國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度對我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的啟示

2015年1月14日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求對機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度進行改革。至此，我國實行了幾十年的公務(wù)員由“公家”養(yǎng)老的制度正式宣告結(jié)束。

一、國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的基本類型

根據(jù)國際社會保障協(xié)會（ISSA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全球近80個國家對公務(wù)員實行了單獨的養(yǎng)老保險制度，占已建立養(yǎng)老保險制度國家總數(shù)的45%。由于每個國家在政治、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)上的情況各有不同，社會保障制度也各有其獨特的模式。從總體上來看，公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度基本可分為單一型、復合型、統(tǒng)一型以及過渡型。見表1。

表1

1.單一型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度

單一型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的繳費方式、給付標準和條件都與職員的養(yǎng)老保險制度存在較大差異，公務(wù)員并不參與針對其他職員的商業(yè)養(yǎng)老保險，而是由政府為公務(wù)員制定相對獨立的養(yǎng)老保險制度。這種養(yǎng)老保險制度根據(jù)公務(wù)員個人是否需要繳費，又可以分為現(xiàn)收現(xiàn)付型和基金積累或部分積累型。

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付型?，F(xiàn)收現(xiàn)付型的代表國家是法國。法國為公務(wù)員設(shè)計的保險制度稱為特殊保險制度，主要為公務(wù)員、職業(yè)軍人、地方公共機構(gòu)人員、礦工、海員等提供服務(wù)。其主要的資金來源是國家財政，養(yǎng)老保險不要求公務(wù)員個人繳費。但是，這類國家的養(yǎng)老金給付會給國家財政帶來沉重的負擔。

（2）基金積累或部分積累型。在這種類型中，會建立專門的公務(wù)員養(yǎng)老基金，實行完全積累和部分積累，公務(wù)員個人須按比例繳納一定費用。比如美國紐約、加利福尼亞等州的公務(wù)員養(yǎng)老基金，這種類型在治理、投資以及籌資方面不受聯(lián)邦政府的直接管轄。

2.復合型養(yǎng)老保險制度

復合型養(yǎng)老保險制度是指公務(wù)員除了參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度以外，還有專門的補充職業(yè)年金，這種部分統(tǒng)一的制度模式被很多發(fā)達國家的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度所采用。例如英國采取補充養(yǎng)老金的制度，為退休公務(wù)員提供額外的養(yǎng)老保險待遇。日本的養(yǎng)老保險制度由國民年金制度和共濟年金制度共同組成，其中共濟年金是在由國民參與的國民年金的基礎(chǔ)上提供給公務(wù)員所獨有的同收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金。

3.統(tǒng)一型養(yǎng)老保險制度

公務(wù)員與其他就業(yè)者實行完全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。采取這種模式的國家大多在上個世紀進行了養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的基本改革，建立了由私營機構(gòu)管理強制性的個人養(yǎng)老金制度。其中以智利為代表，國家的公職人員參加全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，與企業(yè)雇員的養(yǎng)老制度沒有本質(zhì)的差異。

4.過渡型養(yǎng)老保險制度

這種制度以美國為代表，是由單一型養(yǎng)老保險向復合型養(yǎng)老保險過渡的一種制度。美國的公務(wù)員退休金計劃建立于1920年，而全社會養(yǎng)老金制度大約在1935年左右才建立。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度跑在了社會養(yǎng)老保險制度前面，大多數(shù)參加了公務(wù)員退休金計劃的政府雇員因此沒有加入社會養(yǎng)老金制度。1986年美國制定了新的公務(wù)員退休制度，主要是由政府社會保障養(yǎng)老金、公共部門退休金計劃、聯(lián)邦節(jié)儉儲蓄計劃三部分共同構(gòu)成。自此改革后，美國養(yǎng)老保險制度的架構(gòu)與美國全社會養(yǎng)老保險制度的架構(gòu)基本趨于一致。

二、我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的基本情況

2015年1月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）要求改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2015年3月，自《人力資源社會保障部、財政部關(guān)于貫徹落實＜國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定＞的通知》下發(fā)后，各省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺養(yǎng)老保險工作實施辦法，為有序推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革工作提供了政策保障。縱觀我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，有如下特點：

1.參保范圍

與國外將公務(wù)員養(yǎng)老保險的參保范圍僅界定為公務(wù)員不同，我國參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的參保范圍除了按照公務(wù)員法管理的單位及參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）以外，還擴大到事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

2.繳費基數(shù)及年金政策

按照國外養(yǎng)老保險基本類型的劃分，我國的公務(wù)員養(yǎng)老保險是介于“單一型”與“復合型”之間的一種養(yǎng)老保險體系。一方面，我國的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險是游離于現(xiàn)行的企業(yè)保險之外的一套單獨體系，有專門的基金來統(tǒng)籌，并且要求職工個人繳費，因此，從原則上講，它應(yīng)當屬于“單一型中的基金積累或部分積累型”的養(yǎng)老保險。另一方面，機關(guān)事業(yè)單位在參加養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還必須建立職業(yè)年金作為補充，且職業(yè)年金要求單位和個人按一定比例進行繳費，即屬于“復合型”養(yǎng)老保險的范疇。據(jù)此可以推斷，我國的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策在形成之初，是綜合考慮我國的現(xiàn)實情況，結(jié)合全球大多數(shù)國家的先進經(jīng)驗而建立的一套完備的體系。

