發(fā)達(dá)國(guó)家政府決策專家咨詢制度特征及啟示

張穎春

摘要：決策專家咨詢制度的淵源是德軍總參謀部。美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的專家咨詢制度較為成熟，其組織和程序以法制化為基礎(chǔ)、規(guī)則制定體現(xiàn)了嚴(yán)密性與靈活性的統(tǒng)一。決策專家咨詢體系與政治體制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)密切相關(guān)，專家咨詢制度應(yīng)具有制約權(quán)力的功能，決策咨詢應(yīng)尋求專家理性與社會(huì)價(jià)值選擇之間的平衡，專家咨詢方式應(yīng)適應(yīng)不同決策層次的需要。

關(guān)鍵詞：政府決策；專家咨詢制度；專家理性；社會(huì)價(jià)值

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）05-0105-07

實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化與民主化目標(biāo)，要求專家咨詢成為一種持續(xù)穩(wěn)定的活動(dòng)。為保證專家制度化地參與決策過程，需要構(gòu)建一系列政府與專家相關(guān)關(guān)系的規(guī)范體系，即政府決策專家咨詢制度。決策專家咨詢制度的淵源是德軍總參謀部，如今在美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已相當(dāng)成熟，其做法給我們以重要啟示。

一、決策專家咨詢制度溯源——德軍總參謀部

從瓦爾特·戈利茨的研究結(jié)果看，世界上最早的具有現(xiàn)代意義的決策專家咨詢組織及制度是德軍總參謀部。專家咨詢組織最早出現(xiàn)在軍事領(lǐng)域，或許因?yàn)檫@一領(lǐng)域是人類競(jìng)爭(zhēng)最殘酷的。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國(guó)家將德軍總參謀部作為經(jīng)濟(jì)管理中指揮組織的樣板，學(xué)習(xí)其工作方法并廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各領(lǐng)域。

德軍總參謀部的雛形始見于17世紀(jì)中后期。近代歐洲的戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，必然要求軍事決策體制的組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，需要一個(gè)專業(yè)化的技術(shù)群體參與軍事指揮決策。從組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)看，早期的總參謀部（軍需總監(jiān)部）曾長(zhǎng)期隸屬于行政機(jī)關(guān)的戰(zhàn)爭(zhēng)部，最后獨(dú)立出來成為一個(gè)專門咨詢機(jī)構(gòu)并與戰(zhàn)爭(zhēng)部并列，為最高統(tǒng)帥不可或缺的軍事顧問組織。從人員結(jié)構(gòu)看，早期普魯士軍隊(duì)的軍官屬于貴族身份，軍官的軍事素養(yǎng)以中世紀(jì)的勇敢、善于騎馬擊劍、射擊等騎士風(fēng)格為主；而總參謀部軍官須具備專業(yè)化的軍事素養(yǎng)，即以科學(xué)技術(shù)知識(shí)為核心和基礎(chǔ)，這就帶來了軍隊(duì)中軍官團(tuán)人員組成結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的身份等級(jí)制度被專業(yè)化訓(xùn)練制度所取代，從而使知識(shí)精英取代貴族精英成為德國(guó)軍隊(duì)的主導(dǎo)性力量。

