農(nóng)田水利治理困境與治理機(jī)制分析

◎ 文/何倩倩　桂華

農(nóng)田水利治理困境與治理機(jī)制分析

◎ 文/何倩倩桂華

近年來，頻發(fā)的水旱災(zāi)害對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響，再次證明了“水利是農(nóng)業(yè)命脈”這一論斷的正確性。中央政府將水利提升到戰(zhàn)略高度，并提出在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)將在政策與財(cái)政方面加強(qiáng)對農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，這有望扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國農(nóng)田水利的頹勢，為新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)構(gòu)建堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家在水利事業(yè)上的戰(zhàn)略調(diào)整固然為農(nóng)田水利的發(fā)展提供了歷史機(jī)遇和政治基礎(chǔ)，但有效的農(nóng)田水利建設(shè)必須立足于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與我國農(nóng)田水利的現(xiàn)狀，探索出一套切實(shí)可行的操作機(jī)制。

市場機(jī)制失效與農(nóng)田水利治理困境

1.自20世紀(jì)80年代初，我國在農(nóng)田水利治理中逐步引入了市場機(jī)制

1983年正式確定了“加強(qiáng)經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟(jì)效益”的水利工作思路，嘗試運(yùn)用市場手段與經(jīng)濟(jì)效益杠桿，來替代人民公社時(shí)期的政府管制方式；1984年明確提出水利經(jīng)營的概念，要依靠水費(fèi)與綜合經(jīng)營“兩個(gè)支柱”和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制“一把鑰匙”；隨后，又制定了水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)；1993年確定了“五大體系”建設(shè)為重點(diǎn)的水利改革思路，明確提出“以效益為中心的水利資產(chǎn)經(jīng)營管理體系”。

水利市場化改革包含兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是將水利工程單位變?yōu)椤白允兆灾А苯?jīng)營主體；二是引導(dǎo)農(nóng)戶通過市場交易機(jī)制來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水問題。2003年之后，又進(jìn)一步推動(dòng)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)的私有化改革，嘗試通過明確所有者主體來推動(dòng)農(nóng)田水利治理。通過一系列的改革，農(nóng)田水利在建設(shè)、使用和管理上，都是通過市場方式來運(yùn)作的，這就是所謂的農(nóng)田水利治理的市場機(jī)制。

2.當(dāng)前的農(nóng)田水利困境說明市場機(jī)制不能滿足我國農(nóng)田水利治理需求

導(dǎo)致市場機(jī)制失效有兩方面的原因：一是“小且散”的小農(nóng)生產(chǎn)方式；二是農(nóng)田水利的自然屬性。小的特征導(dǎo)致一家一戶的農(nóng)民是不可能單獨(dú)解決水利問題的；散的特征致使農(nóng)民之間合作成本高，且合作很不穩(wěn)定。其結(jié)果是農(nóng)民很難合作成為水利市場中的交易主體。水是一種無法準(zhǔn)確計(jì)量分割的物品，并且水利是與不可預(yù)期的氣候條件聯(lián)系在一起的，不能進(jìn)行穩(wěn)定的市場交易；而通過渠道輸送的水利是無法解決農(nóng)民“搭便車”問題的。水利的自然屬性與分散的小農(nóng)一起產(chǎn)生了極高的交易成本，導(dǎo)致市場化必然達(dá)不到應(yīng)有的效果。

3.政府與基層組織逐步弱化在農(nóng)田水利上的責(zé)任

如水利工程單位改制之后，就從事業(yè)單位變成自負(fù)盈虧的經(jīng)營主體；農(nóng)民通過市場交易來解決水利問題之后，政府就不再為農(nóng)民直接提供水利服務(wù)；還有部分省份，如湖北省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)“站所”改革，將水利站也變成一個(gè)市場主體。在農(nóng)田水利治理改革中，市場機(jī)制引入與政府退出是同步進(jìn)行的。當(dāng)前農(nóng)田水利困境反映了水利市場機(jī)制的失效，反過來則說明了我國農(nóng)田水利治理是無法脫離政府與基層組織的責(zé)任的。

