中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要踐行依法行政

焦方義+任嘉嵩

[摘要] 弱政府不足以支撐一個(gè)強(qiáng)市場，而一個(gè)強(qiáng)政府只有自身強(qiáng)而有力，才能做到更好地為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航。盡快建立“依法行政”“政府轉(zhuǎn)型”與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的互促機(jī)制，在當(dāng)前我國改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有正確認(rèn)識依法行政、政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型三者之間的關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，才有條件進(jìn)一步從消費(fèi)模式、城鎮(zhèn)化、低碳發(fā)展、收入分配以及公共服務(wù)等方面深入探尋我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新模式，從需求升級、產(chǎn)業(yè)升級、貿(mào)易轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及民營資本等方面設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的具體路徑。當(dāng)前新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型應(yīng)著重探尋政府職能轉(zhuǎn)變的路徑，找到依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變語境下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

[關(guān)鍵詞] 依法行政；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；踐行；法治政府；資源配置

[中圖分類號] F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000 -4769 （2015） 03 -0025 -05

一、文獻(xiàn)回顧與評論

關(guān)于依法行政，早在延安時(shí)期，毛澤東就指出，民主與法制是新中國建設(shè)的兩件法寶。中共十一屆三中全會以后，鄧小平同志提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的科學(xué)論斷。1997年9月，黨的十五大報(bào)告鄭重地提出了“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”的方針；1999年3月，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，明確規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建立社會主義法治國家”；2004年4月20日，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政的要求。自此，依法行政觀念在我國得以普遍認(rèn)同。

而后，國內(nèi)學(xué)者針對依法行政的科學(xué)內(nèi)涵、基本條件與制約因素以及具體領(lǐng)域的詮釋等命題展開了廣泛研究。陳海（ 2008）提出了以法為基礎(chǔ)，規(guī)范行政權(quán)利，保障公民權(quán)利和自由的觀點(diǎn)，高度地概括了“依法行政”的科學(xué)內(nèi)涵。[1]應(yīng)松年（ 2008）則認(rèn)為，“健全組織法制”和“健全程序規(guī)則”是“依法行政”的兩個(gè)基本條件。[2]張雷（ 2009）從經(jīng)濟(jì)、文化以及體制三個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了影響我國“依法行政”的主要制約因素。[3]吳翔鷗（ 2013）認(rèn)為“依法行政”必須處理好三個(gè)關(guān)系：依法行政與依法治國的關(guān)系、依法行政與為公民服務(wù)的關(guān)系、依法行政與按市場規(guī)律辦事的關(guān)系。[4]此外，我國學(xué)者畢艷紅（2008）[5]、王凱偉，周波（ 2011）[6]、張蓓蓓（2012）[7]分別對依法行政中的權(quán)責(zé)利、地方政府依法行政實(shí)施效果評估以及公務(wù)員依法行政能力的提高等現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的正式啟動開始于中共十四大提出的構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制戰(zhàn)略。國內(nèi)學(xué)者對此從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及其相關(guān)問題開展了大量的研究工作。

理論研究方面，多數(shù)文獻(xiàn)爭論的焦點(diǎn)集中于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的科學(xué)內(nèi)涵。隨著理論研究的不斷深入，國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)逐漸明確了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與制度變遷的聯(lián)系和區(qū)別。在實(shí)踐研究方面，近些年我國學(xué)者也取得了突出的進(jìn)展。姜作培（ 2009）將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑與支撐。[8]沈明高（ 2010）認(rèn)為工資增長和人民幣升值是我國未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力。[9]田國強(qiáng)（ 2012）認(rèn)為政治體制改革滯后、社會體制改革滯后、文化體制改革滯后等問題是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所面臨的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)問題。[10]徐彬（ 2011）則認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型依次顯現(xiàn)出“轉(zhuǎn)型與發(fā)展同步，績效掩蓋成本”，“轉(zhuǎn)型目標(biāo)搖擺，發(fā)展受阻，成本凸現(xiàn)”，“體制初步定型，發(fā)展基本同步，績效與成本共生”，“體制基本定型，成本合理分?jǐn)偅?jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”的階段性特征。[11]

