檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)分析及完善路徑

張 敬

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)概述

我國(guó)監(jiān)察體制改革后形成了“一府一委兩院”的新格局，職務(wù)犯罪的偵查權(quán)隨之由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)。相應(yīng)地，新修訂的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）再次明確了檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的法律地位。事實(shí)上，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)并非一時(shí)興起之物，也非舶來(lái)品，其從1979年設(shè)立之初至今歷經(jīng)了長(zhǎng)期的發(fā)展。

（一）檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的概念

在我國(guó)的偵查活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)作為兩大偵查主體，負(fù)責(zé)證據(jù)收集等相關(guān)訴訟工作。依據(jù)新修訂的《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)可以分為機(jī)動(dòng)偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)以及自行偵查權(quán)三種類型。[1]

機(jī)動(dòng)偵查權(quán)被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)不可或缺的組成部分，在立案監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)揮著巨大的作用，但是目前學(xué)界對(duì)其是否應(yīng)當(dāng)保留持有不同意見(jiàn)，并且在持保留意見(jiàn)的學(xué)者對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的界定也并未達(dá)成統(tǒng)一。目前對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)界定的爭(zhēng)議中，比較有代表性的觀點(diǎn)之一是將機(jī)動(dòng)偵查權(quán)從內(nèi)涵和外延兩個(gè)維度進(jìn)行定義。廣義上，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律賦予的監(jiān)督職能時(shí)依照案件偵辦情況，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)裁量行使的立案權(quán)力。狹義的檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，指人民檢察院依據(jù)法律賦予的擴(kuò)張性權(quán)力，根據(jù)案件實(shí)施情況及偵查需要對(duì)自身管轄之外的刑事案件視情行使的偵查權(quán)。[2]這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)同樣有待考究，但是兩者之間的共同特點(diǎn)對(duì)于我們理解檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的概念有所幫助，一是檢察機(jī)關(guān)要依據(jù)自身認(rèn)知予以裁量該案件是否能夠啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)程序，是檢察機(jī)關(guān)在非常態(tài)下具有的偵查權(quán)；二是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的行使也是履行法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。

從實(shí)質(zhì)上看，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在綜合考量自身地位、待偵案件性質(zhì)、外部輿情等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)法定案件以外的刑事案件進(jìn)行直接立案的必要性進(jìn)行認(rèn)定、決定及實(shí)施的偵查權(quán)力的情形。[3]

（二）檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的歷史沿革

我國(guó)《刑事訴訟法》經(jīng)過(guò)了三次修改以后，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)也隨之歷經(jīng)長(zhǎng)期發(fā)展。這些變革也著實(shí)反映了我國(guó)理論界以及實(shí)務(wù)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的飽受爭(zhēng)議之處，至今仍存在著是否應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)在法律規(guī)定中有跡可尋是在1979 年《刑事訴訟法》，其第十三條第二款11979年《刑事訴訟法》第十三條第二款規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及 人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案?jìng)刹楹蜎Q定是否提起公訴。”規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以立案?jìng)刹榈娜愖锩?，并且設(shè)置了兜底性的規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)可以偵查其認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件。這是一次質(zhì)的飛躍，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)自此有法可依。檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)對(duì)于維護(hù)法律權(quán)威、確保司法公正、提高國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力等具有至關(guān)重要的作用，其也是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的強(qiáng)有力的工具，解決了公安機(jī)關(guān)不予立案或者是立案后消極偵查的難題。

但是，該條款除了規(guī)定行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的主體為檢察機(jī)關(guān)外，對(duì)于適用范圍以及啟動(dòng)程序并沒(méi)有做出相應(yīng)法律規(guī)制，寬泛地講，不論是何種犯罪，只要是檢察機(jī)關(guān)自身認(rèn)為該案件需要自己直接受理，均可進(jìn)行立案?jìng)刹椋@就難以避免檢察機(jī)關(guān)濫用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的情形發(fā)生。