農(nóng)田水利性質(zhì)及其治理需求

1.農(nóng)田水利是要為千家萬戶的小農(nóng)提供穩(wěn)定、低風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)、低成本的生產(chǎn)基礎(chǔ)，具有3個(gè)方面的性質(zhì)

（1）公共性。由于技術(shù)條件限制，農(nóng)田水利不可能通過建立管網(wǎng)的方式解決灌溉問題，依靠渠系灌溉無法解決漏水滲水問題，也無法解決農(nóng)戶偷水問題，即無法杜絕“搭便車”現(xiàn)象，無法解決農(nóng)田水利的外部性問題，所以農(nóng)田水利具有公共性。

（2）戰(zhàn)略性。水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，農(nóng)民說“有收無收在于水”。建立良好的水利條件，不僅是民生問題，也是國家政治問題。糧食生產(chǎn)既關(guān)涉到農(nóng)民的生活，也關(guān)涉到國家糧食供給安全。因此，水利是具有戰(zhàn)略意義的公益性質(zhì)事物。

（3）系統(tǒng)性。水利是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要大中小型水利設(shè)施之間的協(xié)調(diào)。大江大河上的大水利具有應(yīng)急性，泵站、機(jī)井等小水利具有常規(guī)性；大水利可以解決大旱大澇問題，而小水利可以滿足日常需求；大水利成本高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，小水利使用方便，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)，是以大水利與小水利有機(jī)結(jié)合為基礎(chǔ)的。

2.農(nóng)田水利治理改革要沿著強(qiáng)化“統(tǒng)”的方向推進(jìn)，強(qiáng)化政府與基層組織的責(zé)任

農(nóng)田水利的性質(zhì)決定了單個(gè)的小農(nóng)既沒有能力承擔(dān)水利建設(shè)成本，也沒有積極性提供水利這樣的公共物品。在使用層面上，分散的小農(nóng)不能形成市場主體，無法有效地實(shí)現(xiàn)與水利工程單位的對接，致使水利市場機(jī)制失效。

1986年中央一號文件明確提出“應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，1999年修改憲法時(shí)將“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”載入憲法?！敖y(tǒng)”的意義就在于能夠通過村組集體來辦理個(gè)體小農(nóng)“辦不好或不好辦”的事情，農(nóng)田水利就屬于“統(tǒng)”的范疇的事務(wù)。當(dāng)前我國農(nóng)田水利陷入困境的根本原因就在于，在農(nóng)田水利治理上過于重視“分”的作用，而忽視了“統(tǒng)”的作用。尤其是在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村兩級既喪失治理農(nóng)田水利的積極性，也喪失了管理能力，導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)田水利上變成了“一盤散沙”，既無法組織起來進(jìn)行水利建設(shè)，也無法合作起來在水利市場進(jìn)行交易。今后的農(nóng)田水利治理改革要沿著強(qiáng)化“統(tǒng)”的方向推進(jìn)，強(qiáng)化政府與基層組織在農(nóng)田水利治理中的責(zé)任。

構(gòu)建農(nóng)田水利治理的分層責(zé)任機(jī)制

過分依賴市場機(jī)制導(dǎo)致當(dāng)下的農(nóng)田水利困境，因此，要重新重視政府在農(nóng)田水利治理中的作用。不過，政府在提供公共物品上也不是萬能的，也存在著政府失靈的狀況。在農(nóng)田水利方面，我國地域廣大，各地地質(zhì)狀況、氣候條件、種植方式等差異很大，不同地區(qū)對水利的需求不同。若是單靠政府自上而下地提供水利公共品，就有可能忽視地方的水利需求，降低農(nóng)田水利治理效率。因此，強(qiáng)調(diào)政府在水利中發(fā)揮作用的同時(shí)，還要重視農(nóng)民的水利需求表達(dá)?；谖覈∞r(nóng)生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)與農(nóng)田水利性質(zhì)，借鑒伯頓·維斯布羅德的公共物品“供給-需求”分析模式，筆者將我國農(nóng)田水利治理主體進(jìn)行細(xì)分，并分析每個(gè)主體在農(nóng)田水利治理中的權(quán)責(zé)，構(gòu)建一套農(nóng)田水利治理的分層責(zé)任制。

