論和決定議題，對(duì)于本該由全委會(huì)討論的議題而選擇以常委擴(kuò)大會(huì)的形式討論的情況應(yīng)視為無(wú)效。

第二，規(guī)范議事程序和決策程序。新《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》對(duì)于全委會(huì)的議事和決策程序有了框架性的規(guī)定，但需要明確議事和決策的步驟。全委會(huì)要防止決策的盲目性，要進(jìn)一步明確全委會(huì)的決策責(zé)任。全委會(huì)議事需要有充分的會(huì)前醞釀和會(huì)前準(zhǔn)備工作，杜絕全委會(huì)的盲目現(xiàn)象和“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象。會(huì)前相關(guān)的前期資料應(yīng)該發(fā)放到各位黨委委員手里，要事先告知委員們討論事項(xiàng)，并要為各位委員留出足夠的調(diào)查研究的時(shí)間。全委會(huì)要嚴(yán)格按照規(guī)定召開(kāi)，要杜絕臨時(shí)動(dòng)議的現(xiàn)象。對(duì)于較為專業(yè)的議題，必須要有相應(yīng)的決策咨詢程序，要建立起全委會(huì)決策咨詢機(jī)制，充分運(yùn)用“外腦”和智庫(kù)，在進(jìn)行咨詢與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后方可決策。

第三，規(guī)范會(huì)議各種議題的表決方式。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，全委會(huì)有舉手、記名和無(wú)記名投票等方式進(jìn)行表決。對(duì)于不同的議題，其表決形式也應(yīng)不同。對(duì)于干部的任免和獎(jiǎng)懲，由于關(guān)注度高，應(yīng)采取無(wú)記名投票的方式；對(duì)于各級(jí)黨委自身建設(shè)的問(wèn)題要采取記名投票，以增強(qiáng)投票主體的責(zé)任感，改變過(guò)去不嚴(yán)肅對(duì)待黨建問(wèn)題的狀況；對(duì)于重大項(xiàng)目的決策要采用記名投票的方式表決，在明確決策責(zé)任的前提下嚴(yán)肅責(zé)任追究。有些議題涉及到幾個(gè)相關(guān)方面，要逐項(xiàng)表決通過(guò)。對(duì)于醞釀不充分的議題，要繼續(xù)留出時(shí)間搞好調(diào)研和咨詢，待客觀條件成熟再行表決。

三、提高地方黨委全委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性

只有扎緊制度的籠子，才能真正加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，這是中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和理論邏輯的反思之后得出的結(jié)論。全委會(huì)制度是地方各級(jí)黨委履職的重要制度，只有進(jìn)一步將全委會(huì)制度建設(shè)好，特別是全委會(huì)的監(jiān)督執(zhí)行制度建設(shè)好，方能讓全委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性得到提高。

第一，明確全委會(huì)監(jiān)督的核心內(nèi)容和重點(diǎn)對(duì)象。全委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容和對(duì)象是比較廣泛的，黨組織和黨員干部都在其監(jiān)督范圍，只有牽住監(jiān)督的“牛鼻子”才能提高監(jiān)督效能，要明確監(jiān)督的核心內(nèi)容和重點(diǎn)對(duì)象。2016年10月27日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定了黨委的五條監(jiān)督職責(zé)，全委會(huì)要抓住其中的核心內(nèi)容和核心部位加以監(jiān)督，如加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目的監(jiān)督和重要干部提拔任用的監(jiān)督。全委會(huì)要通過(guò)聽(tīng)取常委會(huì)的工作報(bào)告來(lái)促進(jìn)日常工作的監(jiān)督。各級(jí)黨委是各地區(qū)各單位的領(lǐng)導(dǎo)核心，而黨委委員是黨委的一份子，常委會(huì)成員更是“關(guān)鍵少數(shù)”，要將黨委委員和常委會(huì)成員列為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。