基于上述問(wèn)題，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在1996 年對(duì)《刑事訴訟法》進(jìn)行修改時(shí)，著重對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍做出規(guī)定，其第十八條第二款21996年《刑事訴訟法》第十八條第 二款規(guī)定：“……對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹?。”進(jìn)一步限縮了檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件范圍。通過(guò)對(duì)該法律條文的分析剖解，可以從以下幾個(gè)方面加深理解：其一，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用對(duì)象限制為“國(guó)家機(jī)關(guān)人員”；其二，可以適用案件性質(zhì)限制為國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪；其三，檢察機(jī)關(guān)行駛偵查權(quán)的案件輕重程度限制為“重大的犯罪案件”。同樣地，對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)程序也做出了規(guī)定，即必須“經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定”，才能動(dòng)用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。之所以做出上述修改，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的由下向上的層層申報(bào)往往效果不佳?；跈z察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一般禁止越級(jí)匯報(bào)，基層檢察機(jī)關(guān)需要向其上一級(jí)人民檢察院，即市級(jí)人民檢察院匯報(bào)，再由市檢察院報(bào)請(qǐng)至省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，在報(bào)請(qǐng)過(guò)程中必然會(huì)消耗時(shí)間，有可能會(huì)延誤案件偵查的時(shí)機(jī)，增加了偵破案件的難度。2012 年修訂的《刑事訴訟法》并沒(méi)有對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)作出相應(yīng)修改，而是繼續(xù)延續(xù)了1996年《刑事訴訟法》的規(guī)定，此處就不再贅述。

2018 年修訂的《刑事訴訟法》在監(jiān)察體制變革的背景下，為了協(xié)調(diào)刑事訴訟與監(jiān)察的銜接，保留了檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，并且也對(duì)該權(quán)力做出了相應(yīng)的調(diào)整。2018 年《刑事訴訟法》第十九條第二款12018年《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定：“……對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹??！睂?duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍再次進(jìn)行限制。涉及到案件管轄機(jī)關(guān)的因素，即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的重大職務(wù)犯罪案件原則上屬于“公安機(jī)關(guān)管轄”，這就與監(jiān)察委職權(quán)犯罪的調(diào)查權(quán)有所區(qū)分。從適用空間上看，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)在逐步限縮，但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能由憲法進(jìn)行了頂層固定。[4]

二、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)保留的必要性

我國(guó)《刑事訴訟法》經(jīng)修改后，刑事訴訟從“偵查—起訴—審判”的傳統(tǒng)線性訴訟構(gòu)造向“偵查—起訴—審判”與“調(diào)查—起訴—審判”并存的二元線性訴訟構(gòu)造轉(zhuǎn)變。[5]監(jiān)察體制的改革與刑事訴訟構(gòu)造的變革，使檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)之間的關(guān)系產(chǎn)生了較大的變化，但三者之間的互動(dòng)絕不是此消彼長(zhǎng)或者相互取代的關(guān)系。

（一）監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)并不能取代檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)

檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的一個(gè)分支，其性質(zhì)應(yīng)取決于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的性質(zhì)，而關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的屬性一直有行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)、法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)的紛爭(zhēng)。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)應(yīng)歸屬于法律監(jiān)督權(quán)，其一，我國(guó)憲法明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其工作是圍繞著法律監(jiān)督而展開(kāi)的；其二，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的目的即監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，杜絕其重大的職權(quán)犯罪，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹?，以防有案不立或消極偵查的情形發(fā)生。由此，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于法律監(jiān)督權(quán)。

