新預(yù)算法下政府會(huì)計(jì)信息對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的影響

摘 要：隨著全球范圍內(nèi)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的開展，政府會(huì)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種科學(xué)有效的管理工具被引入到政府的管理工作中。特別是新預(yù)算法的實(shí)施，使得政府會(huì)計(jì)也逐漸借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)里的一些優(yōu)點(diǎn)，但仍然存在一定的不足。文章主要從績(jī)效評(píng)價(jià)的角度出發(fā)，剖析了我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)的狀況及存在的問題，探討當(dāng)前政府會(huì)計(jì)的變化對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)的影響，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 政府會(huì)計(jì)信息 績(jī)效評(píng)價(jià) 現(xiàn)狀 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F235.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）10-131-02

隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、政治體制改革不斷深入，政府的職能也開始逐漸轉(zhuǎn)變。政府和企業(yè)兩大類組織的會(huì)計(jì)雖存在許多的不同點(diǎn)，但隨著新預(yù)算法的實(shí)施，政府會(huì)計(jì)也逐漸借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)里的一些優(yōu)點(diǎn)。在新的預(yù)算法下，如何加強(qiáng)政府的工作質(zhì)量，完善政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)政府會(huì)計(jì)的改革，提供反映政府財(cái)務(wù)狀況和活動(dòng)成果的合理信息，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)，這是一項(xiàng)急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、政府績(jī)效管理的起源與內(nèi)涵

績(jī)效管理的思想淵源可追溯到20世紀(jì)初期。早在1895年，“科學(xué)管理之父”泰羅在《計(jì)件工資制》中就已經(jīng)提出這一概念。此后，在法約爾的努力下，績(jī)效管理思想又得到了進(jìn)一步的推廣?？?jī)效管理思想真正得以實(shí)踐是在美國(guó)20世紀(jì)50年代推行的績(jī)效預(yù)算，在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》中將政府績(jī)效的描述上升到法律高度。此后，績(jī)效管理在各行業(yè)及企業(yè)得到了普遍運(yùn)用。

政府績(jī)效管理是指公共部門積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。政府績(jī)效管理又可分為多個(gè)具體分支，如目標(biāo)管理績(jī)效考核、部門績(jī)效考核、機(jī)關(guān)效能監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部考核、公務(wù)員考核等等。

二、我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)的狀況及問題

當(dāng)前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估仍然處于起步階段。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中指出：“要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法”?！翱?jī)效評(píng)估”概念第一次出現(xiàn)在中央政府官方文件中，但范圍限于行政執(zhí)法。2005年，國(guó)務(wù)院在《2005年工作要點(diǎn)》中指出“探索建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”，績(jī)效評(píng)估從行政執(zhí)法擴(kuò)展到各級(jí)政府的全面工作。2008年，溫家寶總理的政府工作報(bào)告中提出要推行“政府績(jī)效管理制度”，績(jī)效評(píng)估由此成為績(jī)效管理的一個(gè)組成部分。2012年，黨的十八大報(bào)告指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。2015年開始實(shí)施的新預(yù)算法對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算編制中的作用、績(jī)效審查、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況進(jìn)行了規(guī)定。

我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐存在的問題主要有：

1.理論指導(dǎo)的系統(tǒng)性有待提高。近些年來，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)關(guān)注并開始研究政府績(jī)效管理，但由于起步較晚，且這一領(lǐng)域的相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)大都是從西方國(guó)家引入，針對(duì)中國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行的系統(tǒng)、全面和具有可操作性的研究成果尚不多見，以政府績(jī)效管理內(nèi)涵和國(guó)際慣例為基礎(chǔ)，適合我國(guó)國(guó)情的完整、有序、切實(shí)可行的理論和方法體系更未建立。因此，我國(guó)政府績(jī)效管理的實(shí)踐帶有很大的盲目性，理論指導(dǎo)的系統(tǒng)性亟待提高。

2.績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)性亟需加強(qiáng)。（1）評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性有待提高。根據(jù)上文的論述，由于我國(guó)尚未建立起適合國(guó)情符合實(shí)際的完整、有序、切實(shí)可行的政府績(jī)效評(píng)估理論和方法體系，因此，在實(shí)際過程中，存在諸如多偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽略綜合的社會(huì)指標(biāo)，多定性方法而少定量方法，指標(biāo)權(quán)重確定不合理等問題，這都導(dǎo)致了評(píng)估結(jié)果缺乏一定的科學(xué)性。（2）存在重形式、輕效果問題。由于政府績(jī)效管理過程存在封閉性、神秘性，公眾與政府部門信息不對(duì)稱，無法參與評(píng)估，因此，很多“社會(huì)公開”、“公民參與”往往是一種形象工程，重形式、輕效果現(xiàn)象嚴(yán)重。（3）開展績(jī)效評(píng)估所需的配套措施不完備。一是評(píng)估維度體系不夠健全和科學(xué)，評(píng)估多以官方為主，且多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，缺乏對(duì)于政府自身內(nèi)部的評(píng)估以及公眾對(duì)政府的評(píng)估;二是評(píng)估程序不夠規(guī)范，存在很大的隨意性，難以做到客觀、公正。（4）考核結(jié)果未起到應(yīng)有作用?？己私Y(jié)果很多時(shí)候被認(rèn)為只是一種“擺設(shè)”，大家往往認(rèn)為績(jī)效考核的結(jié)束就是績(jī)效管理的結(jié)束，并不對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行分析并作出改進(jìn)。