德軍總參謀部是德國(guó)軍事決策體制中最重要的機(jī)構(gòu)。在職能上，它負(fù)責(zé)貫徹國(guó)家最高統(tǒng)帥的命令和指示，平時(shí)負(fù)責(zé)搜集敵情，擬訂并組織實(shí)施動(dòng)員計(jì)劃和作戰(zhàn)計(jì)劃，計(jì)劃和組織軍事訓(xùn)練和教育，戰(zhàn)時(shí)指揮和協(xié)調(diào)軍隊(duì)的作戰(zhàn)行動(dòng)。在組織上，德軍總參謀部不是行政管理機(jī)構(gòu)，而是咨詢顧問機(jī)構(gòu)，除最高統(tǒng)帥外不受任何行政機(jī)關(guān)管轄；沒有自己的部隊(duì)，平時(shí)也沒有指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只有到戰(zhàn)時(shí)才會(huì)經(jīng)最高統(tǒng)帥授權(quán)可以指揮軍隊(duì)作戰(zhàn)。在制度上，總參謀部軍官與部隊(duì)軍官之間的交流，保證了軍事指揮思想的一致性；總參謀長(zhǎng)的直面陳述權(quán)意味著他的意見可以沒有任何障礙地直接反映給軍隊(duì)最高統(tǒng)帥。這種向最高統(tǒng)帥定期匯報(bào)制度，保證了顧問與決策者之間形成有規(guī)律的、持續(xù)的有效信息溝通，促使二者相互理解和信任，總參謀長(zhǎng)的意見也因此能對(duì)軍隊(duì)指揮和戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)產(chǎn)生直接影響，對(duì)外交或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)家政策產(chǎn)生間接影響。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家政府決策專家咨詢體系與制度特征

（一）美國(guó)政府決策專家咨詢體系與制度

依據(jù)服務(wù)的權(quán)力性質(zhì)，美國(guó)的政府決策專家咨詢體系可分為行政決策咨詢和立法決策咨詢兩套系統(tǒng)。行政決策咨詢體系主要包括美國(guó)總統(tǒng)顧問中的國(guó)家安全事務(wù)助理、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和科學(xué)顧問；立法決策咨詢體系主要包括美國(guó)的國(guó)會(huì)預(yù)算局、審計(jì)總署、國(guó)會(huì)研究部和議員私人助理。

1.行政分支的總統(tǒng)顧問體系

（1）美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。1947年美國(guó)通過《國(guó)家安全法案》，成立了世界上第一個(gè)國(guó)家安全委員會(huì)，用以協(xié)調(diào)軍隊(duì)及國(guó)內(nèi)情報(bào)和國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的外交安全政策。經(jīng)過1949年國(guó)家安全法案修正案修正，國(guó)家安全委員會(huì)被放置在總統(tǒng)行政辦公室。國(guó)家安全委員會(huì)中的國(guó)家安全事務(wù)助理一職設(shè)立于1953年，其任命無需經(jīng)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。

早期國(guó)家安全事務(wù)助理只充當(dāng)國(guó)家安全委員會(huì)的行政秘書角色，肯尼迪政府時(shí)期這一職務(wù)的專業(yè)化得到加強(qiáng)，總統(tǒng)與國(guó)家安全事務(wù)助理之間的親密關(guān)系開始確立，國(guó)務(wù)院的影響隨即下降。此后，國(guó)家安全事務(wù)助理成為總統(tǒng)最重要的人事任命之一，因?yàn)樗强偨y(tǒng)最主要的外交政策顧問和利益維護(hù)者，只向總統(tǒng)個(gè)人負(fù)責(zé)。像早期的基辛格、布熱津斯基以及近期的賴斯等人，都是擁有專業(yè)知識(shí)兼通行政的通才：一方面能彌補(bǔ)總統(tǒng)在國(guó)際事務(wù)及外交政策方面知識(shí)的不足，成為總統(tǒng)外交決策的主要咨詢對(duì)象；另一方面又協(xié)調(diào)和監(jiān)督行政部門對(duì)總統(tǒng)決定的執(zhí)行情況，如布熱津斯基所說：“協(xié)調(diào)就是主宰”[1]（p.76）。從決策程序角度看，國(guó)家安全事務(wù)助理是在協(xié)調(diào)、平衡各個(gè)行政部門意見后直接向總統(tǒng)匯報(bào)自己獨(dú)立的外交政策建議的人，而且作為總統(tǒng)最為信任的顧問，幾乎每天都面見總統(tǒng)交換意見，提醒總統(tǒng)應(yīng)予以關(guān)注的問題。由于國(guó)家安全事務(wù)助理比其他政府官員得到總統(tǒng)更多的信任，對(duì)總統(tǒng)的影響時(shí)刻存在，因而能充分體現(xiàn)總統(tǒng)的意志，也由此獲得一種“隱性”的巨大權(quán)力。

