行政決策法治化面臨的困境與對策

摘 要：行政決策法治化是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，對于全面推進依法治國具有重要意義。當前行政決策法治化面臨著決策主體法治意識淡薄、決策程序虛化、法律責任追究缺位、缺乏有效監(jiān)督等困境。因此，必須提高決策主體依法決策的意識和能力、保證行政決策程序規(guī)范、健全行政決策法律責任追究機制、完善行政決策監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：行政決策；法治化；困境；對策

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務(wù)之一，明確指出：“健全依法決策機制?！币婪Q策是行政決策法治化的保障，行政決策法治化是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，對于全面推進依法治國具有重要意義。

一、行政決策法治化的重要意義

行政決策直接關(guān)系到國家和社會發(fā)展的方向，關(guān)系到人民群眾的切身利益。把行政決策納入法治軌道，是建設(shè)法治政府的客觀需要，是保障行政決策科學化、民主化的必然要求，對保護公民利益、實現(xiàn)公平正義，推進國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

1.行政決策法治化是建設(shè)法治政府的客觀需要

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”法治政府應(yīng)是從決策到執(zhí)行到監(jiān)督的整個過程都納入法治化軌道，權(quán)力與責任緊密相連的政府。行政決策是行政權(quán)中最重要的權(quán)力，是政府工作的中心環(huán)節(jié)。行政決策的法治化是法治政府建設(shè)中提高政府決策水平、提高政府執(zhí)行力和加強監(jiān)督效能的重要途徑。在法治政府建設(shè)中，行政行為是否合理，對政府的監(jiān)督是否完善，取決于行政決策是否合法規(guī)范。因此，提高行政管理水平，保證決策的公平正義，減少決策失誤，必須將行政決策納入法治軌道，以法治精神來規(guī)范和整合多樣化的行政決策程序，以行政決策的法治化為基本前提，通過行政決策的法治化來應(yīng)對現(xiàn)代社會的信息化、復雜化和國際化，以保證法治政府建設(shè)的順利進行。

2.行政決策法治化是依法決策、科學決策和民主決策的必然要求

黨的十八大報告提出要堅持依法決策、科學決策和民主決策，健全依法決策機制。依法決策，就是行政決策的各個環(huán)節(jié)和過程都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。科學決策，就是要尊重客觀規(guī)律，保證決策符合實際，決策結(jié)果科學公正。民主決策就是在行政決策的過程中，要保障公眾參與的合法途徑，使不同的利益群體能充分表達自己的意見，使決策的做出能符合大多數(shù)人的意愿。依法決策是行政決策法治化的保障，科學決策是行政決策法治化的目標，民主決策是行政決策法治化的基礎(chǔ)。因此，堅持依法決策、科學決策和民主決策，必須將行政決策納入法治軌道。

3.行政決策法治化是保護公民利益、實現(xiàn)公平正義的重要保障

行政決策涉及民眾生活的方方面面，必須在決策中考慮各利益群體的訴求。把行政決策納入法治軌道，遵循法定程序，既可以保證公民的合法利益，又能夠?qū)崿F(xiàn)程序正義和結(jié)果正義，保證決策的做出為大多數(shù)人所接受。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會利益日趨多元，這就要求行政決策必須把維護人民權(quán)益和實現(xiàn)公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認同和支持，保證改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。行政決策法治化，能夠把行政決策與做好群眾工作緊密結(jié)合起來，讓公眾參與決策，公開決策事項、決策依據(jù)、決策過程、決策信息、決策結(jié)果，真心實意傾聽民意、匯聚民智，實事求是權(quán)衡利弊、兼顧各方，保證合理的意見和訴求充分體現(xiàn)到?jīng)Q策之中，真正使人民權(quán)益最大化、公平正義法治化。

4.行政決策法治化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。國家治理現(xiàn)代化要求決策者必須負責且決策有效，民眾需要的服務(wù)能獲得及時和高效的滿足。如何建立和維持有效的治理體系，使決策權(quán)雖然強大，但又遵守規(guī)則、承擔責任，是現(xiàn)代國家需要考慮的一個核心問題。近年來，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革方面，決策失誤現(xiàn)象屢見不鮮，這對加強行政決策的科學化提出了新的要求。如何進一步提高行政決策的科學性，是我們亟需解決的重大理論和實踐課題。通過法治，將行政決策納入法治軌道，對決策權(quán)進行規(guī)制，使其既高效運行，又承擔責任，是我國國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

