設(shè)區(qū)的市立法文本責(zé)任條款研究
——基于安徽省的實證考察

姚 明，葉 春

(1.銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061；2.池州市中級人民法院，安徽 池州 247000)

2015年3月15日新修訂的《立法法》將地方立法權(quán)賦予了所有設(shè)區(qū)的市，在頂層設(shè)計層面為地方法治化建設(shè)提供了有力而堅實的基礎(chǔ)。但對全國兩百余個新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，由于缺乏立法經(jīng)驗、技術(shù)和人才，其在實踐中是否能科學(xué)行使地方立法權(quán)不得不引起重視和關(guān)注?！胺韶?zé)任條款是指在法律文本中表達法律責(zé)任內(nèi)容的法律條款，法律責(zé)任條款規(guī)定和設(shè)置是否科學(xué)合理，關(guān)系著立法的質(zhì)量和實施效果?！鄙踔量梢哉f，法律責(zé)任條款由于其獨特的地位作用，在一定程度上決定了整部立法的質(zhì)效。本文擬通過對安徽省14個新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市實證分析為邏輯起點，最終提出相關(guān)思考和建議。

一、安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法文本法律責(zé)任條款概況

2020年10月，筆者登錄中國人大網(wǎng)法律法規(guī)信息庫、中國政府法制信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、安徽人大網(wǎng)立法工作欄目及相關(guān)地方人大官網(wǎng)等平臺統(tǒng)計查證，截至2020年11月，安徽省14個新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市共出臺了《阜陽市生活垃圾管理條例》(2019)、《黃山市養(yǎng)犬管理條例》(2020)等地方性法規(guī)共計96部。

通過對上述96部地方立法法律責(zé)任條款的考察和分析來看，總體而言遵循了立法的一般法理理念和技術(shù)要求，主要有以下特征：一是在責(zé)任條款的安排上，條款數(shù)量較為合理，基本保持了與立法其他章節(jié)及內(nèi)容的恰當(dāng)比例，符合立法文本責(zé)任條款的形式要求。二是在責(zé)任內(nèi)容的設(shè)置上，均遵循了與上位法不抵觸的原則?！读⒎ǚā返谄呤l第二款明確規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！笨梢哉f，不抵觸原則是設(shè)區(qū)的市地方立法科學(xué)化的最基本的要求。筆者通過全面梳理發(fā)現(xiàn)，截至2020年11月安徽省14個新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市出臺的96部立法文本責(zé)任條款中未出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形，牢牢堅守了地方立法科學(xué)化的“底線”。三是在法律責(zé)任主體的安排和承擔(dān)上，基本保持了對權(quán)力機關(guān)和其他社會主體的均衡。法律責(zé)任的承擔(dān)不僅應(yīng)懲戒違反法律義務(wù)的一般社會主體，同時亦應(yīng)對違反法律義務(wù)的公權(quán)力機關(guān)做出明確的設(shè)置，通過考察發(fā)現(xiàn)，96部地方立法基本保持了這種均衡，未對公權(quán)力主體進行“立法庇護”。

二、安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法文本法律責(zé)任條款問題厘析

綜上所述，雖從總體和宏觀而言，安徽省14個新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市出臺的96部地方立法的責(zé)任條款遵循了立法的一般法理和技術(shù)要求，但不可否認(rèn)，目前尚與《立法法》關(guān)于立法科學(xué)化的相關(guān)精神和要求仍存在一定差距，具體表現(xiàn)為：

