公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的改進(jìn)

陶安捷，萬向陽

（1.中國人民公安大學(xué) 犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038；2.湖北警官學(xué)院 治安管理系，湖北 武漢 430034）

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)躍升和社會(huì)面貌不斷改善，環(huán)境保護(hù)日漸成為關(guān)乎國計(jì)民生和可持續(xù)發(fā)展的國家重要戰(zhàn)略考量。自1997 年環(huán)境污染罪入刑以來，2005 年中國石油吉林石化公司雙苯廠污染松花江案、2014 年內(nèi)蒙古騰格里沙漠環(huán)境污染案、2016 年我國近半國土被嚴(yán)重霧霾圍城等層出不窮的突發(fā)環(huán)境事件表明，我們已經(jīng)進(jìn)入了以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)志的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的范圍之大、程度之深，以及高度的復(fù)雜與復(fù)合化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)“法治國”所設(shè)定的個(gè)人應(yīng)對和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的范疇。預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)公民和社會(huì)安全義務(wù)，合理規(guī)劃未來社會(huì)生活成為行政法治的重要任務(wù)?！皩ζ茐纳鷳B(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例?！盵1]在公共安全視角下，從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與源頭消解社會(huì)矛盾、強(qiáng)化社會(huì)面整體防控、維護(hù)公共秩序和國家安全有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，警察權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的配置和行使具有必要性和正當(dāng)性。當(dāng)前，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系已初具規(guī)模，二十余個(gè)部門承擔(dān)了不同領(lǐng)域的大量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)?；诠舶踩卫砗凸仓刃蚓S護(hù)，公安機(jī)關(guān)同樣常態(tài)化直接或間接介入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制之中，部分地區(qū)成立了“環(huán)境警察部門”[2]，以專業(yè)性打擊環(huán)境犯罪，消弭環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如對放射性廢物、民用爆炸物、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管，對違法生產(chǎn)、使用劇毒農(nóng)藥等行為的打擊處理，對重特大環(huán)境安全事件的應(yīng)急預(yù)案制定等。但與此同時(shí)，當(dāng)前仍有部分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無法進(jìn)入傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)視野，或者傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)沒有力量加以規(guī)制，例如走私罪犯將走私柴油的儲(chǔ)油罐深埋地下，不僅導(dǎo)致地下水中總石油烴和強(qiáng)致癌物多環(huán)芳烴的檢出率嚴(yán)重超過國家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也成為嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)丨h(huán)境安全的隱患。

長期以來，理論界對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究成果主要集中在法治視野尤其是行政法視野下，側(cè)重以法學(xué)的外部視角審視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。1近年來，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問題的研究逐漸變得明確化和體系化。相關(guān)研究探討了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對行政法和環(huán)境法帶來的挑戰(zhàn)和發(fā)展，并細(xì)化到合作規(guī)制、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)管理等層面，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的具體環(huán)節(jié)是其主流的研究方向。本研究關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的公共安全層面，首先對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制概念和作為相關(guān)分析視角的公共安全進(jìn)行界定，其次對公安機(jī)關(guān)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范基礎(chǔ)包括價(jià)值基礎(chǔ)和法律依據(jù)進(jìn)行闡釋，之后分析和提出公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)，最后就公安機(jī)關(guān)如何更好規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的路徑進(jìn)行論證和闡釋。目的是希望公安機(jī)關(guān)將在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮的作用向預(yù)防層面延伸，同時(shí)期望在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策形成過程中強(qiáng)化基于公共安全影響的評估。

一、公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的認(rèn)識(shí)

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的界定

1986 年，德國學(xué)者貝克的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書給行政法學(xué)界觀察人類活動(dòng)提供了一種嶄新的視角，人類生活在一個(gè)充斥風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會(huì)，曾經(jīng)基于秩序行政合理性的控制模式愈發(fā)顯得力不從心。重金屬污染、新型污染物危害、霧霾頻發(fā)等環(huán)境問題，因其高度的復(fù)雜性、科技性和不確定性，已然超出個(gè)人預(yù)見的可能，甚至針對環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制的行為本身，也會(huì)對環(huán)境造成未知的風(fēng)險(xiǎn)。因此，民眾會(huì)持續(xù)訴求行政機(jī)關(guān)要完善制度和政策安排，加強(qiáng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制。近些年來，我國在評估化工企業(yè)對環(huán)境造成的影響并控制其許可數(shù)量，設(shè)立污染物排放種類、總量、濃度等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急預(yù)案等方面都取得了重大突破。