二、我國行政決策法治化面臨的困境

1.行政決策主體法治意識淡薄

無論法制如何完善，行政決策最終要依靠決策者做出。決策主體法治意識的淡薄是制約我國行政決策法治化的一大困境。我國有幾千年的“人治”歷史，人治思想根深蒂固，至今依然影響著我國的政治生活。在計劃經(jīng)濟時代，我國的行政管理基本上是以人治為主，行政機關(guān)及其工作人員主要是按照領(lǐng)導人的指示、命令辦事。在這樣的文化影響下，一些領(lǐng)導干部表面上高喊“法治”口號，實際上漠視法律，認為法律程序繁瑣，在工作中并不按照法律規(guī)范辦事?；蚴浅址晒ぞ咧髁x思維，對自己有利的就選擇依法辦事，反之則將法律束之高閣。決策主體法治意識的淡薄表現(xiàn)在決策過程中，就是大量的非法治化決策行為，如按照長官意志決策、內(nèi)部暗箱決策、忽視決策程序的正當化等等，特別是在實際運作中存在大量的“三拍”決策，嚴重損害了人民利益，阻礙了行政決策的法治化進程。

2.行政決策程序虛化

行政決策程序是法律規(guī)定的行政決策主體在制定行政決策過程中應(yīng)當遵守的一般程序。但在實際工作中，由于行政決策程序缺乏法律的明確規(guī)定，導致決策程序虛化。主要體現(xiàn)在：一是公開程序的虛化。在我國，行政決策的公開問題存在很大弊端，由誰決定公開，公開哪些內(nèi)容，這些都缺乏公眾的參與和監(jiān)督，表面上看似公開而實際上卻沒有公開，或是該公開卻未公開，導致公開程序嚴重形式主義；二是民主程序的虛化。如何實現(xiàn)行政決策的民主化是一個老生常談的話題，然而無論是在民主形式的選擇，還是在民主結(jié)果的有效落實方面，公眾既沒有發(fā)言權(quán)，也沒有決定權(quán)，換言之，對于民主程序而言，其形式主義也相當嚴重；三是科學程序的虛化。專家參與行政決策，是保障其科學性的重要手段。但實踐中，由于專家參與行政決策缺乏制度的有效保障，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。決策權(quán)擁有者往往更傾向于表達個人的主觀意愿或者憑借個人經(jīng)驗來完成最終決策，即使有專家參與，所發(fā)表的意見也難以被決策者真正吸納考慮。

3.行政決策法律責任追究缺位

行政決策責任追究是對決策過程進行有效控制的制度保障。近年來，我國各級政府不斷完善行政問責制，但從目前的情形來看，行政決策法律責任的追究機制還存在很多漏洞。在責任主體上，行政首長個人做出的決策，卻打著“集體決策”的幌子，出現(xiàn)個人決策由集體承擔責任的現(xiàn)象，而集體責任又往往形成“法不責眾”的局面，導致“集體負責，集體無責”，最后誰也沒有承擔責任；在責任形式上，責任追究更多的停留在道義責任和政治責任的層面，留下了很大的隨意空間；在責任追究的程序上，受長官意志和輿論壓力的影響比較明顯，一旦造成重大的社會反響，則無需經(jīng)過法定的程序馬上問責，與此相比，主動追究責任的情形比較少，缺乏權(quán)責一致的責任意識。

4.行政決策缺乏有效監(jiān)督

由于行政決策本身具有很大的自由裁量空間，這就需要相應(yīng)的監(jiān)督機制對其控制。目前我國行政決策缺乏有效監(jiān)督，主要體現(xiàn)在：一是行政決策策后監(jiān)督乏力，策前策中監(jiān)督缺位。我國目前沒有一套科學的成體系的行政決策評估制度。在決策前和決策做出過程中缺乏監(jiān)督，導致很多決策做出的過程帶有很大的隨意性，決策失誤現(xiàn)象時有發(fā)生。二是行政決策監(jiān)督主體無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督功能。目前我國對行政決策監(jiān)督的主體主要包括上級監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。無論是上級監(jiān)督還是人大監(jiān)督，都體現(xiàn)出監(jiān)督乏力，流于形式的問題。社會監(jiān)督，也因沒有相應(yīng)的法律保障，無法充分發(fā)揮其監(jiān)督功能；公眾對行政決策的監(jiān)督，因決策的信息匱乏和滯后，無法實施有效監(jiān)督。