關(guān)于依法行政的追述最早可以到1689年，英國學(xué)者洛克提出的分權(quán)學(xué)說。他認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)分為立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。而后的1748年，法國學(xué)者孟德斯鳩認(rèn)為，國家權(quán)力應(yīng)由立法、行政、司法三部分組成。到了1762年，法國學(xué)者盧梭提出了“人民主權(quán)”說。這些理論以分權(quán)制衡及人民主權(quán)為主旨，從理論上為西方資產(chǎn)階級民主制法治國家的建立提供了基礎(chǔ)。但是，西方社會依法行政觀念的產(chǎn)生與發(fā)展卻是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)階級革命實(shí)現(xiàn)的。比如，美國獨(dú)立戰(zhàn)爭勝利后制定的《1787年憲法》中明確規(guī)定建立聯(lián)邦制和總統(tǒng)制共和政體，三權(quán)分立，這標(biāo)志著依法行政最先在美國得以推行。隨后西方各資產(chǎn)階級民主制國家紛紛效仿并推行了依法行政。研究文獻(xiàn)還顯示國外學(xué)者對我國法制建設(shè)、法治國家等問題也予以了關(guān)注并進(jìn)行了研究。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面，目前國外還沒有關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等類似的提法，但相關(guān)的發(fā)展理論在學(xué)科不斷深化過程中已經(jīng)體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的思想。上世紀(jì)60年代以來，國外主流的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和以人為中心的綜合發(fā)展四個(gè)階段。以經(jīng)濟(jì)增長為主要內(nèi)容的發(fā)展理論以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯（ 1956）為代表，他將發(fā)展單純地歸結(jié)為資本積累、新資源開發(fā)、技術(shù)進(jìn)步和人口增長四大因素。[12]其中以瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾（ 1968）為代表的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展理論的提出，標(biāo)志著人們開始意識到單純的經(jīng)濟(jì)增長不能普惠百姓，也不能實(shí)際解決貧困問題。[13]而上個(gè)世紀(jì)70年代，以1987年聯(lián)合國世界與環(huán)境發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》為標(biāo)志的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)理論，要求當(dāng)代社會的發(fā)展應(yīng)該實(shí)現(xiàn)既能滿足當(dāng)代人的需要，同時(shí)又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)一社會一生態(tài)持續(xù)、健康發(fā)展。以人為中心的綜合發(fā)展理論最為突出的特征便是將人類自身的發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)和手段。

綜合上述國內(nèi)外研究成果不難看出，隨著依法治國理念的普及以及人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念的不斷轉(zhuǎn)變，國內(nèi)外學(xué)者在依法行政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面已積累了相當(dāng)豐富的研究成果，特別是國外學(xué)者對于這兩個(gè)方面的研究均起步較早，相關(guān)研究成果自成體系，部分理論已經(jīng)相對完備。但是，文獻(xiàn)檢索結(jié)果顯示，現(xiàn)有研究成果中尚缺乏具有代表性的、有關(guān)依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之間聯(lián)系的研究文獻(xiàn)，也沒有文獻(xiàn)進(jìn)一步揭示依法行政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的實(shí)施效能，因而不能更好地解釋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對依法行政所提出的新的時(shí)代要求和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國正處于體制改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展同時(shí)并進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，如何處理好二者之間的關(guān)系，將是未來我國改革成敗的關(guān)鍵。因此，在依法行政視域下對我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行深入研究是當(dāng)前搞好兩方面改革的關(guān)鍵課題。

二、踐行依法行政的新型政府與市場關(guān)系的目標(biāo)構(gòu)建

面對國內(nèi)與世界經(jīng)濟(jì)的新趨勢、新特征，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府與市場的關(guān)系是目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最為核心、最為基本、最有爭議的話題之一。隨著我國改革開放的不斷深入，黨的十八屆三中全會正式提出了要重視市場在資源優(yōu)化配置中的決定作用，同時(shí)要更好地發(fā)揮政府的作用，這一方略體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)改革的方向和目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何處理好“看得見的手”和“看不見的手”之間的關(guān)系，不僅決定著我國經(jīng)濟(jì)改革的成敗，也比以往任何時(shí)候都面臨更多的問題和挑戰(zhàn)。