(一)存在法律責(zé)任條款照搬照抄導(dǎo)致的雷同現(xiàn)象

2015年3月，全國人大常委會原副委員長李建國代表全國人大常委會所做的《關(guān)于中華人民共和國立法法修正案(草案)的說明》，明確強調(diào)了賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的重要緣由在于“適應(yīng)地方的實際需要。”因此從應(yīng)然視角看，“地方立法應(yīng)具有體現(xiàn)本地經(jīng)濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗, 適合本地實際等優(yōu)勢，要對國家法律、行政法規(guī)拾遺補闕，而且在本地區(qū)具有更強的可操作性”，“特色性”顯而易見地應(yīng)成為地方立法的本質(zhì)屬性。但通過對上述96部地方立法法律責(zé)任條款的考察來看，一些立法未從本地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和社會治理管理的實際出發(fā)，而照搬照抄上位法、其他地區(qū)立法的現(xiàn)象還在一定程度存在?！斑@必然導(dǎo)致立法資源被浪費，不利于法的價值的實現(xiàn)、社會主義法制的統(tǒng)一、立法作用的實現(xiàn)等?！?/p>

(二)不同城市間相同事項的法律責(zé)任條款內(nèi)容上差異較大

地方立法應(yīng)立足于本地實際，但亦應(yīng)考慮相互之間的協(xié)調(diào)性?！霸谀骋粎^(qū)域內(nèi)，地方立法之間的協(xié)調(diào)性是立法結(jié)果的和諧性、有序性和區(qū)域性協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)?！蓖ㄟ^對上述96部地方立法的統(tǒng)籌分析發(fā)現(xiàn)，不同城市，甚至相鄰城市之間在相同事項的地方立法法律責(zé)任規(guī)定中就存在較大差異。例如，宿州市、淮北市、亳州市、銅陵市和蚌埠市等五個市均出臺了以“綠化”為主題的地方立法，但法律責(zé)任卻大相徑庭，僅“建設(shè)項目竣工后未達到規(guī)定的綠地率標(biāo)準(zhǔn)”這一事項的法律責(zé)任類型和標(biāo)準(zhǔn)就有四種：《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》第三十五條規(guī)定的法律責(zé)任是“責(zé)令限期改正，并按照不足綠地面積數(shù)處以不足面積每平方米三萬元以上五萬元以下罰款”；《亳州市綠化條例》第三十七條規(guī)定的責(zé)任是“補足減損的綠地面積”；《淮北市綠化條例》第四十條規(guī)定的責(zé)任是“責(zé)令限期改正，逾期不改正的，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)予以處理”；《銅陵市城市綠化條例》第三十一規(guī)定的責(zé)任是“責(zé)令限期改正，逾期仍未達到規(guī)定綠地率的，不足面積每平方米五百元以上一千元以下的罰款”；《蚌埠市城鎮(zhèn)綠化條例》第三十五條規(guī)定“責(zé)令限期改正，并按照缺失面積處以每平方米三萬元以上五萬元以下的罰款”。綜上可知，亳州市規(guī)定的法律責(zé)任最輕，僅需補足綠化面積即可，不進行罰款，而宿州市和蚌埠市規(guī)定的法律責(zé)任最重，只要未達到綠地率標(biāo)準(zhǔn)，就處以三萬元起點的罰款，淮北市一定程度回避了該問題，“按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)予以處理”，而銅陵市需要在責(zé)令整改后仍未達到綠地率的才處以起點五百元罰款。綜上可知，差異之大具有“天壤之別”。