在環(huán)境科學(xué)研究者看來，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由于自然或人為活動(dòng)引發(fā)的，在自然環(huán)境中發(fā)生或者經(jīng)過自然環(huán)境傳遞，超出人類社會(huì)最大可承受程度的危害生態(tài)、人體健康和社會(huì)財(cái)富的不確定事件。[3]

從特征上看，不確定性是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最為突出的特征。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性是指環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的環(huán)境事件在發(fā)生時(shí)間、影響范圍、損害程度上都超出了傳統(tǒng)行政決策或人類活動(dòng)的認(rèn)知程度。[4]從其相關(guān)特征來看，例如來源的廣泛性、風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張性、風(fēng)險(xiǎn)的潛在損害性，以及區(qū)域和全球性等都是廣泛被認(rèn)可和接受的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的共性特征。

作為學(xué)術(shù)詞匯使用的“規(guī)制”概念發(fā)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)界，法學(xué)層面成熟的“規(guī)制”常常被定義為三方面基本元素的結(jié)合：制定規(guī)則；監(jiān)督與檢查；執(zhí)行與制裁。[5]法學(xué)學(xué)科使用“規(guī)制”一詞，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于結(jié)合法律規(guī)范探討相關(guān)規(guī)制的政策和行為，突出法學(xué)的獨(dú)立研究進(jìn)路，與公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科劃出界限。通常認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是指設(shè)立專業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，對可能造成公共危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和監(jiān)測，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段來消除或者減輕風(fēng)險(xiǎn)。[6]

（二）作為分析視角的公共安全

公共安全的概念毫無疑問有著多重面向，涉及不同的學(xué)科領(lǐng)域，一個(gè)“放之四海而皆準(zhǔn)”的“公共安全”用于不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究，這是不精確和不恰當(dāng)?shù)?，哪怕局限于法學(xué)領(lǐng)域，“公共安全”也應(yīng)有刑法、行政法、警察法等不同面向。

本研究中“公共安全”作為一個(gè)分析視角，應(yīng)當(dāng)視其為法學(xué)與行政管理學(xué)的交叉，包括兩個(gè)層面：

第一，堅(jiān)持法治主義的立場探討公共安全，即在實(shí)證法的基礎(chǔ)上，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀和相關(guān)制度進(jìn)行探討；

第二，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了幾乎所有的維護(hù)公共安全秩序穩(wěn)定的職能，在公共安全視野下探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)探討公安機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的行政作用、警察權(quán)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的介入、公共安全應(yīng)在多大范圍和程度上作為規(guī)制機(jī)構(gòu)在制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策時(shí)的考量因素，這些研究問題具有行政管理屬性。

本研究語境中的“公共安全”是社會(huì)公眾享有及國家依法保障的良好的社會(huì)秩序和生活環(huán)境，公眾的人身財(cái)產(chǎn)、人格發(fā)展和基本權(quán)利有最大限度不受侵犯的安全保障。在公共安全視野下考察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，就是要著眼于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制過程中可能發(fā)生的自然災(zāi)害、群體性事件、重大安全責(zé)任事故、環(huán)境違法和犯罪等公共安全問題進(jìn)行治理及預(yù)防研究。

二、公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基礎(chǔ)

（一）公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值基礎(chǔ)

1.推進(jìn)“五位一體”總體布局

新的歷史時(shí)期面臨新的形勢和任務(wù)，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)總布局，是黨和國家的戰(zhàn)略部署?！拔逦灰惑w”思想的深刻內(nèi)涵是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)相互影響，相互作用。新中國成立以來，公安機(jī)關(guān)在防范危害政權(quán)安全的政治風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避危害金融秩序的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，分類預(yù)警社會(huì)不穩(wěn)定因素，以及評估公共安全網(wǎng)絡(luò)輿情等方面作出了突出貢獻(xiàn)，但對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的應(yīng)對涉足較少。當(dāng)前，站在“五位一體”良性互動(dòng)的戰(zhàn)略高度，可以看到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對公共安全具有同樣重大而深遠(yuǎn)的影響。深入探索公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的機(jī)理和任務(wù)，既可為應(yīng)對傳統(tǒng)公共安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)提供助力，也是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)“五位一體”總體布局的職責(zé)擔(dān)當(dāng)所在。

