促進京津冀協(xié)同發(fā)展的四“點”建議

◎ 文/薄文廣 陳飛 張瑋

社會治理SHEHUIZHILI

促進京津冀協(xié)同發(fā)展的四“點”建議

◎ 文/薄文廣 陳飛 張瑋

京津冀地區(qū)的發(fā)展?jié)摿蛯嶋H發(fā)展效果之間的巨大差異，發(fā)達的京津兩市與較貧窮的環(huán)京津的河北省之間的巨大差異，京津?qū)τ诃h(huán)境的敏感與河北省重化工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的巨大差異使得京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展問題日益引起了中央領導的高度關(guān)注。2013年5月，習近平總書記在天津調(diào)研時提出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”，同年8月，在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，再一次提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報并作重要講話，并就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點具體要求。此后，京津冀協(xié)同發(fā)展再一次成為全社會特別是京津冀三地地方政府關(guān)注的焦點。

京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

京津冀地區(qū)包括北京、天津兩個直轄市和河北省，是我國最重要的政治和文化中心，是北方最大和發(fā)展程度最高的經(jīng)濟核心區(qū)。但三地之間差異巨大，協(xié)同發(fā)展面臨挑戰(zhàn)：

1.三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，難以形成產(chǎn)業(yè)良性互動

不同于長三角地區(qū)各城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為相近，發(fā)展存在著漸次性特征，京津冀地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差懸殊。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度來看，北京市的第三產(chǎn)業(yè)在三個產(chǎn)業(yè)中所占比重最大，2013年第三產(chǎn)業(yè)所占比重已經(jīng)達到76.9%，北京經(jīng)濟進入到“退二進三的后工業(yè)化階段”，已經(jīng)成為一個服務業(yè)為主的超級都市。天津市的發(fā)展主要是由第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)共同拉動，且第二產(chǎn)業(yè)比重略高于第三產(chǎn)業(yè)，2013年天津二產(chǎn)所占比重為50.6%，三產(chǎn)比重為48.1%，天津經(jīng)濟進入到“接二連三的工業(yè)化高級階段”。河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，2013年河北二產(chǎn)所占比重為52.2%，三產(chǎn)比重為35.5%，河北經(jīng)濟進入到“培二育三”的工業(yè)化中級階段。

在產(chǎn)業(yè)鏈條上，北京的優(yōu)勢主要集中在科技和現(xiàn)代服務業(yè)，且均處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端；天津經(jīng)濟正在由石化、鋼鐵等傳統(tǒng)制造業(yè)向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)過渡中，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中端；河北除個別地區(qū)外，在制造業(yè)和服務業(yè)中均處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，且優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中以高能耗、高污染、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多。京津冀三地之間產(chǎn)業(yè)的相互依賴性和上下游關(guān)聯(lián)性較少，因此難以形成產(chǎn)業(yè)之間的互動。

2.三地內(nèi)部發(fā)展差距較大，促使要素單向流動

京津冀不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很大程度上決定了京津冀的發(fā)展階段和發(fā)展水平。在京津冀區(qū)域之間，存在著發(fā)達的京津兩市和較為貧窮落后的河北省。據(jù)統(tǒng)計，2013年，北京和天津兩市的人均GDP分別為93213元和99607元，均超過15000美元，根據(jù)世界銀行的標準，京津兩市均已達到富裕國家水平。而作為京津腹地的河北省，2013年的人均GDP為38716元，低于全國平均水平人均GDP41908元，僅為北京的41.5%和天津的38.9%。

即使在北京和天津城市內(nèi)部，非均衡發(fā)展態(tài)勢依然明顯。以北京為例，經(jīng)濟高度集中在幾個主要城區(qū)，2013年北京實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值19500.56億元，其中朝陽、海淀、東城、西城4區(qū)的產(chǎn)值達12195.56億元，占北京總產(chǎn)值的62.54%，而其面積才占到全市總面積的5.98%，其中，產(chǎn)值最大的朝陽區(qū)是產(chǎn)值最低的延慶縣的42.97倍，如果從單位國土面積產(chǎn)值看，最高的西城區(qū)是最低的延慶縣的1330倍。

京津冀之間以及京津冀內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展形成的核心-邊緣分布格局，固然可以使得核心區(qū)通過獲得規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟促進其進一步發(fā)展，但在循環(huán)累積因果關(guān)系作用下，集聚區(qū)與非集聚區(qū)的發(fā)展差距會越來越大，形成了當前京津冀地區(qū)的“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”局面。

3.三地缺乏協(xié)同治理機制，導致“三者共輸”