(三)同一城市不同立法對相同事項規(guī)定的法律責(zé)任存在不一致

同一位階地方立法的不一致雖在一定程度上可通過《立法法》第九十二條、九十五條予以解決，但這種不一致，在立法的實踐運行層面可能會導(dǎo)致或出現(xiàn)“加大執(zhí)法依據(jù)選擇的難度，降低行政效率，增大引發(fā)行政糾紛的概率及濫用權(quán)力的可能；削弱守法者對行為標(biāo)準(zhǔn)的可預(yù)見性和可操作性，影響法律的權(quán)威性和公信力；給司法者在面對糾紛選擇裁判依據(jù)時帶來難題，額外附加了訴訟成本”等問題。通過對上述96部地方立法的考察來看，目前同一個設(shè)區(qū)的市出臺的不同地方立法之間在法律責(zé)任的規(guī)定上，仍有相互沖突的現(xiàn)象。例如，《安慶市城市管理條例》第二十六條規(guī)定，“市、縣人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類，并設(shè)置明顯的禁放、限放警示標(biāo)志”，隨后第五十六條明確了法律責(zé)任，即“違反本條例第二十六條規(guī)定燃放煙花爆竹的，由城市管理主管部門責(zé)令停止燃放，可以并處一百元以上五百元以下罰款”，可見，依據(jù)該條例，在禁燃的時間、地點和區(qū)域燃放了煙花爆竹只是“可以”處以罰款，是否罰款的自由裁量權(quán)在城市管理主管部門。而《安慶市燃放煙花爆竹管理條例》第十四條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，在禁止燃放煙花爆竹時間、地點和區(qū)域燃放煙花爆竹的，由城市管理行政主管部門責(zé)令停止燃放，并處一百元以上五百元以下罰款”，可見，依據(jù)該條例，只要在禁燃的時間、地點和區(qū)域燃放了煙花爆竹，城市管理行政主管部門就“必須”處以罰款，否則可能涉嫌不作為。綜上分析，上述兩部條例對違反禁燃規(guī)定的法律責(zé)任存在不一致，這可能會對執(zhí)法、司法工作帶來不必要的麻煩。

(四)部分立法法律責(zé)任條款籠統(tǒng)、模糊，缺乏確定性

“確定性是法律的本質(zhì)屬性，它源自我們內(nèi)心深處對于秩序和安寧的渴望，法律必須保持穩(wěn)定才能有助于我們形成合理的預(yù)期，對我們的行為起到指引作用?！钡ㄟ^對上述96部地方立法的考察發(fā)現(xiàn)，部分立法的法律責(zé)任條款還存在著籠統(tǒng)、模糊等不規(guī)范問題，影響了立法的確定性，主要表現(xiàn)為：一是執(zhí)法主體不明確，存在模糊性。例如，《蕪湖鐵畫保護和發(fā)展條例》第三十六條規(guī)定，“違反本條例第二十一條、第三十三條規(guī)定，由有關(guān)部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這里的“有關(guān)部門”到底是哪個部門語焉不詳，極可能導(dǎo)致執(zhí)法實踐中出現(xiàn)“九龍治水，一水難治”的推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。二是處罰對象不明確，存在模糊性。例如，《銅陵市城市綠化條例》第三十三條規(guī)定，“城市綠化行政主管部門和其他有關(guān)行政管理部門及其工作人員違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由上級主管部門或者監(jiān)察部門責(zé)令改正，依法對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予行政處分。”這里的“負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員”在中國行政權(quán)運行的場域中就顯得籠統(tǒng)，相較于法律、行政法規(guī)中常采用的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”這一概念要模糊得多。三是處罰對象不周延，缺乏嚴(yán)密性。例如，《淮北市文明行為促進條例》第三十一條規(guī)定，“養(yǎng)犬人攜帶犬只外出未即時清除犬只糞便，影響環(huán)境衛(wèi)生的，由城市管理部門處五十元以上二百元以下罰款；養(yǎng)犬人攜帶犬只外出未束牽引帶的，由公安機關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款”，依照該條款，對養(yǎng)犬人攜帶犬只外出未即時清除犬只糞便和外出未束牽引帶的行為可給予行政處罰，但非養(yǎng)犬人的親友、鄰居等人攜帶不屬于自己犬只外出的上述行為怎么處理？是否可以給予行政處罰？該條款未予以說明，明顯缺乏周延性，在實踐中會給執(zhí)法部門帶來困難。

