完善內審遏制國資流失

張麗莉

在國有資產(chǎn)管理體制的改革中，審計一方面要及時反映國有資產(chǎn)死滯、不良資產(chǎn)存在的真實狀況，積極推動改制的進行；另一方面，要嚴把改制過程中的國有資產(chǎn)流失關，切實保障國家應享有的權益不受侵犯

今年3月開始，中央巡視組對26家央企進行了首輪專項巡視，發(fā)現(xiàn)中國石油天然氣集團、中國海洋石油總公司、國家電力投資集團、國家電網(wǎng)公司等9家央企不同程度上存在投資監(jiān)管不到位、違規(guī)輸送利益、蠶食國有資產(chǎn)等問題。

國有資產(chǎn)流失早已不是個別現(xiàn)象。2015年全國“兩會”期間，習近平總書記明確指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經(jīng)驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明?！泵鞔_表明了政府對國有資產(chǎn)改制的態(tài)度。

今年6月，中央深改組會議通過《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督 防止國有資產(chǎn)流失的意見》，指出防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問題導向，立足機制制度創(chuàng)新，強化國有企業(yè)內部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀檢巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。

國資國企深化改革之際，大型國企集團的內部審計機構作為公司治理架構的重要組成部分，對集團下屬企業(yè)國有權益的保全具有不可推卸的責任，需要用好審計來遏制國資流失問題。

國資流失三大渠道

中紀委網(wǎng)站2015年8月3日發(fā)文《深化改革 健全制度 加強監(jiān)管》指出，“國有企業(yè)改革要先加強監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條不做好，其他改革就難以取得預期成效”。從法律角度，國有資產(chǎn)流失是指，由于國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理者違反法規(guī)的工作錯誤所造成的、應該承擔法律責任的國有資產(chǎn)權益損失。按照國有資產(chǎn)流失的性質，流失可分為合法流失和非法流失。有學者研究后發(fā)現(xiàn)，近年來我國國有資產(chǎn)主要是通過合法的渠道流失的，即體制上的原因已成為國有資產(chǎn)流失的根本性原因。

從法律的角度來看，國有資產(chǎn)非法流失往往是可以控制的，而合法流失則往往更難以控制。因此，無論是從規(guī)模上，還是從性質上，國有資產(chǎn)的合法流失都是比非法流失更是值得審計關注的問題。

總體看來，國有資產(chǎn)流失主要有三大渠道。

其一，高價實施并購，轉移國有資產(chǎn)。2008年頗有爭議的延長石油集團和益業(yè)公司并購案，就是一個極具代表性的案例。2008年11月14日，延長石油在沒有上公司董事會、沒有評估的情況下，與陜西益業(yè)投資有限公司簽訂股權收購協(xié)議，同意對其價值不足100萬元的非法年產(chǎn)240萬噸甲醇在建項目和年產(chǎn)1000萬噸的煤礦在建項目進行收購，虛空作價4.9億元，造成國有資產(chǎn)流失。

其二，資產(chǎn)剝離成立新公司。在對一些長年虧損的子公司國有資產(chǎn)管理體制進行改革的過程中，最常見的一種做法是剝離不良資產(chǎn)，由原公司的職工共同出資成立新公司，輕裝上陣。而這種模式實質上有讓“大船擱淺，舢板逃生”之嫌，導致的直接后果是大量不良資產(chǎn)留在國有企業(yè)難以消化，少部分經(jīng)營者獲得了巨額經(jīng)濟利益。