3.績(jī)效管理制度平臺(tái)有待完善。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革雖然都強(qiáng)調(diào)提高行政績(jī)效，但由于多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，尚未形成關(guān)于政府績(jī)效管理的整體思想體系，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和具體、可操作的政策性指導(dǎo)，因此往往出現(xiàn)上下級(jí)績(jī)效目標(biāo)之間的關(guān)系不明，以致下級(jí)相關(guān)部門目標(biāo)不明確，職責(zé)不清晰;評(píng)估的內(nèi)容設(shè)計(jì)和評(píng)估構(gòu)建等沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，幾乎都是基于政府自身需要而設(shè)定。

4.績(jī)效計(jì)劃制定過程存在缺陷。（1）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與組織核心職能不一致。由于政府部門績(jī)效管理目標(biāo)設(shè)定往往存在依據(jù)諸如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的偏好來設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、以“顯性”工作為核心來設(shè)定績(jī)效指標(biāo)、部門主義突出等因素，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與組織的核心職能往往出現(xiàn)偏離。（2）缺乏科學(xué)深入的分析。制訂目標(biāo)時(shí)，由于忽視工作分析和崗位分析，也就缺乏科學(xué)細(xì)致的工作和崗位說明書，工作標(biāo)準(zhǔn)不具體，職責(zé)不明確;績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定過程中深度分析不夠，如缺乏對(duì)環(huán)境變量的思考或忽略對(duì)指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)的探究等。（3）忽視績(jī)效溝通，缺乏廣泛參與。一方面，政府部門的績(jī)效目標(biāo)與計(jì)劃往往由上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)制訂，忽視了與公眾的溝通，缺乏公眾利益表達(dá)的制度性渠道;另一方面，政府部門和公務(wù)人員之間的雙向溝通也被忽視，這就使得績(jī)效期望與計(jì)劃目標(biāo)或太高無法實(shí)現(xiàn)或缺乏一定的挑戰(zhàn)性，起不到激勵(lì)作用。

三、政府會(huì)計(jì)的變化對(duì)績(jī)效的影響

2015年起施行的新預(yù)算法，是我國(guó)深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的里程碑事件，具有深遠(yuǎn)的意義。由于政府預(yù)算和會(huì)計(jì)是孿生和互補(bǔ)的關(guān)系，預(yù)算法的改革需要以政府會(huì)計(jì)改革為支撐，而伴隨政府會(huì)計(jì)的新變化，也會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響：

1.強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向。由于政府提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品缺少競(jìng)爭(zhēng)性，加之其資源配置的不可逆性，導(dǎo)致高成本和低質(zhì)量的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為削減成本，政府從業(yè)務(wù)外包或購(gòu)買相關(guān)服務(wù)方面進(jìn)行了探索，但總體效果不佳。進(jìn)行務(wù)實(shí)的結(jié)構(gòu)化績(jī)效評(píng)估，能夠?yàn)檎Y源的有效配置提供決策依據(jù)并強(qiáng)化受托責(zé)任。政府績(jī)效預(yù)算的成功取決于業(yè)績(jī)信息本身的準(zhǔn)確程度，要保證業(yè)績(jī)信息的準(zhǔn)確，就必須對(duì)在政府的投入、產(chǎn)出和結(jié)果之間進(jìn)行有機(jī)的銜接，特別是在知情權(quán)的約束下，必須整合會(huì)計(jì)技術(shù)和績(jī)效評(píng)估。

2.為績(jī)效評(píng)價(jià)提供新的數(shù)據(jù)依據(jù)。我國(guó)目前的政府財(cái)政報(bào)告制度實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對(duì)準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，僅實(shí)行決算報(bào)告制度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，主要表現(xiàn)在：無法全面準(zhǔn)確反映政府負(fù)債，難以為有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐;無法完整清晰反映政府資產(chǎn)，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力;無法科學(xué)合理反映政府成本費(fèi)用，不利于降低行政成本、提升政府運(yùn)行效率。