監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院雖然同為監(jiān)督機(jī)關(guān)，同樣是辦理一部分國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的側(cè)重點(diǎn)不同，無(wú)論是在啟動(dòng)程序上，還是在案件適用范圍上都大不一致。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是，從兩機(jī)關(guān)行使職權(quán)所追求的目標(biāo)來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)是整合各項(xiàng)反腐力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，其調(diào)查活動(dòng)并不能被納入刑事訴訟的范疇；而檢察機(jī)關(guān)則是其自身認(rèn)為有偵查的需要，經(jīng)省級(jí)以上檢察院的決定后進(jìn)行立案?jìng)刹?，啟?dòng)刑事訴訟程序。二是，從兩機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)是全面地監(jiān)察擁有職權(quán)的國(guó)家工作人員，以防其權(quán)力異化；而人民檢察院除了對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督外，也監(jiān)督各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法執(zhí)政行為。[6]因此，監(jiān)察體制的改革帶來(lái)的直接影響是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)適用范圍的限縮。但是，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)并不能因?yàn)槠溥m用范圍的不斷限縮而被剝奪，也無(wú)法取代憲法賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督其他機(jī)關(guān)工作的職能。

（二）公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)也不能取代檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)

作為偵查機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵辦普通刑事案件，通過(guò)懲罰犯罪以維護(hù)公民的切身權(quán)益，確保社會(huì)的平穩(wěn)有序；而《刑事訴訟法》修改后的檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍僅僅是本屬于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員重大的職權(quán)犯罪案件。這種特殊的案件類型，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)“謙抑性”的特點(diǎn)。因此，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)的實(shí)際運(yùn)行效果并不相同，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)并不能因?yàn)槠溥m用范圍的不斷限縮而被取代。

2018 年《刑事訴訟法》第十九條第二款的規(guī)定可以分為兩部分，其前一部分規(guī)定了人民檢察院可以對(duì)司法工作人員濫用職權(quán)、侵害公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪行為予以立案?jìng)刹椋l(fā)揮其訴訟監(jiān)督職能。同樣的邏輯適用于其后半部分關(guān)于機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定，即機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用的案件范圍可以依據(jù)啟動(dòng)條件的差異，分為不宜由公安機(jī)關(guān)直接偵查的案件和公安機(jī)關(guān)不愿?jìng)刹榈陌讣诎讣赊k過(guò)程中發(fā)揮其立案監(jiān)督職能。[7]

第一，不宜由公安機(jī)關(guān)直接偵查的案件。這類案件的行為實(shí)施人一般是在地方有著一定號(hào)召力和影響力的政府官員，或者是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，都在一定程度上加大了公安機(jī)關(guān)偵查的難度。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪的案件，不僅僅侵害了受害人的合法權(quán)益，更為突出的是嚴(yán)重?fù)p害了司法公正以及國(guó)家長(zhǎng)久發(fā)展所依靠的公信力，這與我國(guó)專群結(jié)合的政策方針背道而馳。比較有影響力的政府官員，往往會(huì)結(jié)交其他部門(mén)或機(jī)關(guān)的重要工作人員，極易形成權(quán)力異化的情況。公安機(jī)關(guān)在偵辦此類案件時(shí)，往往牽涉較多政府官員，容易受到來(lái)自地方政府的權(quán)力干涉，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)偵破案件的目標(biāo)，也容易在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部形成不良的風(fēng)氣。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員利用工作之便謀取私利的案件，仍然交由該公安機(jī)關(guān)偵查，辦案人員是否會(huì)嚴(yán)格依法偵辦是難以保證的，即便辦案人員能秉公執(zhí)法，也會(huì)大大削弱刑事執(zhí)法公信力。我國(guó)“一府一委兩院”的新格局意味著人民檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)，任何組織和個(gè)人都不得加以干涉，這與公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)屬性形成鮮明對(duì)比。一方面，人民檢察院可以作為偵查的后備力量介入案件，能夠確保案件的公正審理，防止公民的切身權(quán)益遭受侵害。另一方面，人民檢察院作為后備力量，有可能隨時(shí)介入案件也在無(wú)形之中給了公安機(jī)關(guān)壓力，迫使公安機(jī)關(guān)依法偵查，導(dǎo)致不宜由公安機(jī)關(guān)管轄的案件卻繼續(xù)偵查。上述情形主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)不宜由其管轄的案件，通過(guò)更換管轄機(jī)關(guān)，交由其他與本案無(wú)利害關(guān)系的公安機(jī)關(guān)辦理以完成案件的偵破，正是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)所具備的“謙抑”“后發(fā)”特性督促著公安機(jī)關(guān)，預(yù)防了案件審理不公的潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

