解析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的自然資源利用

◎ 文/陳超凡

生態(tài)文明SHENGTAIWENMING

解析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的自然資源利用

◎ 文/陳超凡

城鎮(zhèn)化是人類以城市為目標(biāo)和方向動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的過(guò)程，是對(duì)自然界適應(yīng)和改造能力顯著提升的自然結(jié)果和表征，從某種程度上說(shuō)，對(duì)自然資源的開(kāi)采和利用是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心動(dòng)力。相比傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，新型城鎮(zhèn)化道路實(shí)質(zhì)上是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，而可持續(xù)的城鎮(zhèn)化在面對(duì)自然資源這一主題時(shí)強(qiáng)調(diào)的是集約、高效的利用模式，作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化系統(tǒng)與自然資源系統(tǒng)和諧共融的新型模式，它是人類發(fā)展觀和自然觀的升華。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化之路正處于高速發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略無(wú)疑是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入進(jìn)行，對(duì)自然資源的使用量還將大幅增加，因此需要以高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)自然資源的有效利用，加強(qiáng)對(duì)自然資源的綜合管理，才能為建設(shè)“美麗中國(guó)”提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

土地資源使用應(yīng)注意的問(wèn)題

土地是最基本的生產(chǎn)要素，是城鎮(zhèn)化的重要依托，土地的集約利用水平直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并成為衡量新型城鎮(zhèn)化的重要績(jī)效指標(biāo)。我國(guó)雖然整體土地資源豐富，但人均土地資源占有量卻十分匱乏。

1.土地資源利用的集約、立體、高效問(wèn)題

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化分散、極度擴(kuò)張和土地過(guò)度浪費(fèi)的發(fā)展模式下，形成了跳躍且零散的發(fā)展空間，使得城市占用土地的增長(zhǎng)速度過(guò)快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人口的增長(zhǎng)速度。城鎮(zhèn)土地快速擴(kuò)張使得土地的利用呈現(xiàn)粗放、平面、低效的特點(diǎn)，這與新型城鎮(zhèn)化是背道而馳的。

新型城鎮(zhèn)化提倡土地高效集約利用。在這方面，香港就是一個(gè)典型。在土地稀缺的現(xiàn)實(shí)條件下，香港城市規(guī)劃的基本原則是優(yōu)化利用每一塊土地，在環(huán)境許可的情況下興建多層多用途的建筑，提高土地的空間利用價(jià)值。香港的面積約1100平方公里，總?cè)丝诩s為710萬(wàn)，在2000年，香港的城市化率就已經(jīng)達(dá)到了100%，而香港的建成區(qū)面積只占總面積的24%，住宅區(qū)只占總面積的7%，在這7%的住宅用地里容納了710萬(wàn)人口。再看單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，2011年，香港的地區(qū)生產(chǎn)總值約為1.58萬(wàn)億元，單位土地的產(chǎn)出為14.36億元/平方公里，而大陸土地利用效率最高的深圳，這一指標(biāo)值約為5.80，僅相當(dāng)于香港的40%。因此，香港并非依靠土地外延式的擴(kuò)張來(lái)驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化，而屬于典型的土地集約開(kāi)發(fā)、節(jié)約利用的城鎮(zhèn)化模式。目前，我國(guó)土地利用集約化和高效化程度較好的地區(qū)主要是珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀3大都市圈，但這3個(gè)地區(qū)的土地利用效率仍不足。與世界知名都市圈相比，我國(guó)的3大都市圈中長(zhǎng)三角和珠三角人口密度和單位土地產(chǎn)值都接近世界領(lǐng)先水平，但與土地集約利用程度最高的東京都市圈相比有很大差距，而京津冀都市圈的城市化水平及土地產(chǎn)出效率相對(duì)落后。