從1986年時任天津市市長李瑞環(huán)倡導環(huán)渤海地區(qū)15個城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會算起，京津冀協(xié)同發(fā)展的話題持續(xù)爭論近30年。1992年以后，受多種因素影響，京津冀區(qū)域協(xié)作和區(qū)域組織逐步削弱。企業(yè)之間、地區(qū)政府之間無序競爭的局面日益突出，京津冀區(qū)域與“長三角”的差距也逐漸加大。2004年2月，在國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司牽頭下，三地達成加強京津冀經(jīng)濟交流與合作的《廊坊共識》，同年11月，國家發(fā)改委正式啟動了京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但由于利益關(guān)系的分割和協(xié)調(diào)困難等原因，至今都沒有推出。雖然三地近些年來也建立了類似長三角的區(qū)域合作機制并簽訂了加強雙邊合作的協(xié)議，但務虛的氛圍較濃，執(zhí)行層面的務實項目合作跟進較少，導致務虛的實際效果大打折扣。

促進京津冀協(xié)同發(fā)展的建議

1.把中央有效助力作為協(xié)同發(fā)展啟動點

當前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)處于三地共輸格局，而這種個體理性導致的集體非理性，在沒有更高層級的中央政府的強力干預下，京津冀三者自身很難打破這個惡性循環(huán)，因此中央政府層面的有效助力就成為京津冀協(xié)同發(fā)展的啟動點。

（1）在國家層面設置專門機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀之間有關(guān)區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略決策，只有這樣才能最大限度地消除京津冀三地之間決策的各自為戰(zhàn)，而這個機構(gòu)的負責人應該高于兩市書記當前的政治地位，以便于協(xié)調(diào)工作；同時各相關(guān)部委（如國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、交通運輸部、環(huán)境保護部、稅務總局）領導以及京津冀主要領導作為機構(gòu)成員應一并參加，通過定期或不定期舉辦協(xié)調(diào)和溝通會議，研究制定京津冀協(xié)同發(fā)展的路線圖。

（2）緊密結(jié)合天津市的自貿(mào)區(qū)，北京市的世界城市，河北省的轉(zhuǎn)型發(fā)展等各自發(fā)展戰(zhàn)略，加快進行京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃和各分項規(guī)劃的編制工作，并認真監(jiān)督規(guī)劃后的落實和執(zhí)行情況。

（3）國家層面在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用和角色需要進行清晰和有效的界定，中央對于京津冀協(xié)同發(fā)展的促進作用應重點放在制度和規(guī)劃的頂層設計，以及憑借三地各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上，如調(diào)整和完善基本公共服務一體化、稅收返還，省份之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，績效考核制度等阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的制度和政策因素上，而不是利用行政權(quán)力對某個項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行行政性干預。京津冀三地也應充分利用這個機遇，自下而上積極向國家相關(guān)部委申請進行一些政策或措施的先行先試，并同中央層面的自上而下形成雙向互動，進而促進京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展步伐和成效。

2.把三地利益協(xié)調(diào)機制構(gòu)建作為協(xié)同發(fā)展關(guān)鍵點

京津冀三地協(xié)同發(fā)展遲緩的一個重要原因就是京津冀之間沒有構(gòu)建起基于平等關(guān)系的利益協(xié)調(diào)機制，在政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的共同作用下，導致優(yōu)質(zhì)資源和要素單向流動，限制了京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐。

（1）建立利益表達機制。在推進京津冀協(xié)同發(fā)展三地利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建中，要讓地方政府、企業(yè)、居民以及各種社會組織等非政府力量有渠道、有機會去表達它們各自的意愿和利益訴求，在目前階段，特別要高度重視已經(jīng)處于弱勢一方（如相對于北京和天津政府的強勢，相對弱勢的河北省一方）的利益表達和訴求。應自上而下努力構(gòu)建以京津冀領導聯(lián)席會議為主的決策機制、以政府秘書長工作會議為主的協(xié)商機制、以協(xié)調(diào)會辦公室為主的議事機制、以各專業(yè)委員會為項目合作執(zhí)行機制的完整框架，并建立專門的京津冀協(xié)作發(fā)展機構(gòu)、人員，并有固定的經(jīng)費支持。

（2）逐步建立和完善區(qū)域利益分配機制。對于京津冀而言，為了北京和天津的環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，河北省做出了大量的犧牲，因此應探索建立“利益補償機制”，天津和北京應該對作出巨大利益犧牲的河北省相關(guān)地區(qū)進行一定的利益補償，并逐步通過產(chǎn)業(yè)幫扶、人員培訓、產(chǎn)業(yè)合作等形式加大補償力度，進而建立利益共同體。

（3）逐步探索和建立相關(guān)的法律法規(guī)作為促進京津冀協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的保障機制。包括在國家層面制定法律法規(guī)，引導和規(guī)范區(qū)域協(xié)同發(fā)展；在全國人大沒有出臺相關(guān)法律的情況下，具有約束力的區(qū)域合作組織（如京津冀協(xié)同發(fā)展委員會）可以制定相關(guān)規(guī)則，約束成員和區(qū)域合作執(zhí)行機構(gòu)的行為，并且在成員違反區(qū)域合作條款后明確其承擔的責任。