(五)部分立法法律責(zé)任條款缺失，存在明顯的空白和漏洞

“法律責(zé)任是指，由于違背了具有法律意義的義務(wù)或基于特定的法律聯(lián)系，有責(zé)主體應(yīng)當(dāng)受譴責(zé)而必須承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)，法律責(zé)任以先在的法律義務(wù)的存在為前提，義務(wù)和責(zé)任的完整形態(tài)都需要對方的支持，義務(wù)離開了責(zé)任的保障就會落空?！币虼耍韶?zé)任與法律義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一對“共生共存范疇”，法律義務(wù)的設(shè)置必然以法律責(zé)任的保障為基礎(chǔ)。但通過對96部地方立法的分析發(fā)現(xiàn)，部分法律義務(wù)“形孤影單”，法律責(zé)任存在缺位。例如，《銅陵市燃放經(jīng)營煙花爆竹管理規(guī)定》第五條第二款規(guī)定，“環(huán)境保護、氣象部門應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體及時發(fā)布重污染天氣預(yù)報信息，并提示市民在此期間禁止燃放煙花爆竹。”可見，環(huán)保、氣象部門有相關(guān)“發(fā)布和提示”義務(wù)，但在該條例責(zé)任條款中卻缺失對上述二部門未履行或者未全部履行該法律義務(wù)的責(zé)任條款；《齊云山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理條例》第八條規(guī)定，“風(fēng)景區(qū)內(nèi)因景點開發(fā)、工程建設(shè)、林木撫育更新或教學(xué)、科研等，需要砍伐少量非珍貴林木或采集物種標(biāo)本的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)管委會審核同意后，依法報縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。加強松材線蟲病等有害生物的防治，禁止松科植物及其制品進入核心景區(qū)。”但在條例法律責(zé)任條款中，卻無任何與上述法律義務(wù)相對應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。

三、提升新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法文本法律責(zé)任條款科學(xué)性的對策

(一)增強對法律責(zé)任條款重要價值的科學(xué)認(rèn)識

“權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定構(gòu)成了一部法律的主要內(nèi)容，而設(shè)置法律責(zé)任的目的和功能主要就在于，保障立法中所設(shè)定的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)能夠得以有效實施。”因此，法律責(zé)任條款在整部立法中具有極其重要的地位和作用，相關(guān)主體必須進一步強化和提升科學(xué)認(rèn)識，具體建議如下：一是要增強設(shè)區(qū)的市立法工作領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對法律責(zé)任條款的科學(xué)認(rèn)識。依據(jù)《立法法》第三條明確規(guī)定，“立法應(yīng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，因此地方黨委作為設(shè)區(qū)的市立法工作的領(lǐng)導(dǎo)者，首先要增強對法律責(zé)任條款科學(xué)設(shè)置的思維和意識。二是要增強設(shè)區(qū)的市立法工作主導(dǎo)機關(guān)對法律責(zé)任條款的科學(xué)認(rèn)識。黨的十八屆四中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！币虼?，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會要切實擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)者職責(zé)，特別是負(fù)責(zé)立法立項、起草等具體工作的人大內(nèi)設(shè)機構(gòu)——法工委，要全面提升對法律責(zé)任條款的科學(xué)認(rèn)識。

(二)對法律責(zé)任條款現(xiàn)存問題進行修正完善

法律修正是指立法機關(guān)對法律的部分條款進行的修改。法律作為法治社會中調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展的最根本規(guī)范，具有極強的科學(xué)性要求。因此，對立法中出現(xiàn)的問題，甚至錯誤，應(yīng)當(dāng)及時進行修正，以完善之，具有重要功能價值的法律責(zé)任條款更是如此。具體而言，各新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)要及時對現(xiàn)存問題以及漏洞，通過修正的方式對本地區(qū)地方立法中的法律責(zé)任條款所存問題及時予以糾錯和完善，具體建議如下：一做好“改”，所謂“改”，即是指修訂，由地方立法機關(guān)牽頭，對本轄區(qū)地方立法法律責(zé)任條款進行一次全面的“把脈診斷”，對已不適應(yīng)客觀實際發(fā)展要求的法律責(zé)任條款進行及時修訂，以提升法律責(zé)任條款的科學(xué)性；二是做好“釋”，即是指解釋，由地方立法機關(guān)對本轄區(qū)地方立法法律責(zé)任條款中的籠統(tǒng)、模糊之處予以立法解釋，以提升法律責(zé)任條款的適用性和確定性；三是做好“補”，即是指，地方立法機關(guān)對法律義務(wù)條款與法律責(zé)任條款進行一一對應(yīng)式的梳理和“校對”，及時彌補僅有法律義務(wù)，缺乏法律責(zé)任的空白和漏洞，切實讓法律責(zé)任條款為法律義務(wù)條款“撐腰”。