2.落實(shí)總體國家安全觀的戰(zhàn)略部署

把生態(tài)安全納入國家安全的大格局中探索思考，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央應(yīng)對世界安全形勢的新變化，是堅(jiān)持走中國特色國家安全之路的重大戰(zhàn)略舉措。環(huán)境安全具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略全局性和社會(huì)政治影響性，直接關(guān)系到公民的生存發(fā)展權(quán)等憲法權(quán)利。正因如此，環(huán)境就是民生，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉?？疾熘型饩熘贫鹊钠鹪春桶l(fā)展，維護(hù)合理的環(huán)境秩序及保障環(huán)境安全，是與人民安居樂業(yè)同等重要的重大民生利益，是警察職能的重要體現(xiàn)。“環(huán)境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件?！盵7]在當(dāng)前因環(huán)境問題而不斷引發(fā)群體性事件、重大安全責(zé)任事故等重大治安、刑事案件的大背景下，公安機(jī)關(guān)尤其是環(huán)境警察部門要深刻認(rèn)識(shí)到規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和化解社會(huì)矛盾與維護(hù)公共安全、國家安全的內(nèi)在聯(lián)系，要充分體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的人民性、先導(dǎo)性、主動(dòng)性特點(diǎn)，進(jìn)而充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境安全和公共安全的職能。

3.構(gòu)建更加合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力配置體系

當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法權(quán)力配置體系錯(cuò)綜復(fù)雜。長期以來，公安機(jī)關(guān)在環(huán)境違法和犯罪案件的打擊處理中依賴于環(huán)境保護(hù)部門的案件移送，對許多應(yīng)當(dāng)拘留違法行為人的環(huán)境違法案件和應(yīng)當(dāng)立案偵查的環(huán)境犯罪案件缺乏介入，部分地區(qū)設(shè)立的環(huán)境警察部門也由于其對自身主要職責(zé)的認(rèn)識(shí)不明確以及環(huán)境警察制度不夠系統(tǒng)和完善，面臨著“管什么，怎么管，管到哪”的困局。[8]從警察權(quán)的運(yùn)作角度觀察，部分環(huán)境違法犯罪活動(dòng)在發(fā)生之前就通過警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行合法、有效及適當(dāng)介入，在社會(huì)層面能將部分風(fēng)險(xiǎn)和干預(yù)的程度降到最小，在行政相對人層面能將罰沒財(cái)物和人權(quán)限制的程度降到最低，在社會(huì)公眾層面能使環(huán)境污染產(chǎn)生的危害限制在可控的范圍以內(nèi)。這也從一個(gè)側(cè)面為公安機(jī)關(guān)介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及社會(huì)生活的方方面面，在長期的公共安全治理過程中，雖然公安機(jī)關(guān)常常介入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制之中，尤其是在規(guī)制部分高度復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，例如危險(xiǎn)化學(xué)品管控時(shí)，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和充分的法律依據(jù)，但仍非常缺乏以公共安全為視角對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行的理論化研究。學(xué)界應(yīng)通過探索公安機(jī)關(guān)介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的范圍、機(jī)制、程序，找準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)等部門在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的不同定位，為構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力配置體系貢獻(xiàn)力量。

（二）公安機(jī)關(guān)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律依據(jù)

我國立法對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所作出的基于公共安全考量內(nèi)容可追溯到2009 年通過的《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》，其明確要求運(yùn)輸放射性物品說明書應(yīng)當(dāng)包含風(fēng)險(xiǎn)要素情況說明的內(nèi)容，并交公安機(jī)關(guān)治安部門備案。2015 年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了政府應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時(shí)的行為義務(wù)，新增“建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”的規(guī)定，這在一定程度上是對“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則的完善，對公安機(jī)關(guān)具有一定的指導(dǎo)意義。《環(huán)境保護(hù)法》第63 條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)依法參與的4 類環(huán)境保護(hù)部門防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為，并在同步實(shí)施的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》中將其細(xì)化為23 種具體情形便于執(zhí)法。1環(huán)境影響評價(jià)制度、排污許可證制度、環(huán)境監(jiān)測制度、符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的防治污染設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)督檢查制度，這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往需要公安機(jī)關(guān)強(qiáng)權(quán)介入才能保障。