第二，公安機(jī)關(guān)不愿?jìng)刹榈陌讣?。此類案件是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹閰s不立案?jìng)刹榈陌讣?，或者是公安機(jī)關(guān)雖然立案但消極偵查的案件。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪的案件偵破難度大困擾公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋虺松鲜鏊峒暗臋?quán)力干涉之外，犯罪嫌疑人一般具有較強(qiáng)的反偵查能力，能夠在犯罪行為暴露之前將證據(jù)予以銷毀，致使偵查程序難于正常進(jìn)行。2019 年正式施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中第五百六十四條第二款對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)條件作出了限制，只有當(dāng)人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案而公安機(jī)關(guān)在收到立案通知書(shū)超過(guò)規(guī)定時(shí)間期限后仍不予立案時(shí)方可行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。實(shí)際上，在人民檢察院向公安機(jī)關(guān)發(fā)出立案通知書(shū)之前也有一些前置程序，人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)有當(dāng)立而不立的案件時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)在審查后要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的原因，接著當(dāng)人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所提供的理由不足以成立時(shí)，經(jīng)過(guò)人民檢察院檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)商議認(rèn)為需要立案時(shí)，檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書(shū)。公安機(jī)關(guān)仍不糾正的，報(bào)上一級(jí)人民檢察院協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理，同時(shí)向其發(fā)出立案通知書(shū)，此時(shí)公安機(jī)關(guān)依舊不予立案時(shí)，人民檢察院才有啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的可能性。此類案件中啟動(dòng)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)已經(jīng)完全內(nèi)嵌到立案監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程中，成為保障立案監(jiān)督效果的最后手段，是人民檢察院行使法律監(jiān)督的內(nèi)在體現(xiàn)。[8]

三、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)存在的問(wèn)題

此次新修訂的《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍做出了限縮，及時(shí)對(duì)因監(jiān)察體制改革而引起的職權(quán)犯罪案件管轄混淆問(wèn)題作出立法回應(yīng)，同時(shí)，負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)偵查工作的檢察機(jī)關(guān)瀆職犯罪侵權(quán)部門(mén)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，給檢察機(jī)關(guān)自身職能以及偵查工作造成了一定程度的影響。

由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，近幾年關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹榈臄?shù)據(jù)無(wú)從考究，僅依據(jù)2009-2013 年《中國(guó)檢察年鑒》人民檢察院直接立案?jìng)刹榘讣闆r統(tǒng)計(jì)表來(lái)考察檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)偵辦案件的使用頻率，2008-2012 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣?shù)量分別為33546 件、32436 件、32909 件、32576 件、34326 件，刨去如貪污賄賂、濫用職權(quán)等幾項(xiàng)重點(diǎn)罪名之后剩余的其他案件數(shù)量分別為756 件、745 件、755 件、532 件、515 件。由此看來(lái)，初步估計(jì)每年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈钠渌讣?shù)量在500-700 件左右。該數(shù)據(jù)還包含檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件在內(nèi)，也就意味著檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件數(shù)量相較于檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣?shù)量少之又少。以《刑事訴訟法》第十九條第二款為視角進(jìn)行考量發(fā)現(xiàn)，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)行使頻率低的原因在于人民檢察院在行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)時(shí)面臨著適用范圍模糊、案件啟動(dòng)繁瑣、行使機(jī)關(guān)權(quán)限分工不明等諸多問(wèn)題。