在有關(guān)政府與市場的關(guān)系問題上，目前學(xué)術(shù)界有一種普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府與市場是一種“此消彼長”的關(guān)系，即強(qiáng)政府弱市場，強(qiáng)市場弱政府。然而現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)在我們面前的卻并非如此簡單的關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國家政府支出多數(shù)占GDP比重偏高，而亞洲發(fā)展中國家政府支出占GDP比重則偏低，對此，我們看到的卻恰恰是強(qiáng)政府與強(qiáng)市場的組合和弱政府與弱市場的組合，而并非強(qiáng)政府與弱市場和強(qiáng)市場與弱政府的組合。因此，僅僅將政府與市場的關(guān)系局限于實(shí)力的對比是不符合現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。

面對經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開市場，然而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中也不可能沒有政府的作用。其實(shí)，問題的關(guān)鍵在于政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，以及怎樣更好地發(fā)揮作用。首先，市場的平穩(wěn)運(yùn)行需要有政府對其知識產(chǎn)權(quán)等加以保護(hù)，并依靠法律手段維持公平競爭的環(huán)境和秩序；其次，在有關(guān)方針政策的制定、發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面，政府可以列出大量的職能清單，從這一角度看市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是離不開政府作用的，但政府這只“看得見的手”如果伸得太長、管得太多，也必然阻礙和傷害市場經(jīng)濟(jì)，使市場經(jīng)濟(jì)失去活力，一旦發(fā)生這種情況同樣不可能培育一個(gè)強(qiáng)市場。實(shí)踐證明，弱政府不足以支撐一個(gè)強(qiáng)市場，而一個(gè)強(qiáng)政府只有自身強(qiáng)而有力，才能做到更好地為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航。因此，處理好政府與市場的關(guān)系，明確構(gòu)建新型的政府與市場關(guān)系的總體目標(biāo)，對于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行以及更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)有效轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。

面對當(dāng)前世情、國情的復(fù)雜性，客觀上要求我國必須全面深化政府體制改革，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。然而，政府以行政手段長期主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，對法治促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用已經(jīng)產(chǎn)生了“擠出”甚至“替代效應(yīng)”。深入研究“依法行政”“政府治理”與“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展”的內(nèi)生關(guān)系，盡快建立“依法行政”、“政府轉(zhuǎn)型”與“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的互促機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。依法行政的總目標(biāo)是建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。具體目標(biāo)是政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，國企改革基本到位。行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照依法制定的權(quán)力清單和責(zé)任清單履職盡責(zé)。在今年全國兩會的政府工作報(bào)告中國務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，憲法是我們根本的活動準(zhǔn)則，各級政府及其工作人員都必須嚴(yán)格遵守。[14]

三、依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)系的辨析

依法行政是依法治國、依法執(zhí)政基本方略的重要組成部分和具體體現(xiàn)，反映了行政機(jī)關(guān)運(yùn)作方式的基本特征，是促進(jìn)政府職能真正轉(zhuǎn)變、確保發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問題。因此，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成敗在于政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變則取決于依法行政。

改革開放以來，特別是“九五計(jì)劃”時(shí)期，我國曾明確提出“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)變、由粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐步轉(zhuǎn)變。20年過去了，我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至有的時(shí)候計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)常發(fā)生的高積累、高投資、高速度、低效益發(fā)展模式仍在重現(xiàn)。對此我們認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，政府職能轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵性作用。我國政府在30多年不斷改革的推動下正在由全能政府向有限政府、市場型政府向服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)變，但是由于長期以來受到體制機(jī)制以及傳統(tǒng)觀念等因素的影響，政府自由裁量權(quán)一直較大，行政審批權(quán)過多，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，行政效率低下，此類問題已在相當(dāng)大的程度上排擠了市場作用和效率的發(fā)揮，阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