2.土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地資源的利用和管理提出了新的要求，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是土地規(guī)劃和布局的問(wèn)題，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要對(duì)土地資源進(jìn)行合理高效的配置，以實(shí)現(xiàn)不同類型土地價(jià)值的最大利用。土地資源利用涉及到居住、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等諸多方面，只有協(xié)調(diào)好土地利用的結(jié)構(gòu)，土地資源的高效集約利用才能成為可能。新加坡是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地資源保護(hù)、土地優(yōu)化配置的典范，其土地資源管理、規(guī)劃和開(kāi)發(fā)對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。新加坡作為一個(gè)城市主導(dǎo)型國(guó)家，通過(guò)城市規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，并使規(guī)劃具有前瞻性。它的土地規(guī)劃主要采取二級(jí)體系，即戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃（30-50年）和實(shí)施性的開(kāi)發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃（5-10年）。政府將全國(guó)土地劃分為900多個(gè)小區(qū)，并在每一個(gè)小區(qū)內(nèi)對(duì)土地使用進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)劃，公共配套設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局都有明晰的標(biāo)記和詳細(xì)的預(yù)算，對(duì)容積率也有詳細(xì)的規(guī)定。按照用途，又將土地細(xì)分為31個(gè)類別，主要包括居住用地、工作用地、基礎(chǔ)設(shè)施、娛樂(lè)和社區(qū)、空白用地等五大類。

和新加坡相比，一方面，我國(guó)城市的發(fā)展沒(méi)有對(duì)各類型用地進(jìn)行詳細(xì)地劃分和規(guī)劃，只是籠統(tǒng)地將農(nóng)業(yè)和建設(shè)用地區(qū)分開(kāi)；另一方面，新加坡各類型土地的比例合理，特別是住宅用地和城市建設(shè)用地的面積較大，工業(yè)用地的比例適中，而我國(guó)城市占最大比例的是農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地，以致壓縮了住宅、商業(yè)和服務(wù)用地等，使得各類型土地利用結(jié)構(gòu)失衡，不利于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。此外，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地利用過(guò)程中還應(yīng)該注重各種用地在功能上的相互協(xié)調(diào)，如在新加坡，工業(yè)發(fā)展用地必須和肘部地區(qū)的居住用地相協(xié)調(diào)，目的是達(dá)到優(yōu)化土地利用、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多贏的效果。為了將工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境影響降低到最低限度，必須在工業(yè)用地周邊規(guī)劃足夠的緩沖空間，而這些緩沖空間內(nèi)可以考慮與工業(yè)用地沖突不大的用地類型，如商業(yè)、休閑娛樂(lè)、公園、道路和停車場(chǎng)等，以達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置。

水資源使用應(yīng)注意的問(wèn)題

水資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的命脈，水資源友好利用是衡量城鎮(zhèn)化能否持續(xù)進(jìn)行的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)水資源的時(shí)空分布不均衡且供需矛盾尖銳，水資源短缺使得城市人口增長(zhǎng)受到限制，使得工業(yè)生產(chǎn)不能順利進(jìn)行，眾多城市發(fā)展對(duì)水資源的需求不能得到有效供給，必然成為可持續(xù)城鎮(zhèn)化的限制因素。

1.水資源節(jié)約利用、效率提高的問(wèn)題

我國(guó)水資源短缺的原因與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市居民生活用水造成大量浪費(fèi)有關(guān)。農(nóng)業(yè)方面，由于灌溉技術(shù)落后，灌溉用水利用率一般只有40%；工業(yè)方面，生產(chǎn)方式粗放，水資源的重復(fù)利用率不到發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3；城市方面，浪費(fèi)嚴(yán)重、污水回用率低。在水資源節(jié)約利用方面最為出色的國(guó)家當(dāng)屬以色列。在農(nóng)業(yè)方面，滴灌是以色列最著名的節(jié)水灌溉技術(shù)，1999年以色列80%以上的灌溉農(nóng)田已經(jīng)應(yīng)用滴灌。發(fā)明滴灌以后，以色列農(nóng)業(yè)用水總量30年來(lái)一直穩(wěn)定在13億立方米，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻翻5番；在工業(yè)方面，實(shí)行嚴(yán)格的用水配額制度，同時(shí)大力發(fā)展節(jié)水技術(shù)，提高水資源的重復(fù)使用效率，特別是通過(guò)工業(yè)廢水和污水的回收再利用技術(shù)使得污水回收利用率達(dá)75%，居全球之首；在居民生活節(jié)水方面，以色列通過(guò)宣傳畫(huà)、報(bào)紙、網(wǎng)站、標(biāo)語(yǔ)等宣傳媒介大力號(hào)召全社會(huì)節(jié)約用水，并開(kāi)展了具有影響力的宣傳活動(dòng)。