1.刑事法律規(guī)范依據(jù)

對于我國刑事法律應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形成的變革而言，環(huán)境犯罪可以作為其中一個(gè)觀察窗口。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對刑事法律理念最大的沖擊在于刑法正經(jīng)歷著由“古典刑法”特別強(qiáng)調(diào)對具體法益造成實(shí)際損害的侵害犯，到“風(fēng)險(xiǎn)刑法”以懲治危險(xiǎn)犯為中心的轉(zhuǎn)變，從而起到提前保護(hù)法益，進(jìn)行一般預(yù)防和發(fā)揮刑法規(guī)范的行動(dòng)指引功能。[9]我國自1997 年新修訂版《刑法》施行以來，十一次通過的《刑法修正案》，僅有《修正案（四）》“第5、6、7 款”，和《修正案（八）》“第47 款”，涉及“第六章第六節(jié)”的破壞環(huán)境資源類犯罪。其中《修正案（八）》“第47 款”將“非法采礦罪”改為抽象危險(xiǎn)犯，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思想，其余之“修正”僅僅是為適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和犯罪新形勢所作的修補(bǔ)。目前來看，現(xiàn)行《刑法》“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”涉及污染環(huán)境罪等15 個(gè)罪名，其中的“非法處置進(jìn)口的固體廢物罪”、“非法采伐、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪”等5 個(gè)罪名屬于抽象危險(xiǎn)犯，其他罪名都是具體危險(xiǎn)犯。對于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制更多的是通過司法上的個(gè)案正義，達(dá)到間接預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的效果，即通過對個(gè)案犯罪人施以刑罰，預(yù)防后來人犯罪。正因如此，公安機(jī)關(guān)通過對“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的偵查，達(dá)到預(yù)防、威懾和懲治環(huán)境犯罪目的，這是對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)制的重要體現(xiàn)。另外，海關(guān)緝私警察通過對《刑法》第155 條相關(guān)“走私罪”的偵查，是防止外來生物入侵、重大疫情、各類進(jìn)口廢物污染等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

2.行政法律規(guī)范依據(jù)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法律依據(jù)主要來源于警察法律規(guī)范和環(huán)境法律規(guī)范。以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的任務(wù)導(dǎo)向分類，可以分為傳統(tǒng)的以污染控制為導(dǎo)向和現(xiàn)代社會(huì)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為導(dǎo)向的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。傳統(tǒng)的通過行政命令、行政強(qiáng)制等措施促使行為人履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的方式仍然是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要和有效手段，相關(guān)具體措施包括設(shè)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定行為義務(wù)、行政許可制度、設(shè)立監(jiān)督機(jī)制等。如《環(huán)境噪聲污染防治法》“第19 條”規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對排放偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲進(jìn)行許可和向社會(huì)公告，這就必然涉及公安機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)情況進(jìn)行綜合考量，對排放偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲可能出現(xiàn)的不良影響進(jìn)行評估，最終決定是否許可；《大氣污染防治法》“第53 條”規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交管部門對機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并核發(fā)機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。近些年來，污染控制導(dǎo)向的環(huán)境政策出現(xiàn)了向防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為核心的轉(zhuǎn)變，具體到公共安全領(lǐng)域包括《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》“第4 條”規(guī)定了公安機(jī)關(guān)參與制定放射性物品的具體分類和名錄；“第38 條”規(guī)定了公安機(jī)關(guān)行使放射性物品運(yùn)輸?shù)呐鷾?zhǔn)權(quán)和監(jiān)管權(quán)。另外，作為規(guī)范各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對活動(dòng)，減少風(fēng)險(xiǎn)危害的《突發(fā)事件應(yīng)對法》“第50 條”和“第64 條”規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是突發(fā)事件應(yīng)急處置的法定且重要的國家機(jī)關(guān)，包括因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的重特大環(huán)境事件的處置，如森林大火、水源地河流污染等，這對于公安機(jī)關(guān)依法做好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評估和預(yù)案建設(shè)工作具有重要指導(dǎo)意義。此外，相關(guān)行政法律依據(jù)還有以下法律法規(guī)：環(huán)境污染防治法類如《治安管理處罰法》、《放射性污染防治法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等；自然資源法類如《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《野生植物保護(hù)條例》等。