其三，MBO（管理層收購）。曾經(jīng)，MBO作為一種新的資產(chǎn)重組方式在我國國有企業(yè)改革中進行了嘗試，但存在高管的機會主義行為，主要有三個表現(xiàn)。首先，想方設法壓低收購價格以降低收購成本。一個手段是操縱財務報表。高管與有關中介合謀做劣企業(yè)的財務報表，壓低股價，逼國家股、法人股股東就范；另一手段就是利用國有企業(yè)或集體企業(yè)的產(chǎn)權虛置，攻關有關“管事的”，壓低收購價格賤賣資產(chǎn)。其次，操縱企業(yè)利潤分配以緩解還款壓力。一方面MBO高管可以通過高派現(xiàn)分紅等盡快使自己所持有的股票變成實現(xiàn)的收益，從而加快因MBO融資而帶來的債務問題的解決；另一方面通過非法交易或關聯(lián)交易盡快地賺取收益，有些公司高管甚至在MBO之前就有預謀地通過這些行為為收購做準備。再次，隱匿、扭曲應披露的信息以逃避監(jiān)管，如MBO的定價依據(jù)、資金來源、還款方式及MBO后公司的整合措施等，躲藏在自己營造的“信息灰幕”之中。

強化內審護航改革

國有資產(chǎn)管理體制改革的過程中，國有資產(chǎn)流失的形式千變萬化，諸如千萬元資產(chǎn)折成不足百萬出售的現(xiàn)象屢見不鮮，在市場經(jīng)濟浪潮中為探求國有資產(chǎn)管理體制的改革之路我們付出了不菲的代價，其間內部審計的不到位是原因之一。

在國有資產(chǎn)管理體制的改革中，審計的作用不可忽視。一方面，要及時反映國有資產(chǎn)死滯、不良資產(chǎn)存在的真實狀況，積極推動改制的進行；另一方面，要嚴把改制過程中的國有資產(chǎn)流失關，切實保障國家應享有的權益不受侵犯。國資國企深化改革之際，需進一步強化審計在國有資產(chǎn)改制過程中的作用，以有效遏制國有資產(chǎn)流失。

首先，突出重點，把握要害。不能“眉毛胡子一把抓”，抓住對國有資產(chǎn)保全有重大影響的重點領域實行審計，才能收到事半功倍的效果。比如：對改制單位的資產(chǎn)、負債真實狀況是否進行了全面評估？評估結果是否真實可靠？對投資等重大事項是否予以充分關注？改制過程中程序是否合法？有沒有暗箱操作、違背國家利益的情況出現(xiàn)……審計必須抓住這些重要問題，充分履行改制過程中的監(jiān)督職責。

其次，堅持從實際出發(fā)、實事求是的原則。國有資產(chǎn)管理體制改革是關系國計民生的大事，對國家、企業(yè)的發(fā)展有著舉足輕重的影響。因此，在這個監(jiān)管過程中，審計決不能急功近利，或者“無限上綱”，查證問題要以事實為根據(jù)，定性要以法律為準繩，處理要以“三個有利于”為原則（“推進國有企業(yè)改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟競爭力，有利于放大國有資本功能”）。同時，要嚴格按照審計程序和職權辦事，做到事實清楚、定性準確、處理適當、評價適度，這樣才能真正掌握主動，防范風險，更好的發(fā)揮監(jiān)管作用。

第三，審計技術要實現(xiàn)轉變，審計信息渠道要拓寬。不但要從被審單位的財務資料上獲取信息，還要建立與被審單位有往來的單位的聯(lián)系，尋求國資管理部門、證券公司等單位的支持與幫助，從第三方獲得有價值的信息。

此外，參與改制全過程，積極推動產(chǎn)權交易向透明化、公開化發(fā)展。產(chǎn)權交易市場的進一步培育和完善是一個漸進化的過程，國有資產(chǎn)重組只有通過產(chǎn)權市場公開透明的操作，嚴禁幕后交易和暗箱操作，實現(xiàn)出資人層層到位，才能切實維護國家利益。審計機構應積極推動這一進程，建議所屬單位從制度上保證審計部門充分參與單位改制的全過程，實現(xiàn)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督和評價，對下屬企業(yè)在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權劃轉等過程中發(fā)生的問題及時提出有效的建議，監(jiān)督產(chǎn)權交易向透明化、公開化發(fā)展，為國有資產(chǎn)的保值增值保駕護航。

作者供職于南京晨光集團