3.改革前后養(yǎng)老保險政策的合理銜接

與美國的“過渡型”養(yǎng)老保險體系不同，我國的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險雖然起步較晚，但仍要求與舊有的保險體系（如企業(yè)養(yǎng)老保險、原有試點政策）合理銜接，確保政策的統(tǒng)一規(guī)范。

4.改革前后待遇水平的合理銜接

“立足增量改革，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡”是我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的總體原則，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)參加工作的時間不同，將全體工作人員分為“老人”“中人”和“新人”，并制定相應(yīng)的養(yǎng)老金計算辦法。

5.延長退休年齡的政策

目前國際上通用的做法是，退休年齡隨著平均壽命的延長而延長，如美國的退休年齡從65歲延長到67歲，德國從60歲延長到65歲。隨著我國人口老齡化加劇，2015年中共中央組織部、人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問題的通知》，延長女性縣處級干部及高級專家的退休年齡。想要通過政策手段延長退休年齡，將養(yǎng)老金的支付風險轉(zhuǎn)嫁到后代身上，緩解基金支付壓力。

三、國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的啟示

1.合理籌資，共擔責任

政府、機關(guān)單位和個人三個主體共同籌資，共擔責任，這是能保障公務(wù)員養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的根本措施。現(xiàn)今大部分國家是由多方聯(lián)合籌集資金，提倡責任共擔的原則。在美國，聯(lián)邦公務(wù)員按工資總額的6%繳納養(yǎng)老保險，同時還實行賬戶積累制，公務(wù)員本人按不超過工資10%的比例儲蓄，政府則為公務(wù)員個人儲蓄帳戶提供補貼，最高可以達到5%。目前中國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革也開始借鑒國外的經(jīng)驗，建立起共擔責任的籌資機制。這種機制一方面減輕了財政的負擔，另一方面提高了個人的責任意識，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合，使之更加適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，促進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在正確的道路上繼續(xù)前進。

2.效率優(yōu)先，兼顧公平

從國外公務(wù)員養(yǎng)老金待遇來看，大多數(shù)國家的公務(wù)員養(yǎng)老金待遇要高于普通雇員。例如日本、加拿大等國的公務(wù)員養(yǎng)老金水平比企業(yè)要高得多，另外一些國家公務(wù)員的養(yǎng)老金水平也不同程度地高于企業(yè)職員。在我國，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費基數(shù)實行標準化繳費，即根據(jù)崗位和薪級確定繳費基數(shù)，并按照當?shù)仄骄べY實行300%的限高和60%保底政策，獎勵性績效并未納入繳費基數(shù)。這個政策有助于保障不同的機關(guān)事業(yè)單位之間，相同層次人員養(yǎng)老保險繳費的平衡。但由于目前企業(yè)保險的繳費基數(shù)實行的是全口徑收入，而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險實行的是部分工資納入繳費基數(shù)范疇，這勢必會造成企業(yè)保險的繳費基數(shù)比機關(guān)事業(yè)保險的繳費基數(shù)高，這也就意味著在基本養(yǎng)老金的計發(fā)上，雖然機關(guān)事業(yè)保險有職業(yè)年金作為補充，但由于職業(yè)年金沒有統(tǒng)籌基金的調(diào)節(jié)，企業(yè)保險的退休待遇必然會高于機關(guān)事業(yè)保險。對此，各國都推出例如適度降低替代率，進行工資制度改革等相應(yīng)的措施來平衡公務(wù)員與普通職員之間的待遇差別，努力實現(xiàn)不同職業(yè)群體之間的公平性。所以，在后一階段中，如何在養(yǎng)老保險改革中促進效率與公平的有機結(jié)合，是決定我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革成敗的重要因素。

3.制度并軌，多層融合

一方面，我國公務(wù)員基本養(yǎng)老保險制度可以和企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度并軌，實行全社會城鎮(zhèn)勞動者統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，這樣有利于勞動力在企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位之間自由流動，維護社會公平。另一方面，公務(wù)員的職業(yè)年金制度可以自行分離，建立有別于企業(yè)的職業(yè)年金制度，體現(xiàn)公務(wù)員制度的穩(wěn)定性和特殊性。這樣做可以減少改革的阻力，有利于推進公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革。

[1]李陶：《“老齡化”社會下養(yǎng)老保險制度存在的問題及出路》，《領(lǐng)導科學論壇》2015年第4期。

[2]鮑艷秋：《國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度比較研究及其對中國的啟示》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學2015年學位論文。

[3]金赟：《養(yǎng)老保險雙軌制歷史沿革與改革路研究》，《浙江學刊》2015年第1期。

[4]介燕菁:《淺談我國事業(yè)單位人事制度改革》，《領(lǐng)導科學論壇》2015年第5期。

[5]龍玉其：《不同類型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的比較研究——以英國、德國、新加坡為例》，《保險研究》2012年第7期。