三、公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)

（一）“重”污染控制導(dǎo)向，“輕”風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

這是以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的任務(wù)導(dǎo)向所作的分類。污染控制導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是指公安機(jī)關(guān)通過行政命令、行政強(qiáng)制等措施來限制和禁止破壞環(huán)境行為。通過促使行為人履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的方式規(guī)制未知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要手段。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是指公安機(jī)關(guān)著眼未來的不確定性，對可能危害生態(tài)環(huán)境的事物和行為通過建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采取信息公開、風(fēng)險(xiǎn)評估等措施，避免和減少由于污染行為導(dǎo)致的環(huán)境破壞。傳統(tǒng)的環(huán)境污染事件，肇事者往往是明確的，后果往往是可以通過保險(xiǎn)體系加以補(bǔ)償?shù)?，被破壞的生態(tài)往往能通過高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)加以補(bǔ)救。然而，著眼于傳統(tǒng)環(huán)境污染的制度設(shè)計(jì)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)背景下就顯得力不從心，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)長期忽略的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在造成了一些重大環(huán)境事件發(fā)生后，不得不立即對其進(jìn)行不計(jì)成本的大規(guī)模過度反應(yīng)就是這類問題的一個(gè)縮影。以核泄漏和化學(xué)品泄漏為例，此類環(huán)境事件一旦發(fā)生，往往會(huì)對社會(huì)生活造成高烈度、大范圍且不可修復(fù)的損害。公安機(jī)關(guān)在核原料、核廢料和化學(xué)品的生產(chǎn)運(yùn)輸、核能技術(shù)單位安全生產(chǎn)、核泄漏和化學(xué)品泄漏事故的處置各個(gè)環(huán)節(jié)負(fù)有法定的重要職責(zé)，但其與《突發(fā)事件應(yīng)對法》“第5 條”中“國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評估”的要求仍相距甚遠(yuǎn)，目前僅有《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定運(yùn)輸說明書應(yīng)當(dāng)盡到品名、物理化學(xué)形態(tài)等風(fēng)險(xiǎn)信息披露義務(wù)，而在劇毒化學(xué)品、放射性廢物、民用爆炸物等領(lǐng)域皆是空白。如果公安機(jī)關(guān)仍僅以避免污染事故發(fā)生的傳統(tǒng)防御觀念應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，忽略“高靈敏度工具”的顯著作用，1“高靈敏度工具”是指確保風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施會(huì)較為便宜，能夠弱化相對方對降低風(fēng)險(xiǎn)政策抵制，并且有助于規(guī)制措施實(shí)施的手段。重要的“高靈敏度工具”包括標(biāo)準(zhǔn)公開、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)控制合同和環(huán)保自由市場主義。不關(guān)注現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高度科技性和不確定性等與傳統(tǒng)環(huán)境危害迥然不同的特性，對環(huán)境和人體健康可能產(chǎn)生的威脅不能主動(dòng)加以干涉，那么愈發(fā)捉襟見肘的警力應(yīng)對和部分違法犯罪愈打愈烈的現(xiàn)象和問題將在環(huán)境違法犯罪領(lǐng)域不斷出現(xiàn)。

