上海機(jī)場(chǎng)：依法治企求得良治

李南山

“制度完善，才能真正實(shí)現(xiàn)按制度辦事，最低標(biāo)準(zhǔn)是保證安全，最高標(biāo)準(zhǔn)是驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)?！?/p>

2015年7月，習(xí)近平總書記指出，國有企業(yè)是推進(jìn)現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，堅(jiān)持把國有企業(yè)搞好、把國有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)不動(dòng)搖。國企要實(shí)現(xiàn)做大做優(yōu)做強(qiáng)的目標(biāo)，必須做到“依法治企”。上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司以打造卓越的世界級(jí)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營商和最具價(jià)值公司為發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持依法治企的思路，加強(qiáng)集團(tuán)治理，健全制度體系建設(shè)，努力打造法治國企，持續(xù)增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

“一章兩制”有法可依

經(jīng)上海市國資委授權(quán)，1998年成立的上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)是統(tǒng)一經(jīng)營管理上海浦東和虹橋兩大國際機(jī)場(chǎng)的國有獨(dú)資公司，現(xiàn)有資產(chǎn)640億元，2014年?duì)I業(yè)收入106億元、利潤34億元。集團(tuán)旗下有上海國際機(jī)場(chǎng)股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機(jī)場(chǎng)公司，主營東亞規(guī)模最大的機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)，機(jī)場(chǎng)非航空業(yè)務(wù)由近20家子公司經(jīng)營。上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)是建設(shè)規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)單位，董事會(huì)緊緊圍繞推進(jìn)上海航空樞紐建設(shè)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度兩大發(fā)展戰(zhàn)略，樹立“依法治企、合規(guī)經(jīng)營”的經(jīng)營理念。機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的高層認(rèn)識(shí)到：國企要推行依法治企，首先要實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的思維轉(zhuǎn)型，要運(yùn)用法治思維和法治方式治理企業(yè)，構(gòu)建“全面覆蓋、系統(tǒng)完備、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、高效安全”的治理結(jié)構(gòu)和制度體系，架設(shè)法制化運(yùn)作的發(fā)展軌道。

無以規(guī)矩，不成方圓。推進(jìn)依法治企，必須有法可依，把法律作為管理企業(yè)、制定企業(yè)制度的基本依據(jù)和最高權(quán)威，通過企業(yè)制度建設(shè)，形成界面清晰、職責(zé)明確和有效激勵(lì)的治理秩序，打造“決策科學(xué)、管理高效、執(zhí)行有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的法治企業(yè)。當(dāng)前，國企改革發(fā)展正處于攻堅(jiān)階段，改革越是深入，越要強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)，越要注重在法治框架下推進(jìn)各項(xiàng)改革，有效防范國有資產(chǎn)流失。機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的高層認(rèn)識(shí)到，依法治企既是國企深化改革、做大做強(qiáng)做優(yōu)的內(nèi)生需要，也是企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要軟實(shí)力，集團(tuán)必須按現(xiàn)代企業(yè)制度的法律規(guī)范，貫徹權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則，完善“一章兩制”（公司章程，治理制度和管理制度）的法制化制度架構(gòu)，分層明確建章立制權(quán)限和分級(jí)落實(shí)營運(yùn)責(zé)任。

章程是依法治企的根本大法，確定“企業(yè)宗旨、經(jīng)營理念、發(fā)展方向、運(yùn)行模式”，是制定基本管理制度的依據(jù)；公司治理制度依據(jù)公司章程，完善“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的治理體系，董事會(huì)通過制定基本管理制度，設(shè)定職能機(jī)構(gòu)管理職責(zé)，聚焦發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)總裁景逸鳴認(rèn)為：“制度完善，才能真正實(shí)現(xiàn)按制度辦事，最低標(biāo)準(zhǔn)是保證安全，最高標(biāo)準(zhǔn)是驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)?！?/p>

“4+8”定位優(yōu)化管控

母子公司多層級(jí)的公司治理制度，既是國企做大做強(qiáng)做優(yōu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、依法治企的重要內(nèi)容，也是提升集團(tuán)總部管控能力和運(yùn)營效率的重要突破口。集團(tuán)治理首要的問題是確定集團(tuán)總部的職能定位。美國ConferenceBoard公司的調(diào)查顯示，44%的公司總部不知道自己的角色和職責(zé)是什么。上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)已確立建設(shè)“4+8”集團(tuán)管控體系：集團(tuán)總部定位聚焦“推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施、統(tǒng)籌配置資源、建設(shè)核心團(tuán)隊(duì)，提供發(fā)展保障”四個(gè)方面，強(qiáng)化“戰(zhàn)略規(guī)劃、重大經(jīng)營決策、營銷與公關(guān)管理、全面預(yù)算管理，干部選任、績效激勵(lì)、管理信息系統(tǒng)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)控制”八項(xiàng)管理。