依法行政是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵因素。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，必須在法律和法制的框架內(nèi)運(yùn)行行政權(quán)力，依法規(guī)范企業(yè)、社會組織和個(gè)人的行為。因此，依法行政是政府在執(zhí)政過程中既不越權(quán)也不失職，充分保證其行政效率的重要保障，是有效地規(guī)范政府行為，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的決定性因素。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是歷史的必然趨勢，而實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是要正確處理政府與市場的關(guān)系，使政府在有效法律與制度的框架內(nèi)更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務(wù)等職能，使市場在資源配置中最終起到?jīng)Q定性作用。在當(dāng)前減少和取消政府審批的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步明確政府的權(quán)利清單、責(zé)任清單及企業(yè)應(yīng)遵循的負(fù)面清單。有效推進(jìn)依法行政，決定著政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，最終使市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的關(guān)鍵。

規(guī)范政府行為，解決長期存在的政府越位、錯(cuò)位和不到位問題必須通過依法行政。依法行政是中央針對行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的具體要求，即要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法律規(guī)定合理行使行政權(quán)。另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展客觀上也要求政府必須行政放權(quán)，從真正意義上由市場決策者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龉芾碚?。政府職能的轉(zhuǎn)變需要在法治與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型雙因素的驅(qū)動下才能完成，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)應(yīng)該是有限政府、服務(wù)政府、開放政府、高效政府、法治政府以及責(zé)任政府的有機(jī)統(tǒng)一。目前應(yīng)在深入研究我國政府治理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員以及行政效率等方面的現(xiàn)實(shí)問題基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從行政審批制度、基礎(chǔ)管理制度以及職責(zé)調(diào)整等方面構(gòu)建完善的有限政府和服務(wù)政府架構(gòu)，從而有效地推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平轉(zhuǎn)變。

建立與市場經(jīng)濟(jì)要求相一致的政府是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本路徑。依法行政是政府職能實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的重要保障，可從建設(shè)法治中國視角切入，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。政府職能的有效轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越式發(fā)展的動力源泉。依法行政，客觀上要求政府按制度辦事，讓政府自覺地養(yǎng)成執(zhí)行法規(guī)制度的行為習(xí)慣，這是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素。隨著各級政府行政管理方式和觀念的根本改變。政府將從習(xí)慣于發(fā)布行政命令和由計(jì)劃管制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到為社會公眾服務(wù)的方式上來；從由政府投資主導(dǎo)擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)規(guī)模轉(zhuǎn)變到改善投資環(huán)境、鼓勵(lì)投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)上來。而只有在實(shí)現(xiàn)依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，才有條件進(jìn)一步從消費(fèi)模式、城鎮(zhèn)化、低碳發(fā)展、收入分配以及公共服務(wù)等方面進(jìn)一步深入探尋我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新模式，從需求升級、產(chǎn)業(yè)升級、貿(mào)易轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及民營資本等方面設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的具體路徑。

通過法治政府、法治社會、法治國家一體化建設(shè)的實(shí)施進(jìn)而理順政府與市場、政府與企業(yè)及社會的關(guān)系是極具現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)歷史意義的重大步驟。依法行政對于政府轉(zhuǎn)型和建立統(tǒng)一完善、競爭有序的市場體系具有明顯的促進(jìn)作用。就法治與政府職能的關(guān)系而言，依法辦事有利于約束政府自由裁量的空間，切實(shí)管住政府不作為或亂作為現(xiàn)象，使政府有權(quán)也不能任性，提高政府辦事的效率和公平性，最終為市場創(chuàng)造一個(gè)公平的競爭環(huán)境。就市場經(jīng)濟(jì)與法治的關(guān)系而言，法治的目的是為市場中自愿交換的商業(yè)行為的市場主體提供穩(wěn)定的、利于商業(yè)運(yùn)作的社會環(huán)境。依法治精神而確立的法律保障契約和產(chǎn)權(quán)的行使，為商業(yè)活動的順利進(jìn)行以及商業(yè)糾紛的合理化解提供了準(zhǔn)則。建立健全的以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，清理有違公平的法律法規(guī)條款，才能從根本上加強(qiáng)對各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。當(dāng)前應(yīng)深入從誠信原則法制化、政府監(jiān)督法制化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及完善權(quán)力機(jī)關(guān)職能等方面深入研究并構(gòu)建有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的對策體系。