（二）“重”封閉型，“輕”開放型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

這是以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的開放程度所作的分類。封閉型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是指公安機(jī)關(guān)利用強(qiáng)大的組織能力和信息體系，完成對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警和研判。開放型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是指公安機(jī)關(guān)作為主導(dǎo)力量，與其他政府部門和非政府組織等力量合作，考慮公眾和其他利益群體關(guān)心的風(fēng)險(xiǎn)，綜合對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出研判和預(yù)防。一方面，公安機(jī)關(guān)容易忽視其他社會(huì)力量在提供風(fēng)險(xiǎn)信息和專業(yè)知識(shí)以及后期環(huán)境事件處置過程中提供專業(yè)的心理疏導(dǎo)、談判交涉服務(wù)等方面的重要作用，往往有“做大做強(qiáng)”的傾向，最后的結(jié)果就是把公安機(jī)關(guān)打造成包攬一切的行政機(jī)關(guān)。另一方面，公眾對外界危險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性及產(chǎn)生的不利后果的評價(jià)往往基于經(jīng)驗(yàn)和直覺，即直覺模式。與公眾的認(rèn)知模式相反，公安機(jī)關(guān)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的研判和規(guī)制依賴于專業(yè)的警務(wù)人員和其他具有豐富知識(shí)的專家，他們對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知?jiǎng)t是基于有意識(shí)的觀測風(fēng)險(xiǎn)的概率和定量計(jì)算，即規(guī)則模式。[10]兩種模式下對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判大相徑庭，例如，節(jié)假日煙花爆竹的燃放導(dǎo)致的大氣污染所帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)在公眾眼中遠(yuǎn)不及核輻射和垃圾處理站；而在專家眼中，核輻射和垃圾處理站只要選址和運(yùn)行得當(dāng)，對健康的危害幾乎可以忽略不計(jì)，而煙花爆竹燃放導(dǎo)致的空氣中可吸入顆粒物增加以及火災(zāi)對生命健康的威脅則更加致命，與此相類似的例子不勝枚舉。公安機(jī)關(guān)不重視在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中專業(yè)知識(shí)判斷和民眾價(jià)值判斷的平衡問題，純粹依賴科學(xué)上的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)結(jié)果，同時(shí)未能有效借鑒一些較為成熟的學(xué)術(shù)成果在規(guī)制措施制定和施行階段的應(yīng)用，1這些學(xué)術(shù)成果主要包括：一是對大眾在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的心理特點(diǎn)和價(jià)值傾向的研究，如有效啟發(fā)、信息連鎖效應(yīng)、聲譽(yù)連鎖效應(yīng)等；二是有效矯正風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中認(rèn)知扭曲的工具如“成本收益分析”；三是定性因素同樣影響公眾對風(fēng)險(xiǎn)的判斷，如可控性、危險(xiǎn)性、均勻性、遺傳性等。最終導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制始終停留在個(gè)案的處理水平。當(dāng)前，相關(guān)規(guī)制政策和手段存在隨意性、盲目性大以及程序制約不足、行政成本偏高等問題，例如，實(shí)踐中地域不同卻“一刀切”的強(qiáng)制禁鞭、禁鳴措施引發(fā)了不少警民沖突甚至流血事件。

（三）“重”實(shí)體型，“輕”程序型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

這是以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的性質(zhì)所作的分類。前者是指風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中能夠直接對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的措施和手段。后者是指風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中應(yīng)當(dāng)遵循的順序、步驟和時(shí)限，對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生間接影響的措施。面對未知領(lǐng)域和不確定因素突出的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)行的法律規(guī)范仍然更傾向于解決實(shí)體性問題，因而忽視了程序規(guī)范的制定和完善。例如，危險(xiǎn)特性不確定的化學(xué)品的信息披露、報(bào)告?zhèn)浒钢贫?；偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲的許可程序、公示范圍；航運(yùn)公安發(fā)現(xiàn)停泊或航行中的船舶出現(xiàn)燃油泄漏的預(yù)警、通知、協(xié)調(diào)、第一時(shí)間防止危險(xiǎn)擴(kuò)大的規(guī)制程序和內(nèi)容；環(huán)境事件已經(jīng)不可避免即將發(fā)生時(shí)采取應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)遵循的原則、步驟等內(nèi)容都沒有詳細(xì)規(guī)定。而對于行政命令權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政拘留權(quán)、違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和禁止性規(guī)范的行政處罰權(quán)的規(guī)定更為常見。尤其是對于引發(fā)輿論大面積道德譴責(zé)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或長期被忽略的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在得到關(guān)注的過程中，程序規(guī)范則顯得更加無足輕重，實(shí)體上限制人身自由或罰款反而成了其目的本身。需要引起深刻思考的是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下傳統(tǒng)的行政規(guī)制手段是否需要進(jìn)行創(chuàng)新？在對未來不確定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，傳統(tǒng)秩序行政中的行政程序是否還應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?？總而言之，在傳統(tǒng)秩序行政有所轉(zhuǎn)向的過程中不變的是，若沒有程序性規(guī)范進(jìn)行制度約束，再復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系不僅無助于實(shí)體問題的解決，無法達(dá)到制度設(shè)計(jì)的初衷，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對人的權(quán)利。

四、公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的改進(jìn)

（一）明確公安機(jī)關(guān)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范圍和職責(zé)