(三)提升和加強地方立法權(quán)行使的能力和水平

“立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一門科學(xué)，無論是專業(yè)性還是技術(shù)性都非常強，這就對立法主體的立法能力提出了較高的要求，而對新擴容的設(shè)區(qū)的市立法主體而言，由于立法人才匱乏，立法經(jīng)驗不足等因素，立法能力不足的問題凸顯。”因此，要提升新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法文本法律責(zé)任條款的科學(xué)化程度，就必須增強其立法能力和水平，具體建議如下：一是要讓負(fù)有豐富法學(xué)理論知識和實踐經(jīng)驗的專家參與立法?！皩＜覔碛械膶I(yè)知識，能為立法活動提供技術(shù)支持，對于立法提案必要性的論證有助于立法機關(guān)識別立法活動中的重點，解決立法過程中的難點?！币虼?，應(yīng)讓法學(xué)領(lǐng)域相關(guān)專家參與到立法論證、起草等環(huán)節(jié)中來，為法律責(zé)任條款的設(shè)置把好關(guān)。二是要充分吸收社會各層面、各階層的智慧和力量，擴大社會參與程度，通過眾人之智來提升法律責(zé)任條款的科學(xué)化水平。三是要廣泛吸納當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法部門以及人民法院等司法機關(guān)的意見建議。作為本轄區(qū)行政機關(guān)執(zhí)法和司法機關(guān)裁判重要依據(jù)的地方性法規(guī)，其法律責(zé)任條款會在地方執(zhí)法和司法實踐中被大量應(yīng)用，因此有必要聽取“使用者”的意見建議。

(四)加強地方立法工作的橫向聯(lián)系與協(xié)作

地方立法協(xié)作是指享有地方立法權(quán)的主體為實現(xiàn)地方法治化的最大效率效益，在地方立法的規(guī)劃立項、調(diào)研起草、效果評估和出臺實施等方面開展的交流與合作。地方立法協(xié)作能夠有效預(yù)防和消弭不同城市，特別是相鄰城市間在同一事項、同一問題的法律責(zé)任條款設(shè)置上差異較大而造成的責(zé)任承擔(dān)失衡現(xiàn)象，有助于實現(xiàn)法的比較正義。具體建議如下：部分政治相關(guān)、地域相鄰、文化相近和經(jīng)濟社會交往等方面具有緊密關(guān)聯(lián)的設(shè)區(qū)的市，就同一社會關(guān)系、調(diào)整事項和規(guī)制主體所設(shè)置安排的法律責(zé)任類別、幅度，在本轄區(qū)地方立法正式出臺實施前通過事先開展立法協(xié)作的方式，進行積極的溝通協(xié)商和聯(lián)動，以實現(xiàn)和確保法律責(zé)任條款方面的均衡性和統(tǒng)一性。

四、結(jié)語

無責(zé)任就無保障，法律責(zé)任條款的質(zhì)效直接決定了整部立法的可執(zhí)行性，可以說：法律責(zé)任條款是立法之靈魂。地方立法是地方社會治理的重要規(guī)范，只有法律責(zé)任條款的科學(xué)化，才能保障地方立法質(zhì)效的有力發(fā)揮。本文以安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市地方立法法律責(zé)任條款為考察對象，進行管中窺豹式的探討，期冀引起地方立法機關(guān)、法學(xué)界乃至全社會對該問題的重視，以助推地方立法法律責(zé)任條款科學(xué)化水平之提升，確保地方社會治理的規(guī)范性、有序性。