伴隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)行，許多地區(qū)開(kāi)始大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)節(jié)水型城鎮(zhèn)的構(gòu)建。在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，如京津冀地區(qū)推廣節(jié)水技術(shù)，改善灌溉制度，優(yōu)化輸水、灌水的方式，建設(shè)了一批高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)節(jié)水園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范區(qū)；在工業(yè)節(jié)水方面，如廣東省制訂了工業(yè)行業(yè)用水定額和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行滴水計(jì)量、限額供水、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的節(jié)水機(jī)制，提高工業(yè)用水重復(fù)利用率；在居民生活用水方面，四川成都推進(jìn)節(jié)水型城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)范城市公共建筑及住宅小區(qū)水景工程的循環(huán)用水模式，強(qiáng)化節(jié)水宣傳，不斷提高全民節(jié)水意識(shí)。

當(dāng)前，水資源利用效率的世界平均水平為711立方米，我國(guó)為1197立方米，是世界的1.7倍，美國(guó)的3倍，日本的7倍，以色列的12倍，德國(guó)的12.3倍。從工業(yè)用水效率來(lái)看，我國(guó)的水資源利用效率與世界平均水平較為接近，低于美國(guó)，是德國(guó)的1.7倍，日本的6.8倍，以色列的26倍。從農(nóng)業(yè)灌溉水的利用效率看，我國(guó)的灌溉水利用率為46%，高于巴西、印度等發(fā)展中國(guó)家，低于美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、以色列、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

2.水資源污染防治與管理問(wèn)題

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐，我國(guó)水污染防治工作取得了顯著成績(jī)，但水污染形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。2011年，全國(guó)廢水排放量為659.2億噸。其中，工業(yè)廢水排放量為230.9億噸，占廢水排放總量的35.0%，生活污水排放量為427.9億噸，占廢水排放總量的64.9%，城市污水已經(jīng)成為主要的污染源。水資源污染不僅給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大損失，更直接危害到居民的飲水安全。德國(guó)也曾因?yàn)槌鞘泻凸I(yè)的快速發(fā)展對(duì)水資源造成了嚴(yán)重污染，但由于很快意識(shí)到保護(hù)水環(huán)境對(duì)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要意義，德國(guó)在水污染防治方面走在了世界前列。在德國(guó)，大約有96%的生活污水以及工業(yè)污水會(huì)被二次循環(huán)利用，不僅僅在城市，包括郊區(qū)和農(nóng)村的所有河流湖泊一律都采用了污水二次循環(huán)使用的辦法，采取嚴(yán)格的4道凈化工序，除去重金屬、細(xì)菌等污染源。

能源資源使用應(yīng)注意的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化發(fā)展引發(fā)的直接或間接的各類需求均依賴于能源供給能力的維持與提高，同時(shí)，城鎮(zhèn)化對(duì)能源的需求也產(chǎn)生了一系列的復(fù)雜問(wèn)題和深遠(yuǎn)影響。新型城鎮(zhèn)化是能源革命的主戰(zhàn)場(chǎng)，在當(dāng)前嚴(yán)峻的能源環(huán)境形勢(shì)下，需要通過(guò)能源資源的高效利用為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供有效的供應(yīng)保障。

1.能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新能源的開(kāi)發(fā)問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化對(duì)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出了新的要求和挑戰(zhàn)，也為新能源的發(fā)展帶來(lái)了重要機(jī)遇。從能源結(jié)構(gòu)調(diào)整看，我國(guó)只有調(diào)整以煤、石油等化石燃料為主導(dǎo)的能源消費(fèi)，才能從根本上解決化石能源的稀缺性和污染性兩大弊端。以可再生能源為支柱的新型能源體系正在成為世界潮流，被喻為“第三次工業(yè)革命”的重要標(biāo)志。