（一）機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍模糊

從檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，該項(xiàng)權(quán)利的適用范圍可以分為：檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈陌讣镜墓茌犞黧w為“公安機(jī)關(guān)”；檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈膶?duì)象為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”；檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈钠鹨驗(yàn)椤袄寐殭?quán)實(shí)施的犯罪”；檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈陌讣p重程度為“重大犯罪案件”。在司法實(shí)踐中，前三點(diǎn)的適用范圍限制都有具體且確定的法律或司法解釋可尋，但是關(guān)于“重大犯罪案件”的各個(gè)司法解釋不盡一致，并沒(méi)有統(tǒng)一可操作的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際辦案中依據(jù)檢察官的個(gè)人判斷，難免存有偏頗。如可能會(huì)造成一些本應(yīng)立案的案件，在經(jīng)過(guò)判斷后作出不立案的決定，從而使違法犯罪嫌疑人脫逃法律的追究；又或一些本不該立案的案件，經(jīng)研究后作出立案的決定，一定程度上是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。

（二）機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)程序繁瑣

從我國(guó)《刑事訴訟法》的沿革來(lái)看，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)程序，2018 年新修訂的《刑事訴訟法》繼續(xù)沿襲了1996 年《刑事訴訟法》中的規(guī)定，即案件只有在“經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定”后才可以啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。一般而言，省級(jí)以上人民檢察院具有較強(qiáng)的裁量能力以及較高的權(quán)威，能夠較為公允地判斷出一個(gè)案件是否應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)進(jìn)行立案?jìng)刹椤＿@樣的規(guī)定能夠有效地遏制人民檢察院因其能力不足或心藏私利而濫用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的現(xiàn)象。對(duì)于其不足之處，在前述第一部分中也有提到，基于人民檢察院上下級(jí)關(guān)系，基層人民檢察院不僅要在逐級(jí)上報(bào)案件，還要等待省級(jí)以上人民檢察院決定，案件的犯罪嫌疑人可能會(huì)借機(jī)流竄，案件證據(jù)也可能隨著時(shí)間的推移而難以收集，這對(duì)基層檢察院案件的偵查極為不利。

（三）機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的行使權(quán)限劃分混亂

新修訂的《刑事訴訟法》除了對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)偵查案件的適用范圍作出限縮之外，還要求檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件必須是原本屬于“公安機(jī)關(guān)管轄”的案件。該項(xiàng)規(guī)定很好地解決了檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)管轄案件范圍的界定問(wèn)題，但是存在檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)權(quán)限不明的情形。在司法實(shí)踐中，對(duì)于不宜由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣?，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)進(jìn)行立案?jìng)刹榈那闆r少之又少。由于公安機(jī)關(guān)辦案的相對(duì)封閉性，檢察機(jī)關(guān)很難對(duì)公安機(jī)關(guān)是否需要回避進(jìn)行準(zhǔn)確審查，而只能將機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍縮減至公安機(jī)關(guān)不愿立案?jìng)刹榈陌讣9]這就使不宜由該公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣荒芰韺そ鉀Q途徑，仍然由該公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蛘呤菍讣平唤o其他無(wú)利害關(guān)系的公安機(jī)關(guān)立案管轄，這就違背了設(shè)置該機(jī)動(dòng)偵查權(quán)時(shí)將檢察機(jī)關(guān)作為立案?jìng)刹榈摹昂髠淞α俊钡牧⒎ǔ踔?，最終導(dǎo)致案件不能順暢立案?jìng)刹椤?/p>

檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的法律條文規(guī)定，案件經(jīng)省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)決定后，“可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?，此處的表述是體現(xiàn)法律柔性的“可以”一詞，而不是直接刪去“可以”一詞，或者是將“可以”更換為“應(yīng)當(dāng)”一詞。該點(diǎn)規(guī)定表明，即便是上報(bào)至省級(jí)以上人民檢察院的案件已經(jīng)得到了決定立案?jìng)刹榈呐鷱?fù)，將案件上報(bào)的該人民檢察院依然有權(quán)選擇不予立案?jìng)刹椤牧硪粋€(gè)角度來(lái)看，這個(gè)“可以”也暗示著該案件可以由檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)予以立案?jìng)刹椋部梢杂晒矙C(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?，這就會(huì)造成人民檢察院與公安機(jī)關(guān)在該案件上權(quán)限劃分的混亂。

四、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的完善路徑

在提出具體的完善路徑之前，需要明晰檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹闉榉浅B(tài)化手段，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)并不是為了解決某類案件而保留的，而是適用于個(gè)案，以其“謙抑”“后發(fā)”的特性進(jìn)而適時(shí)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹榛顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際發(fā)揮法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的訴訟監(jiān)督職能。值得注意的是，有一些學(xué)者主張擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的觀點(diǎn)并不符合我國(guó)當(dāng)下的監(jiān)察體制改革的國(guó)情，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是在個(gè)案辦理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上發(fā)揮訴訟監(jiān)督功能。

（一）嘗試劃分機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用的具體范圍

從要件來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件應(yīng)滿足主體是“公安機(jī)關(guān)管轄”，行使對(duì)象是“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，行使起因是“利用職權(quán)實(shí)施”，輕重程度為“重大犯罪案件”這四大前提，凡是有一項(xiàng)不滿足，便是公安機(jī)關(guān)或者是監(jiān)察委員會(huì)的管轄范圍。目前法律并沒(méi)有給予“重大犯罪案件”一個(gè)確切統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于“重大”的認(rèn)定散見(jiàn)于各司法解釋中，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不一致?！蛾P(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十四條1《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十四條第二款規(guī)定：“根據(jù)犯罪的事實(shí)、情節(jié)，已經(jīng)或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國(guó)范圍內(nèi)有較大影響的，可以認(rèn)定為刑法第三百九十條第二款規(guī)定的‘重大案件’?！币?guī)定，以其社會(huì)影響力的大小或所判處刑罰的年限為界定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)其達(dá)到規(guī)定界限時(shí)，均可將其認(rèn)定該案件為“重大”?！蛾P(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒(méi)收程序若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條2《關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒(méi)收程序若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“在省、自治區(qū)、直轄市或者全國(guó)范圍內(nèi)具有較大影響，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的‘重大’?！币?guī)定，以社會(huì)影響力大小或犯罪嫌疑人有無(wú)逃匿境外為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)其達(dá)到該司法解釋規(guī)定的界限時(shí)，可認(rèn)定為“重大”?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百零三條第二款3《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百零三條第二款規(guī)定：“……‘其他重大犯罪案件’，是指致人重傷、死亡的嚴(yán)重危害公共安全犯罪、嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利犯罪，以及黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪、嚴(yán)重毒品犯罪等重大故意犯罪案件?！币?guī)定，以受害人人身傷亡程度以及案件類型為界定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)致人重傷、死亡的案件類型為該四類或者與這四類有同等性的重大故意犯罪時(shí)，將其界定為“重大”。這些均是由最高法、最高檢、公安部分別或聯(lián)合發(fā)布的司法解釋，都具有一定的針對(duì)性。在符合某類情形或者管轄范圍時(shí)加以運(yùn)用，且位于同一法律位階，各機(jī)關(guān)之間并無(wú)等級(jí)之分，因此僅以某一項(xiàng)解釋考慮檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用的案件范圍中的“重大”，難免會(huì)以偏概全。從上述的分析中可以歸納得出，界定“重大”的標(biāo)準(zhǔn)主要從影響力、案件類型以及刑罰幅度著手。實(shí)際上，以案件類型、刑罰幅度為標(biāo)準(zhǔn)全然沒(méi)有必要，因?yàn)橐话愣?，影響惡劣、處罰較重的案件一般會(huì)具有較大的影響力。因此，以案件影響力界定是否“重大”具有一定的可采性，“重大”即本省、自治區(qū)、直轄市或者全國(guó)范圍內(nèi)有較大影響的類型。[10]