3.把三地基礎設施互通互聯(lián)作為協(xié)同發(fā)展突破點

在區(qū)域協(xié)同發(fā)展進程中，應該審慎選擇專題合作和具體合作項目的實施，并由易到難，由點及面的漸次進行而不能盲目地進行項目合作。因此無論是作為同處于一個省份的珠三角還是分屬于相鄰省份的長三角，在一體化初期都選擇基礎設施互通互聯(lián)作為主要抓手，因為交通基礎設施的完善和便利不但有利于省際之間人員和資源的流動，創(chuàng)造更大的區(qū)域價值，而且相對于其他方面具有較少的阻力和更容易顯現(xiàn)的價值。在交通一體化基礎上，進而向旅游合作、品牌推廣、消費者維權(quán)、民生保障（社保、醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算等）等可以有效增進所有參與地區(qū)利益的合作行為入手，然后逐漸向生產(chǎn)要素協(xié)同發(fā)展（科技資源、人力資源、金融、職業(yè)資格互認）、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展（規(guī)劃一體化、市場準入、規(guī)范執(zhí)法）、財稅協(xié)同發(fā)展等方面漸次展開。

京津冀各城市之間的基礎設施建設和便利通達性遠遠滯后于市場需求，特別是天津和河北省之間的交通通達性更為滯后，截止到2013年底，從天津始發(fā)到石家莊火車最快需要接近6個小時，天津到承德最快需要7個多小時，而當前珠三角和長三角地區(qū)都已經(jīng)實現(xiàn)了1小時高鐵經(jīng)濟圈，兩者之間的差距及其對區(qū)域經(jīng)濟增長和一體化深化的影響差異不言而喻。應建立京津冀交通協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌安排和規(guī)劃京津冀三地交通基礎設施之間的互通互聯(lián)。

4.把三地網(wǎng)絡型合作治理作為協(xié)同發(fā)展支撐點

鑒于京津冀目前的發(fā)展現(xiàn)狀及地位，因此在京津冀協(xié)同發(fā)展之初，應采用政府主導型模式，這可以在短時間內(nèi)凝聚共識、制定政策并通過強有力的行政權(quán)力加以推行，但這種“自上而下”的模式存在著非市場性、非制度性、難監(jiān)督性等特點，因此迫切需要適時向政府、企業(yè)及社會組織之間的多層次、良性互動的網(wǎng)絡型合作治理方向轉(zhuǎn)變。

（1）堅持“政府為引導，市場為基礎，企業(yè)為主體，多方共參與”的原則，充分發(fā)揮京津冀區(qū)域的比較優(yōu)勢，如北京的高科技和研發(fā)能力較強，現(xiàn)代服務業(yè)較發(fā)達、天津的 先進制造業(yè)較發(fā)達、河北省資源稟賦較好，土地較為充足等，通力合作，進而達到合作共贏。針對京津冀區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平差異較大的特點，如果企業(yè)特別是民營企業(yè)在沒有潛在利潤預期的前提下，是沒有進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力和壓力的，因此根據(jù)京津冀各自的發(fā)展情況，應該鼓勵北京或天津的一些由政府主控的發(fā)展較成功的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（如中關(guān)村科技園區(qū)和天津高新區(qū)）和津冀的相關(guān)政府和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立產(chǎn)業(yè)合作共建區(qū)，這可以有效地增進各方的合作意愿，鞏固雙方的利益紐帶，進而帶動區(qū)域間企業(yè)交流、要素流動、技術(shù)溢出、人才培養(yǎng)等，形成以園區(qū)共建的“點線”合作帶動生產(chǎn)要素、企業(yè)主體、產(chǎn)業(yè)鏈條的“合作網(wǎng)絡”，進而形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局。

（2）探索建立京津冀地區(qū)主要城市干部互相在對方對口的職能部門掛職制度，以實現(xiàn)換位思考，京津冀地區(qū)黨校還可互派學員參加交流培訓，并可聯(lián)合主辦以區(qū)域合作與一體化發(fā)展為內(nèi)容的中高層干部主題培訓班。此外，為了增進三地政府及相關(guān)部門的彼此了解，京津冀三地應積極建立跨地區(qū)的行業(yè)協(xié)會聯(lián)盟或新的行業(yè)協(xié)會組織，協(xié)同政府，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，推進區(qū)域市場秩序建立，探索區(qū)域各類市場資源的對接與整合，同時鼓勵相關(guān)學術(shù)機構(gòu)加強京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的學術(shù)研究，并積極鼓勵外省市研究機構(gòu)共同參與研究，通過輪流舉辦各種層次的研討會和宣講會等形式增進地區(qū)間的了解與合作，進而為京津冀協(xié)同發(fā)展實踐提供理論指導和智庫支撐。

■ 編輯：云霞

*本文系國家社科基金項目（編號：11BJJL068）的階段性成果

作者單位：（薄文廣、張瑋，南開大學經(jīng)濟研究所；陳飛，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院）