1.建立高效的農(nóng)田水利治理機(jī)制

按照行政架構(gòu)與農(nóng)田水利的治理需求，可以將治理主體分為國家、基層政府、基層組織、農(nóng)戶4層，每層主體扮演不同的角色，承擔(dān)不同的責(zé)任，發(fā)揮不同的功能，通過相互配合，建立高效的農(nóng)田水利治理機(jī)制。

（1）國家在農(nóng)田水利治理中扮演戰(zhàn)略供給的角色。對于國家而言，農(nóng)田水利涉及到糧食生產(chǎn)安全，良好的農(nóng)田水利基礎(chǔ)是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家長治久安的保障。因此，國家在農(nóng)田水利治理中要承擔(dān)首要的責(zé)任，要在整體上把握水利發(fā)展方向，制定水利發(fā)展戰(zhàn)略，提供政策、財(cái)政方面的支持。

（2）強(qiáng)化基層政府責(zé)任，提高農(nóng)田水利供給的針對性?；鶎诱饕侵膏l(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是國家行政權(quán)力的末梢，對上承接國家政策，對下連接鄉(xiāng)村社會(huì)，正所謂“上面千條線，下面一根針”。在農(nóng)田水利治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)有水利站，并直接管轄部分水利工程設(shè)施，還可以指導(dǎo)村級組織進(jìn)行自發(fā)的水利建設(shè)。離開基層政府，國家的水利政策就無法落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在水利治理中代表國家與農(nóng)民打交道，發(fā)揮將國家水利政策方針進(jìn)行操作轉(zhuǎn)換與具體執(zhí)行的功能。國家的水利政策是整體宏觀的，不一定能夠符合地方的水利需求。強(qiáng)化基層政府在水利治理中的責(zé)任，有利于解決農(nóng)田水利供給的針對性。

（3）基層組織是農(nóng)田水利治理中的重要主體?；鶎咏M織是指通過村民自治建立起來的村級組織，一般是指村委會(huì)。在農(nóng)田水利治理中，基層組織既可以組織分散的農(nóng)戶進(jìn)行水利建設(shè)，如每年冬春季節(jié)進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)，也可以組織農(nóng)民向水庫、泵站等買水。如果離開基層組織，“一盤散沙”的農(nóng)民是無法完成水利事務(wù)的。因此，基層組織是農(nóng)田水利治理中的重要主體?；鶎咏M織通過民主自治機(jī)制，將農(nóng)民組織起來進(jìn)行水利治理，是“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”的題中應(yīng)有之義。將一村一組的農(nóng)戶組織起來，構(gòu)建成為一個(gè)用水單元，不僅可以構(gòu)成水利市場中的交易主體，而且可以解決水利治理中的外部性問題，即制止少數(shù)農(nóng)戶“搭便車”行為。

（4）農(nóng)田水利治理要立足于農(nóng)戶水利需求的表達(dá)。農(nóng)田水利的基本功能是滿足個(gè)體農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，在農(nóng)田水利治理中，農(nóng)戶具有較大的選擇性。農(nóng)戶依據(jù)成本收益核算，決定不同水利需求，如農(nóng)民可以依靠個(gè)體發(fā)展小水利，包括打機(jī)井、挖堰塘等解決水利問題，還可以通過合作起來從大水利買水，并且農(nóng)戶還可以通過改變耕作模式，如水改旱、雙季改單季等，甚至是拋荒，來改變水利需求。因此，農(nóng)田水利治理要立足于農(nóng)戶水利需求的表達(dá)，否則就無法實(shí)現(xiàn)水利供給效率。