第二，要健全報(bào)告質(zhì)詢機(jī)制。過(guò)去一段時(shí)間，黨內(nèi)監(jiān)督有失之過(guò)軟的現(xiàn)象，要讓黨內(nèi)監(jiān)督變得更具“剛性”，需要健全全委會(huì)報(bào)告質(zhì)詢機(jī)制。對(duì)于向全委會(huì)報(bào)告的內(nèi)容要做出明確規(guī)定，全委會(huì)對(duì)于有疑問(wèn)的內(nèi)容可以提出質(zhì)詢，報(bào)告的程序與質(zhì)詢的程序要十分明確。對(duì)于呈送黨代會(huì)的決議、提請(qǐng)全委會(huì)的決議、黨委工作中存在的重大問(wèn)題、以及其他需要由全委會(huì)決定的事項(xiàng)，都要列為報(bào)告質(zhì)詢的內(nèi)容。報(bào)告質(zhì)詢的過(guò)程要認(rèn)真嚴(yán)肅，不能用其他形式替代，不能“走過(guò)場(chǎng)”。對(duì)于要走報(bào)告質(zhì)詢程序的事項(xiàng)而沒(méi)有經(jīng)過(guò)報(bào)告質(zhì)詢程序的應(yīng)視為無(wú)效。常委會(huì)要認(rèn)真報(bào)告工作，并認(rèn)真接受詢問(wèn)和質(zhì)詢。

第三，充分發(fā)揮評(píng)估機(jī)制的作用。沒(méi)有評(píng)估就沒(méi)有監(jiān)督，沒(méi)有評(píng)估就不能準(zhǔn)確有效監(jiān)督。全委會(huì)要充分利用評(píng)估機(jī)制來(lái)履行監(jiān)督責(zé)任。要發(fā)揮全委會(huì)自身的評(píng)估作用，完善評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估程序，要充分借用黨校等“外腦”來(lái)進(jìn)行評(píng)估。社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部必然有相應(yīng)的評(píng)估，并且因其中立地位使評(píng)估結(jié)果更具可信度，所以要充分利用社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估，建立中立的評(píng)估部門(mén)，進(jìn)一步完善黨員評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，提高評(píng)估的科學(xué)性。要完善常委會(huì)向全委會(huì)述職述廉并接受評(píng)議的機(jī)制，評(píng)議結(jié)果要以書(shū)面報(bào)告的形式報(bào)告上級(jí)黨委。

第四，認(rèn)真將問(wèn)責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐一再證明，“動(dòng)員千次不如問(wèn)責(zé)一次”。全委會(huì)負(fù)責(zé)黨委的重大決策，常委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，全委會(huì)對(duì)于決策要有相應(yīng)的措施保證落實(shí)，如果只問(wèn)決策而不問(wèn)實(shí)施，就會(huì)讓全委會(huì)的決策變成“放空炮”。問(wèn)責(zé)要形成一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)監(jiān)督一級(jí)的局面，要以問(wèn)責(zé)的形式來(lái)促進(jìn)決策的落實(shí)。要明確執(zhí)行責(zé)任，對(duì)于責(zé)任落實(shí)不力要堅(jiān)決實(shí)施問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)要以客觀公正的執(zhí)行評(píng)估為基礎(chǔ)，執(zhí)行評(píng)估要成為執(zhí)行情況的重要反饋渠道。問(wèn)責(zé)結(jié)果要實(shí)時(shí)通報(bào)，以促使工作改進(jìn)。

四、夯實(shí)地方黨委全委會(huì)監(jiān)督的保證性

“徒法不能自行”，制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)人的因素，全委會(huì)監(jiān)督功能的發(fā)揮需要有素質(zhì)優(yōu)良的全委會(huì)成員，通過(guò)改善全委會(huì)委員的素質(zhì)來(lái)加強(qiáng)全委會(huì)的建設(shè)是不二法門(mén)。有段時(shí)間有些地方出現(xiàn)全委會(huì)委員素質(zhì)與其履職要求不相匹配的情況，委員的結(jié)構(gòu)也不盡合理，委員的代表性不廣泛，全委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)干部多，而普通黨員過(guò)少。委員的責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)和主動(dòng)意識(shí)沒(méi)有很好地培養(yǎng)起來(lái)，有的委員權(quán)利和義務(wù)意識(shí)也沒(méi)有很好樹(shù)立，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。另外，委員的能力水平也不盡如人意。

委員的政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)和看齊意識(shí)還不夠強(qiáng)，有些委員在履職過(guò)程中對(duì)政治和大局把握不夠，沒(méi)有從“四種意識(shí)”的角度來(lái)思考和對(duì)照自己的工作。