四、新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型亟待解決的問題

社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，而政府依法行政是建立這一導(dǎo)向的基本前提。中國經(jīng)濟(jì)到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)型發(fā)展的成敗關(guān)系到能否成功地跨越中等收入陷阱、能否順利地實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，而政府轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。[15]在政府與市場的關(guān)系中，政府處于主導(dǎo)地位。通過依法行政規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能，改變我國政府自由裁量權(quán)過大等現(xiàn)實(shí)問題，厘清政府與市場的邊界，使政府由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，由市場型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理及公共服務(wù)性作用，方能確保市場在資源配置中的決定性作用。[16]新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型亟待解決以下重點(diǎn)問題：

1.探尋依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展視域下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

全面落實(shí)依法治國基本方略的重要內(nèi)容是依法行政、建設(shè)社會主義法治政府，這是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要步驟，是中國政府施政的基本原則。為了給經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級營造良好的發(fā)展環(huán)境，不但需要“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，還要保證相關(guān)職能部門的工作效率和執(zhí)行力度。而依法行政與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展視域下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑尤其需要重點(diǎn)關(guān)注、首先解決。以前我們在解決這個(gè)問題時(shí)，無非就是圍繞中央和地方的權(quán)利收收放放，隨后便是陷入“一放就亂、一統(tǒng)就死”的怪圈，究其根本原因在于我們沒有將經(jīng)營權(quán)利還給市場主體——企業(yè)，沒有實(shí)現(xiàn)政企分開，或者是每次政府換屆減少幾個(gè)部門，卻又將相應(yīng)職能歸并到國家計(jì)委（發(fā)改委）中，這同樣是換湯不換藥，對轉(zhuǎn)變政府職能不會起任何作用。十八大以后，新一屆政府推進(jìn)改革的一項(xiàng)重要舉措便是從上到下強(qiáng)制性減少政府審批，應(yīng)該說這是借鑒以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，真正轉(zhuǎn)變政府職能的有效舉措。行政主導(dǎo)的資源配置方式就是以不必要的政府審批為支撐的，由于排斥了市場應(yīng)有的作用，致使市場無法發(fā)揮資源配置的決定性作用，甚至基礎(chǔ)性作用也難以發(fā)揮。削減政府審批，我們認(rèn)為這才找到了長期以來政府職能難以轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，但是要實(shí)施規(guī)范政府審批還得靠依法行政。

2.尋找依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變語境下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑

中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展包括了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，前者是后者的前提。結(jié)構(gòu)難調(diào)、發(fā)展方式粗放的癥結(jié)在于政府主導(dǎo)資源配置的體制。目前資源環(huán)境約束日趨嚴(yán)峻、產(chǎn)能過剩、人口紅利減退、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的形勢都促使我國必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革攻堅(jiān)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的情況會變得更加復(fù)雜。由于政府通過行政手段長期主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動，在一定程度上削弱了法制對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的促進(jìn)效應(yīng)。因此，在依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變條件下，深入研究適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有序轉(zhuǎn)型的模式和路徑，對于盡快適應(yīng)新常態(tài)、全面建成小康社會、全面深化改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。[17]

3.正確認(rèn)識依法行政、政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型三者之間的關(guān)系

“依法行政”“政府職能轉(zhuǎn)變”與“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展”是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。依法行政客觀上決定著政府的行政模式與效率，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，而政府職能的有效轉(zhuǎn)變則可以為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用提供必要條件，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定因素，依法行政方能保障政府職能的有效轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變則會進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。然而，我國長期處于政府依法力度不足、以政府為主導(dǎo)甚至干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特征的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程之中，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變不夠充分。未來深化改革的過程中，如果繼續(xù)實(shí)行政府主導(dǎo)必然進(jìn)一步阻礙經(jīng)濟(jì)的有效轉(zhuǎn)型。因此，有必要借助數(shù)理分析方法，通過對依法行政、政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型三者的科學(xué)內(nèi)涵和內(nèi)在邏輯的深入分析，奠定正確的理論基石，為實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型提供充足的依據(jù)。

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