一方面，不同農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件不同，承包地的位置與水利條件不同，造成了農(nóng)戶之間水利需求的差異性。另一方面，受農(nóng)田水利自然屬性限制，不可能嚴(yán)格核算每個(gè)農(nóng)戶在水利中的成本與收益。通常的解決辦法是按田畝分?jǐn)偹杀?。農(nóng)民經(jīng)過民主協(xié)商，制定本組、本村的水利規(guī)范，將分散的個(gè)體農(nóng)戶水利需求統(tǒng)合成為村組整體水利需求，并按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，對少數(shù)“釘子戶”和“搭便車”農(nóng)戶進(jìn)行制裁，只有如此才能夠走出“集體行動(dòng)困境”。

2.完整的分層責(zé)任機(jī)制必須解決兩個(gè)層面問題

高效的農(nóng)田水利治理是由國家、基層政府、基層組織、農(nóng)戶等4層主體分別發(fā)揮其職責(zé)與功能而實(shí)現(xiàn)的。一套完整的分層責(zé)任機(jī)制必須要解決兩個(gè)層面的問題：一是積極性問題；二是“供給-需求”問題。

（1）對于國家而言，農(nóng)田水利關(guān)系國計(jì)民生，不能用經(jīng)濟(jì)衡量農(nóng)田水利建設(shè)的收益。對于基層政府而言，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，要完成稅費(fèi)工作就必須為農(nóng)民解決水利問題以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，基層政府不找農(nóng)民收錢了，就喪失了解決農(nóng)田水利問題的動(dòng)力。因此，要加強(qiáng)對基層政府的水利考核，以提高基層政府在農(nóng)田水利治理中的積極性。

對于基層組織而言，取消稅費(fèi)之后村干部同樣喪失了管理水利的積極性，因此，要進(jìn)一步發(fā)揮村民自治的功能，既提升基層組織進(jìn)行水利治理的積極性，也要提升其治理能力。對于個(gè)體農(nóng)戶而言，農(nóng)田水利完全是經(jīng)濟(jì)利益的問題，在農(nóng)田水利治理中，所要解決的關(guān)鍵問題是提高農(nóng)民的組織化程度，降低農(nóng)田水利的使用成本。

在農(nóng)田水利治理中，國家與基層政府都是供給方，不過二者有差異。國家所要做的是提升水利戰(zhàn)略供給的有效性，提高政策與財(cái)政供給的效率。而基層政府則要結(jié)合地方實(shí)際情況，因地制宜，將國家政策和財(cái)政供給變成有針對性的地方供給。

（2）農(nóng)戶與基層組織是水利的需求方，其需求能否得到有效表達(dá)成為水利治理的關(guān)鍵。一方面，個(gè)體農(nóng)戶水利需求具有差異性；另一方面，“人均一畝三分地”的單個(gè)農(nóng)戶無法解決水利問題。因此，實(shí)現(xiàn)有效水利需求表達(dá)的關(guān)鍵在于，將個(gè)體農(nóng)戶的水利需求整合成為集體水利需求。村民自治的民主協(xié)商機(jī)制既可以使個(gè)體農(nóng)戶的水利需求得到表達(dá)，也可以將分散的意見進(jìn)行集中，將村組變成水利單元。如此一來，鄉(xiāng)村兩級在農(nóng)田水利治理中就發(fā)揮了重要作用?；鶎诱畬覒?zhàn)略供給操作成為地方供給，村級組織將農(nóng)戶的水利需求統(tǒng)合成為集體水利需求，真正發(fā)揮“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”的優(yōu)越性。

作者單位：（何倩倩，云南民族大學(xué)人文學(xué)院；桂華，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）