目前，我國(guó)新能源的發(fā)展重心應(yīng)該在于核心創(chuàng)新能力的提升和技術(shù)經(jīng)濟(jì)瓶頸的攻破，重點(diǎn)在于如何提高風(fēng)能的發(fā)電效益、建設(shè)規(guī)?；暮四茉大w系、降低太陽(yáng)能發(fā)電成本、建立安全清潔高效的電力保障網(wǎng)、加強(qiáng)生物沼氣能等低成本能源的開(kāi)發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)新能源的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，在這一過(guò)程中，新型城鎮(zhèn)化為新能源的開(kāi)發(fā)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。從電力、核能、生物能等清潔新能源的開(kāi)發(fā)利用角度來(lái)看，我國(guó)的電力裝機(jī)總量位居世界第2，但依然是以煤為主要發(fā)電動(dòng)能，水利發(fā)電和地?zé)岚l(fā)電與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在差距，核能以及生物能的開(kāi)發(fā)利用在世界上位居中下水平，核能利用相當(dāng)于俄羅斯的1/2，巴西的1/3，法國(guó)的1/9，生物能等可再生能源的開(kāi)發(fā)只有印度、巴西等國(guó)家的一半。要實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，就要重新設(shè)計(jì)我國(guó)的能源體系，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)領(lǐng)跑、公眾參與等各方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.能源使用效率的提升問(wèn)題

開(kāi)源與節(jié)流是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)對(duì)能源匱乏的主要解決方式。一方面要進(jìn)行能源儲(chǔ)備，同時(shí)積極優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，另一方面就是要使現(xiàn)有的能源利用方式更加可持續(xù)，即加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)能源的高效利用和節(jié)約控制。在新能源的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)效益等各方面還未完全成熟之際，盡可能地提高現(xiàn)有能源的使用效率是最有效的途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國(guó)能源利用效率的改善取得了顯著成效，且與其他國(guó)家同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相比，我國(guó)在提高能源利用效率上取得的成績(jī)非常突出。目前我國(guó)的能源利用效率總體水平卻接近低收入國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，2011年，世界平均萬(wàn)美元GDP的能耗為1.83，高收入國(guó)家和中等收入國(guó)家分別是1.49和2.25，我國(guó)為2.73，能源利用效率相當(dāng)于世界平均、高收入、中等收入國(guó)家的67%、54%、82%，只有美國(guó)的62%，日本的46%。因此，未來(lái)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的能源利用效率提升仍有不小的壓力。

世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2010能源展望報(bào)告》指出，能源效率的提升是一個(gè)國(guó)家能源價(jià)值鏈決策過(guò)程的核心要素，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都將能源效率的提高納入了戰(zhàn)略決策的范疇。日本是一個(gè)能源資源匱乏的國(guó)家，日本頒布的《能源節(jié)約法》已經(jīng)歷時(shí)30多年，要求各行業(yè)包括工業(yè)、建筑、運(yùn)輸部門(mén)改善能源管理，由于工業(yè)部門(mén)幾乎90%的能源消耗處于法規(guī)的監(jiān)管下，因此日本工業(yè)部門(mén)能耗30年沒(méi)有任何增加。美國(guó)作為能源消費(fèi)的世界第一大國(guó)，一直致力于能源效率的提升，特別是在消耗了其能源總量40%的建筑物能效改善上進(jìn)行技術(shù)革新。新加坡國(guó)家能效政策的一個(gè)關(guān)鍵就是進(jìn)行新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)配置的創(chuàng)新活動(dòng)。如正在進(jìn)行的智能電網(wǎng)和電氣車輛試點(diǎn)工程，電氣車輛可以作為能量?jī)?chǔ)存系統(tǒng)，在高峰時(shí)期將電力回饋給電網(wǎng)，讓電力系統(tǒng)更加有效。

■ 編輯：云霞

*本文系重慶市國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新研究會(huì)基金項(xiàng)目（編號(hào)：YJH201304）的研究成果

作者單位：（北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院）