3.為政府績(jī)效評(píng)價(jià)提出新的要求。新預(yù)算法嚴(yán)格規(guī)范地方債務(wù)管理。允許地方政府發(fā)債的同時(shí)，也進(jìn)行了嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)限制。政府發(fā)行債券既是一種政府行為，又是一種商業(yè)行為。政府管理部門必須對(duì)其披露的債務(wù)償還等會(huì)計(jì)信息承擔(dān)一定的責(zé)任。同時(shí)，新預(yù)算法也加強(qiáng)了對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理。各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就有效避免了在現(xiàn)金制下提前確認(rèn)收入或遞延確認(rèn)支出以實(shí)現(xiàn)“虛假的平衡”的問題。這些新的變化必然體現(xiàn)在今后的政府績(jī)效評(píng)價(jià)中。

四、完善政府績(jī)效管理的對(duì)策建議

1.建立健全科學(xué)的地方政府績(jī)效管理體系。要推進(jìn)績(jī)效管理的實(shí)施程度，關(guān)鍵在于完善績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取和設(shè)計(jì)上?？?jī)效管理最終要用量化的綜5408指數(shù)來反映政府部門的績(jī)效情況。特別需要指出，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有外部性，比如政府績(jī)效預(yù)算行為對(duì)于社會(huì)、環(huán)境帶來的積極或者消極影響，諸如“空氣污染治理”、“車禍?zhǔn)鹿事手鹉杲档汀钡戎笜?biāo)。因此必須要建立健全科學(xué)的政府績(jī)效管理體系，建立細(xì)致而完善的衡量指標(biāo)，充分結(jié)合一切可利用的資源和途徑對(duì)政府績(jī)效予以考評(píng)，并對(duì)考評(píng)結(jié)果及時(shí)予以反饋，利于調(diào)動(dòng)各地方政府、各部門及其工作人員的主動(dòng)性和積極性。

2.實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理主體多元化。公民作為政府部門的服務(wù)對(duì)象，對(duì)政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)水平，有著最直接、最真切的感受與最優(yōu)先的發(fā)言權(quán)。現(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，政府部門的績(jī)效管理應(yīng)該以公民為本位，建立健全公民參與機(jī)制，并積極引入媒體、專業(yè)化的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)等其他主體參與到政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理主體由單一政府向多元化主體轉(zhuǎn)變。

3.重視全面績(jī)效溝通。全面而有效地績(jī)效溝通，既包括政府內(nèi)部的溝通，還包括政府與公眾的溝通。政府與公眾間的信息交流與溝通包括兩個(gè)方面：一是政府部門向公眾傳遞與反饋諸如政府機(jī)構(gòu)的組成、職能、政策與法規(guī)、辦事規(guī)程、重大決策過程等信息;二是公眾向政府部門傳遞與反饋諸如服務(wù)質(zhì)量、種類要求以及服務(wù)滿意度等信息。三是政府績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)考慮信息的反饋，此處的信息反饋包括：績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中指標(biāo)完成較低情況的有效說明和改進(jìn);行政問責(zé)結(jié)果與行政問責(zé)計(jì)劃的信息比較;績(jī)效評(píng)價(jià)與行政問責(zé)之間信息的反饋。加強(qiáng)信息的溝通與反饋能夠讓績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和行政問責(zé)結(jié)果完成對(duì)效果的最后監(jiān)督，從而提高工作效率。

4.強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的反饋與利用。一方面，要將績(jī)效考核的結(jié)果不僅與工資待遇直接掛鉤，還要與評(píng)優(yōu)、職務(wù)升遷等掛鉤，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)政府工作人員的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性;另一方面，要將考核結(jié)果及時(shí)反饋給被考核者，使其獲得具有建設(shè)性和針對(duì)性的指導(dǎo)，并以此為依據(jù)做出相應(yīng)的改進(jìn)。只有強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的及時(shí)反饋與正確運(yùn)用，才能真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核在績(jī)效管理中的重要作用。

5.加強(qiáng)政府績(jī)效管理法制化建設(shè)。應(yīng)從以下幾個(gè)方面來加強(qiáng)法制建設(shè)：一是從法律層面上確立政府績(jī)效管理的地位，保證政府績(jī)效管理工作的正常有序開展，提升政府管理水平;二是制定政府績(jī)效管理參與者行為規(guī)范，保持績(jī)效管理的客觀性和公正性;三是制定政府績(jī)效評(píng)價(jià)法，使評(píng)估工作有法可依。評(píng)估者在對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行目標(biāo)評(píng)估時(shí)，可根據(jù)政府績(jī)效評(píng)價(jià)法，對(duì)不同的評(píng)估對(duì)象和評(píng)估類型選擇不同的評(píng)估方法。

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（作者單位：太原科技大學(xué)華科學(xué)院 山西太原 030000）

[作者簡(jiǎn)介：范勤（1994—），女，山西省晉城市人，太原科技大學(xué)華科學(xué)院本科生]

（責(zé)編：李雪）