第一，嚴(yán)格委員的選舉與罷免，從入口和出口把好委員素質(zhì)關(guān)。要按照黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格把握委員的素質(zhì)關(guān)，要從黨和國(guó)家事業(yè)的高度來(lái)嚴(yán)格要求委員，對(duì)于不符合規(guī)定履職要求的委員要啟動(dòng)罷免程序予以罷免。要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選拔委員，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的形式，但不搞形式主義，對(duì)于差額選舉要有切實(shí)可行的程序，讓素質(zhì)能力優(yōu)秀的黨員有機(jī)會(huì)脫穎而出。要針對(duì)黨委委員的代表性不夠廣泛的問(wèn)題，優(yōu)化委員的結(jié)構(gòu)，注重從各個(gè)界別里選拔委員，要考慮知識(shí)能力結(jié)構(gòu)，同時(shí)要適當(dāng)考慮年齡、性別等因素，并且常委委員占全委會(huì)委員的比例要合理。

第二，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的步伐對(duì)委員進(jìn)行實(shí)時(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。組織的能力是一種集體行動(dòng)能力，作為整體的組織能力取決于個(gè)人的學(xué)習(xí)能力，更取決于集體學(xué)習(xí)的能力。要將黨委全委會(huì)建設(shè)成為學(xué)習(xí)型組織，提高集體學(xué)習(xí)的能力，黨委要認(rèn)真開(kāi)展集體學(xué)習(xí)，不讓學(xué)習(xí)流于形式，定期開(kāi)展讀書(shū)會(huì)和學(xué)習(xí)會(huì)。要有切實(shí)可行的學(xué)習(xí)計(jì)劃，對(duì)于學(xué)習(xí)主題的選擇要慎重，讓每次學(xué)習(xí)都有較強(qiáng)的針對(duì)性。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的主題要開(kāi)展多次學(xué)習(xí)，要邀請(qǐng)高層次專家講課，也要邀請(qǐng)了解本地情況的專家講課。另外，對(duì)于委員履職基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)也不容忽視。

第三，要讓調(diào)研工作制度化常態(tài)化。監(jiān)督工作的落實(shí)需要了解真實(shí)的情況，全委會(huì)要充分利用好閉會(huì)期間的“空檔”認(rèn)真開(kāi)展調(diào)研工作，調(diào)研要有計(jì)劃，完成后要有書(shū)面調(diào)研報(bào)告。調(diào)研的重點(diǎn)是本地干部群眾關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于反映強(qiáng)烈的問(wèn)題要特別關(guān)注。對(duì)于本地的情況要解剖麻雀，抓典型深入細(xì)致調(diào)研，也要對(duì)本區(qū)域有總體性的把握。對(duì)于黨委的決策落實(shí)情況要認(rèn)真調(diào)研，對(duì)于決策落實(shí)中的問(wèn)題要及時(shí)反映，對(duì)于落實(shí)中的難題要找到原因并提出解決和改進(jìn)的措施。委員的調(diào)研工作要形成相應(yīng)的制度，調(diào)研工作要成為常態(tài)化的工作。

第四，對(duì)委員的工作要加強(qiáng)考評(píng)和督查。全委會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮，需要以委員的正常履職為前提，委員的履職又需要有相應(yīng)的考評(píng)和督查為前提。組織部門(mén)要對(duì)全委會(huì)成員的履職情況進(jìn)行考評(píng)，常委會(huì)要根據(jù)情況對(duì)全委會(huì)委員進(jìn)行督查，對(duì)于偏離正常履職軌道的情況要及時(shí)反映出來(lái)，并對(duì)本人進(jìn)行談話等形式的勸誡。在考評(píng)與督查的過(guò)程中要做到“賞罰分明”，要杜絕“謬賞”“濫罰”，對(duì)于忠誠(chéng)履職的委員要給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于草率行事、敷衍塞責(zé)的委員要進(jìn)行批評(píng)教育，并責(zé)令其進(jìn)行認(rèn)真整改。另外，考評(píng)過(guò)程與督查過(guò)程要聯(lián)動(dòng)，考評(píng)結(jié)果與督查結(jié)果要綜合運(yùn)用。

[1]辛向陽(yáng)：《習(xí)近平民主集中制思想的科學(xué)內(nèi)涵》，《前線》2015年第3期。

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2012年版。

[3]《習(xí)近平在中紀(jì)委十八屆二次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年1月22日。

[4]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月27日。

[5]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版。