三、完善我國行政決策法治化的對策思考

1.提高決策主體依法決策的意識和能力

提高決策主體依法決策的意識和能力，一方面要注重對政府工作人員，特別是領(lǐng)導干部的法治教育。黨的十八屆四中全會指出：要“堅持把領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵”。建立健全領(lǐng)導干部學法培訓制度，定期為領(lǐng)導干部舉辦法制講座，不僅能促使他們給予全民普法教育以更多的重視和支持，而且還能帶動各級干部和全社會，把學法用法活動深入持久地開展下去，并取得實效。另一方面要注重利用公務(wù)員考核、獎懲機制督促各級領(lǐng)導干部提高自身法律素質(zhì)、規(guī)范決策行為。要把干部法律素質(zhì)考試制度、決策法治化水平的評議制度等固定下來，把評議結(jié)果作為對其任用、晉升的一項重要依據(jù)確定下來。

2.保證行政決策程序規(guī)范

黨的十八屆四中全會的《決定》指出：要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”這就要求：一是建立健全行政決策信息公開的制度，暢通渠道，以便公眾的查閱；二是建立專家論證制度，確保相關(guān)領(lǐng)域的專家有平等參與論證的機會和條件，保證專家意見的獨立性，使專家意見對行政決策形成一定的約束力；三是建立風險評估制度，凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，把風險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，提高行政決策的科學性和權(quán)威性；四是建立合法性審查機制，要為審查機構(gòu)設(shè)置較高的行政級別以提高其權(quán)威性，為審查機構(gòu)配備充足的專業(yè)人員以確保其專業(yè)性。

3.健全行政決策法律責任追究機制

健全行政決策法律責任追究制度應(yīng)從以下幾個方面著手：一是明確責任主體。行政機關(guān)實行的是首長負責制，應(yīng)嚴格按照“誰決策，誰負責”的原則，建立行政決策追責制度，把決策責任落實到個人。二是明確歸責標準，對法律規(guī)定的“嚴重失誤”、“重大失誤”、“造成惡劣影響”這些失誤等級進行量化，體現(xiàn)責任追究的規(guī)范性和公平性。三是規(guī)范責任追究條件和責任形式。決策失誤應(yīng)該以是否造成損害作為認定標準。根據(jù)決策者是否有主觀故意、是否依照職權(quán)作為、是否違反法定程序作為責任追究的認定依據(jù)。并根據(jù)這些條件決定決策者承擔的刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任?？梢圆⑻廃h紀、政紀處分，但不能以黨紀、政紀處分代替法律責任。四是建立責任追究的長效機制。行政決策不是一種短期行為，而是以國家社會經(jīng)濟發(fā)展的長期目標為依據(jù)。要為決策責任設(shè)定一個較長的責任追究年限。不管決策者調(diào)任至何處何職，在責任追究年限內(nèi)發(fā)生事故都應(yīng)由其承擔責任，從而解決“拍屁股走人”的難題?！敖⒅卮鬀Q策終身責任追究制度及責任倒查機制?！?/p>

4.完善行政決策監(jiān)督制度

行政決策監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。一是針對行政決策監(jiān)督實踐中策后監(jiān)督消極、乏力，策前策中監(jiān)督缺位的問題，必須建立行政決策全程動態(tài)監(jiān)督機制，以保證行政決策的所有過程都能在法律的控制范圍內(nèi)運行。二是強化人大監(jiān)督。行政決策的人大監(jiān)督是憲政的內(nèi)在要求。筆者認為，可以借鑒英國議會行政監(jiān)察專員制度，使憲法中規(guī)定的人大監(jiān)督作用真正通過制度的落實得以實現(xiàn)。三是在行政決策內(nèi)部監(jiān)督方面，可以借鑒法國的經(jīng)驗，賦予行政機關(guān)內(nèi)部一定的監(jiān)督地位，發(fā)揮內(nèi)部機構(gòu)的監(jiān)督優(yōu)勢和便利。同時，可借鑒英國行政裁判所的經(jīng)驗，完善我國的行政復議制度，擴大行政復議的受案范圍，將有關(guān)行政決策的爭議適當?shù)丶{入行政復議救濟之中。四是建立行政決策的司法監(jiān)督。適當考慮將部分行政決策事項納入司法審查的范圍。司法審查是司法機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)運行的一項重要法律制度。行政決策的司法監(jiān)督是依法決策的有效保障。我國行政訴訟沒有將行政決策納入受案范圍，依法決策的司法追究受到限制，建議擴大行政訴訟的受案范圍，將行政決策納入司法審查范圍。

參考文獻：

[1]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年10月

[2]鄒遠：《行政決策法治化存在的問題與對策研究》，《中共吉林省委黨?！?，2015年5月

[3]吳映熹：《我國行政決策法治化研究》，《南方論刊》，2014年第5期

作者簡介：

黃榮英（1964～），女，福建龍巖人，龍巖市委黨校、龍巖市行政學院哲學法學教研部主任，副教授，龍巖市法學會副會長。