按照“4+8”管控制度，上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)強(qiáng)化總部與上海國際機(jī)場(chǎng)股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機(jī)場(chǎng)公司，以及非航業(yè)務(wù)子公司之間的分級(jí)管控體系。明確集團(tuán)總部承擔(dān)起戰(zhàn)略管控、航線資源和市場(chǎng)營銷的統(tǒng)籌、政府關(guān)系維護(hù)，承擔(dān)開發(fā)及協(xié)調(diào)虹橋和浦東兩個(gè)機(jī)場(chǎng)資源的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)集團(tuán)安全運(yùn)行監(jiān)控中心對(duì)機(jī)場(chǎng)的安全、服務(wù)和保障工作進(jìn)行全面監(jiān)控的職能。落實(shí)專業(yè)化經(jīng)營理念和分級(jí)控制機(jī)制，激發(fā)子公司開拓市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的自主性和經(jīng)營活力。明確母公司與子公司的權(quán)責(zé)關(guān)系，使得企業(yè)制度體系具有適應(yīng)性與開放性，在組織結(jié)構(gòu)上通過多層級(jí)資本連接和授權(quán)機(jī)制，滿足業(yè)務(wù)管控的需求，在保持集團(tuán)整體管控力的前提下，賦予子公司自主決策權(quán)限。

動(dòng)態(tài)管理促制度改良

企業(yè)制度的制定執(zhí)行過程是組織整體意志與客體行為實(shí)踐的過程，實(shí)踐結(jié)果檢驗(yàn)著制度的合理性。因此，如果制度體系缺乏動(dòng)態(tài)化管理和約束力，必然會(huì)造成相當(dāng)數(shù)量的制度成為應(yīng)景之作，造成制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)總裁景逸鳴強(qiáng)調(diào)制度體系建設(shè)要突出實(shí)用性：“國有企業(yè)訂立規(guī)章制度，不能為了有制度而訂制度，應(yīng)真正實(shí)現(xiàn)按制度辦事”。為此，機(jī)場(chǎng)集團(tuán)樹立制度動(dòng)態(tài)管理的理念，根據(jù)集團(tuán)依法經(jīng)營的需要，完善對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、檢查、監(jiān)督、維護(hù)和修復(fù)等管理活動(dòng)，通過“持續(xù)尋求最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)調(diào)整改良現(xiàn)有制度”，對(duì)企業(yè)制度體系實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，不斷與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮制度調(diào)節(jié)行為和防控經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的功能。

加強(qiáng)制度管理體系建設(shè)是提高制度實(shí)用性的主要環(huán)節(jié)。機(jī)場(chǎng)集團(tuán)對(duì)原有130多項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行了梳理、分析，清理了一些多年來未調(diào)整、制度程序和實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)的“僵尸制度”；結(jié)合機(jī)場(chǎng)集團(tuán)戰(zhàn)略落地、依法治企、深化改革和業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需求，明確了制度管理體系建設(shè)工作的基本原則和主要方向，對(duì)集團(tuán)原有的制度文件重新分層歸類、設(shè)定制度文件審定權(quán)限、完善制度要素和推行文本規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

其一是加強(qiáng)制度“全生命周期管理”。從制度的擬定、運(yùn)行、監(jiān)督、評(píng)估、維護(hù)、更新到廢止等各環(huán)節(jié)著手，構(gòu)建制度的全生命周期管理機(jī)制。通過信息化手段進(jìn)行制度的版本控制。制定《規(guī)章制度起草技術(shù)規(guī)范》，對(duì)規(guī)章制度的名稱、體例、結(jié)構(gòu)、基本要素都作了詳細(xì)規(guī)定，提高制度文本的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。

其二是建立制度修復(fù)維護(hù)機(jī)制。借鑒世界先進(jìn)機(jī)場(chǎng)的發(fā)展理念和管理經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善制度內(nèi)容體系和制度管理體系，制度內(nèi)容體系所包含的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序性文件，應(yīng)伴隨業(yè)務(wù)發(fā)展而動(dòng)態(tài)地調(diào)整；制度管理體系則通過制度實(shí)施的行權(quán)和行為規(guī)范，維護(hù)制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。完善制度體系必須具備自我糾錯(cuò)和修復(fù)維護(hù)機(jī)制：明確制度管理部門的職責(zé)定位和分工，主要包括設(shè)立制度文件制訂的歸口部門、發(fā)文部門和職能部門；對(duì)制度“立、改、廢、儲(chǔ)”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；采用電子化信息管理手段，加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)反饋；加強(qiáng)制度維護(hù)，設(shè)立制度執(zhí)行情況的定期檢查、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，完善制度實(shí)施中的沖突解決機(jī)制。

其三是完善違制懲處監(jiān)督機(jī)制。以預(yù)防違反制度行為和完善懲治機(jī)制為重點(diǎn)，加強(qiáng)反腐倡廉，從源頭上防治濫用職權(quán)和違反制度現(xiàn)象的發(fā)生。特別注重反腐倡廉制度修訂中的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性，把制度實(shí)施的監(jiān)督檢查，作為股東監(jiān)督、專業(yè)管理監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督和職工民主監(jiān)督等，企業(yè)各類監(jiān)督形成合力的結(jié)合點(diǎn)，通過建立嚴(yán)密的企業(yè)制度監(jiān)督體系，突出效能監(jiān)督的重點(diǎn)范圍和重點(diǎn)業(yè)務(wù)，破除企業(yè)法治中的短期化和形式化，全方位地依法保護(hù)國有資產(chǎn)、企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)、全體股東和利益相關(guān)者的權(quán)益。

作者系上海國有資本運(yùn)營研究院研究員