當(dāng)前以公共安全考量為基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，其相關(guān)規(guī)定散見于不同的法律文件，立法層次和表述也不盡相同，缺乏系統(tǒng)性和操作性。哪些是公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)需要加以規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)？這是回應(yīng)日益嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并開展實(shí)務(wù)工作的原點(diǎn)，也是確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度的基礎(chǔ)，至少包括以下四個(gè)方面：一是治安管理過程中對可能造成重大生態(tài)環(huán)境破壞的危險(xiǎn)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，如劇毒化學(xué)品、民用爆炸物、放射性廢物、腐蝕物等物品管理。公安機(jī)關(guān)要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，在日常管理活動(dòng)中，與環(huán)境保護(hù)部門、工業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、非政府組織以及企業(yè)等加強(qiáng)溝通，建立完善的包含環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開、公眾意見反饋、環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案機(jī)制等在內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和管理制度，從污染控制、強(qiáng)化秩序、降低損害等角度發(fā)揮公安機(jī)關(guān)作用。二是對《環(huán)境保護(hù)法》中涉及破壞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工作秩序行為的制裁。公安機(jī)關(guān)尤其要注重對環(huán)境保護(hù)部門在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的保駕護(hù)航，但《環(huán)境保護(hù)法》“第63 條”僅局限于4 類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的具體制度，尚有進(jìn)一步擴(kuò)展和完善的空間；三是部分法律法規(guī)授權(quán)公安機(jī)關(guān)對某一特殊類型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，如《環(huán)境噪聲污染防治法》和《大氣污染防治法》中的相關(guān)規(guī)定；四是公安機(jī)關(guān)對涉及環(huán)境因素的犯罪行為進(jìn)行偵查和對相關(guān)違法案件立案處理，通過對涉案人員的責(zé)任追究可間接起到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效果。

（二）完善公共安全視野下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度供給

2016 年11 月，國務(wù)院在印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制擺在了突出位置，開辟專章闡述“實(shí)行全程管控，有效防范和降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出要推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，守住自然生態(tài)安全邊界。公安機(jī)關(guān)尤其是新成立的環(huán)境警察部門，要強(qiáng)化預(yù)判和識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力，把涉及公共安全的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，尤其是可能導(dǎo)致重大公共安全事件發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作擺在突出位置，從”效率、效果、公平”等維度完善風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。這里要注意的是，“效率”意味著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不是“絕對零風(fēng)險(xiǎn)”，“效果”應(yīng)當(dāng)是公民、法人權(quán)益之間的平衡，“公平”要求有相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。