（二）簡(jiǎn)化機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)程序

在檢察機(jī)關(guān)明確了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍后，隨著案件進(jìn)程的推移，便進(jìn)入到機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)程序，經(jīng)過(guò)省級(jí)以上人民檢察院的審核，雖然能夠有效地遏制機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的濫用，但是對(duì)基層人民檢察院來(lái)說(shuō)過(guò)于繁瑣，容易延誤偵查的時(shí)機(jī)。在解決啟動(dòng)程序過(guò)于繁瑣的問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)在行使直接偵查權(quán)時(shí)的措施值得借鑒，對(duì)于新刑事訴訟法保留下來(lái)的關(guān)于司法機(jī)關(guān)工作人員職權(quán)犯罪案件，只有市級(jí)以上人民檢察院才享有管轄權(quán)，[11]因此將檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件管轄限制在市級(jí)以上人民檢察院，并將“經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定”更改為“經(jīng)上一級(jí)人民檢察院決定”有一定的可行性。理由如下：一是，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件輕重程度為“重大犯罪案件”，該案件一般在該地區(qū)具有較大的影響力，將這樣的情形置于普通刑事案件下考慮，基層人民檢察院也無(wú)立案?jìng)刹榈墓茌牂?quán)，所以將行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件交由市級(jí)以上檢察院管轄并沒(méi)有邏輯上的缺陷；二是，檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)直接偵查權(quán)同屬于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的組成部分，其在適用范圍上有較大的差異，而共同點(diǎn)在于由同樣的行使主體在不同的案件中運(yùn)用時(shí)建立科學(xué)化的統(tǒng)一啟動(dòng)程序，也減輕了檢察機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)量；[12]三是，“上一級(jí)人民檢察院決定”解決了檢察系統(tǒng)自下而上層級(jí)匯報(bào)的拖沓問(wèn)題，因?yàn)橐罁?jù)我國(guó)法律規(guī)定，等待批復(fù)的時(shí)間一般不記錄在案件審結(jié)期限內(nèi)，這就在一定程度上給受害人帶來(lái)更深的傷害。

（三）確立檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的主導(dǎo)地位

對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的重大職權(quán)犯罪案件，我國(guó)《刑事訴訟法》采取了可以由人民檢察院，也可以由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈目蛇x擇性規(guī)定，兩主體無(wú)論是哪個(gè)主體進(jìn)行偵查，都有一定的科學(xué)性，我國(guó)實(shí)際上存在著一種“權(quán)力共享模式”。[13]但兩者關(guān)于機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的職權(quán)劃分不明，容易造成本不宜由公安機(jī)關(guān)立案的案件繼續(xù)由該公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。我?guó)的訴訟體制為“以審判為中心”，在案件審理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要補(bǔ)充偵查的，可自行偵查，也可退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，這表明我國(guó)檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行取證，將同樣的思路應(yīng)用于檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈陌讣凇翱梢浴庇扇嗣駲z察院立案?jìng)刹?、也“可以”由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈哪：赶蛑袊L試由檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。對(duì)于不宜由公安機(jī)關(guān)偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)立案?jìng)刹榈闹厝?，通過(guò)與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，適時(shí)介入立案?jìng)刹?。在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)過(guò)程中，需要注意以下幾點(diǎn)：一是，檢察機(jī)關(guān)雖作為指導(dǎo)機(jī)關(guān)，但應(yīng)當(dāng)具體交由其法律監(jiān)督部門(mén)予以實(shí)施，以彰顯其法律監(jiān)督職能。二是，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查并不適用于所有可以由公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)偵查的案件，為了防止權(quán)力擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)將其適用前提加以限制，可以設(shè)置為公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)該案件無(wú)任何異議。