（三）建立公安機(jī)關(guān)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專家咨詢制度

正如環(huán)保部門為了減少汽車尾氣對大氣污染的風(fēng)險(xiǎn)而提高汽車燃料的經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，促成消費(fèi)者對于更小更輕型汽車的青睞，但同時(shí)也減緩了舊車的更新速度，對道路交通和生態(tài)環(huán)境帶來了額外的風(fēng)險(xiǎn)一樣，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制通常也會(huì)犯“杜聶爾錯(cuò)誤”。1德國心理學(xué)者迪特里希·杜聶爾于20 世紀(jì)90 年代進(jìn)行了一項(xiàng)電腦實(shí)驗(yàn)。參與者被要求模擬減輕地球上某些地區(qū)的居民所面臨的痛苦和危險(xiǎn)，這些問題包括污染、貧窮、缺少醫(yī)療保障、農(nóng)作物肥料不足或過度狩獵和捕魚。參與者一旦通過選擇主動(dòng)性措施，電腦就會(huì)預(yù)測該地區(qū)短期內(nèi)將會(huì)面對的情況。實(shí)驗(yàn)表明：絕大多數(shù)的參與者只能關(guān)注單個(gè)的問題，而往往沒能注意到特定干預(yù)會(huì)帶來復(fù)雜的系統(tǒng)性影響。只有通過采取較小的、可逆的步驟或者一次性預(yù)見行動(dòng)的全部后果才能避免產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和系統(tǒng)性特征的一個(gè)突出體現(xiàn)即規(guī)制一種風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)往往給其他領(lǐng)域帶去新的風(fēng)險(xiǎn)因子。規(guī)制機(jī)構(gòu)通過建立專家咨詢制度，借助專家的專業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)和對風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性把握，力圖避免因一次規(guī)制行為而帶來嚴(yán)重的后續(xù)影響。但近些年來，公共安全視域下的影響卻往往在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中被忽略，如廈門滄海PX 項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境群體性事件。[11]當(dāng)前專家咨詢制度是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策形成的核心程序設(shè)置，專家委員會(huì)則是專家咨詢制度的核心，應(yīng)當(dāng)建立公共安全領(lǐng)域的子專家?guī)?，在具體事項(xiàng)的權(quán)衡中，至少有一位公共安全領(lǐng)域的專家參與運(yùn)行，并且應(yīng)在重大事項(xiàng)中將其對公共安全影響的評估和意見傳達(dá)給當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)。專家的來源可以是當(dāng)?shù)氐墓舶踩芯繖C(jī)構(gòu)、公安院校的專家學(xué)者、在刑事或治安領(lǐng)域有所專長且實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的警務(wù)人員等。這樣不僅能從專業(yè)角度考慮一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行動(dòng)的多重影響，并且還能部分地將公眾對該政策的意見與科學(xué)評估加以整合，通過專家委員會(huì)進(jìn)行交流，使行政機(jī)關(guān)在民主與科學(xué)的緊張關(guān)系中盡量達(dá)到最優(yōu)選擇。雖然專家咨詢制度無法最終決定規(guī)制政策和行動(dòng)，但專家意見對規(guī)制的方向和重心有所調(diào)整，有助于在不同規(guī)制方案中形成涉及公共安全考量的最優(yōu)選擇。另外，提前評估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施對公共安全的影響，使公安機(jī)關(guān)做到未雨綢繆，不僅是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論的應(yīng)有之意，同時(shí)其也應(yīng)當(dāng)成為在結(jié)合大量經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)基礎(chǔ)上的一種必要選擇。

（四）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)能力的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

2015 年，國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的新修訂《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中明確指出公安機(jī)關(guān)是污染處置、應(yīng)急保障和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵力量。1具體內(nèi)容參見《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中6.1 隊(duì)伍保障；6.3 通信、交通和運(yùn)輸保障；附件2《國家環(huán)境應(yīng)急指揮部及工作組職責(zé)》一.污染處置組；四.應(yīng)急保障組；六.社會(huì)穩(wěn)定組相關(guān)規(guī)定。但當(dāng)前公安機(jī)關(guān)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的建設(shè)工作并未上升到戰(zhàn)略高度加以重視。預(yù)案最為關(guān)鍵的作用是能縮短應(yīng)急決策時(shí)間和規(guī)范應(yīng)急應(yīng)對措施，減少盲目性和隨意性處置的發(fā)生。公安機(jī)關(guān)尤其是環(huán)境警察部門在規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)過程中，要把預(yù)案建設(shè)擺在重要位置，編制“總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、現(xiàn)場預(yù)案”。其中，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)總體預(yù)案”是依據(jù)公安機(jī)關(guān)職責(zé)，從總體上明確環(huán)境事件處置的方針、思路、組織機(jī)構(gòu)、各部門相應(yīng)職責(zé)以及組織協(xié)調(diào)工作如何展開；“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)預(yù)案”是指針對某種具體類型的環(huán)境事件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮該環(huán)境事件的特點(diǎn)，對組織機(jī)構(gòu)、處置方式、資源配置等內(nèi)容作出具體部署；“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)場預(yù)案”是指基層公安機(jī)關(guān)對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域，結(jié)合周邊氣候、地理等具體因素，對處置方式、資源配置等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化和闡釋。為此，要科學(xué)組織演練：一是可組織關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行規(guī)模較小的檢驗(yàn)性演練，檢查相關(guān)人員的應(yīng)急素質(zhì)和技能；二是可組織全員和全裝備示范性演練，對廣大民眾進(jìn)行宣傳教育；三是可組織部分崗位人員進(jìn)行研究性演練，探索進(jìn)一步改進(jìn)和完善預(yù)案空間。另外，公安機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)研判和法制部門要做好環(huán)境事件預(yù)案的修訂與更新工作，針對不同因素影響下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的變化以及法律、法規(guī)、政策等的變化，及時(shí)對環(huán)境事件預(yù)案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，包括人員、機(jī)構(gòu)、應(yīng)急響應(yīng)的優(yōu)先順序等內(nèi)容。