（2）美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)。美國(guó)出臺(tái)的《1946年就業(yè)法案》明確規(guī)定了聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職責(zé)，要求國(guó)會(huì)為總統(tǒng)設(shè)立經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)（CEA）幫助總統(tǒng)制定政策，同時(shí)在國(guó)會(huì)設(shè)立聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（JEC）。

依據(jù)《1946年就業(yè)法案》組建的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，使白宮的經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)在政府中擁有了合法地位和具體的工作職責(zé)。此前總統(tǒng)并非沒有經(jīng)濟(jì)智囊，如財(cái)政部長(zhǎng)、預(yù)算局局長(zhǎng)等都是總統(tǒng)周圍關(guān)系密切的咨詢對(duì)象。之所以還要設(shè)立經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，是因?yàn)榫唧w部門都只負(fù)責(zé)局部，而經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)負(fù)責(zé)全局的綜合信息處理?；谶@樣的工作體制，在經(jīng)濟(jì)層面，委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀的經(jīng)濟(jì)控制，不負(fù)責(zé)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，發(fā)揮總攬全局的優(yōu)勢(shì)，但必須和職能部門密切合作。在經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的歷史上，運(yùn)行機(jī)制也進(jìn)行過一些調(diào)整，如原來的委員會(huì)人員為三人，由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院同意，總統(tǒng)指定其中一人為主席；在后來的實(shí)際運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)選擇三人，當(dāng)出現(xiàn)意見不統(tǒng)一的情況時(shí)很難協(xié)調(diào)。所以到肯尼迪時(shí)代，明確宣布總統(tǒng)選擇經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席，由主席選擇其他委員會(huì)成員，既理順了委員會(huì)內(nèi)部關(guān)系，減少成員之間的矛盾與沖突，也增強(qiáng)了委員會(huì)主席的權(quán)威性。endprint

（3）總統(tǒng)科學(xué)顧問。1950年的《為戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員科學(xué)：總統(tǒng)的科學(xué)顧問》（即《戈?duì)柕菆?bào)告》）提出為總統(tǒng)設(shè)立科學(xué)顧問的想法。1951年，杜魯門總統(tǒng)任命了科學(xué)顧問委員會(huì)（SAC）的全體成員，科學(xué)顧問委員會(huì)設(shè)在國(guó)防動(dòng)員辦公室。1957年，艾森豪威爾總統(tǒng)任命詹姆斯·基利安為專職科學(xué)顧問，把現(xiàn)有的SAC從國(guó)防動(dòng)員辦公室轉(zhuǎn)到白宮，并改組為“總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會(huì)（PSAC）”，標(biāo)志著總統(tǒng)科學(xué)顧問制度正式產(chǎn)生，科學(xué)咨詢逐漸在高層決策體制化。尼克松任職總統(tǒng)期間，將科學(xué)咨詢職責(zé)一分為二：民用方面的職責(zé)轉(zhuǎn)到美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF），安全方面的職責(zé)轉(zhuǎn)到國(guó)家安全委員會(huì)。福特總統(tǒng)促使國(guó)會(huì)通過《1976年國(guó)家科學(xué)技術(shù)政策、組織和優(yōu)先順序法案》，

該法案規(guī)定在總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)科學(xué)技術(shù)政策辦公室，明確其為咨詢機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)組織，這為總統(tǒng)科學(xué)咨詢機(jī)制提供了法律保障。老布什總統(tǒng)重建了總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì)（PCAST），而且此后的科技政策都強(qiáng)調(diào)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合，所以“與艾森豪威爾時(shí)代的PSAC不同，PCAST的成員不再限于物理學(xué)家，來自更多的學(xué)科領(lǐng)域；同時(shí)，相當(dāng)一部分代表來自私營(yíng)企業(yè)，以更充分地聽取私人部門的意見”[2]?？肆诸D與小布什政府時(shí)期的總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)咨詢委員會(huì)成員主要來自非聯(lián)邦政府部門，其中包括產(chǎn)業(yè)界、教育界、研究院所和其他非政府組織[3]，其成員分布則與對(duì)科學(xué)技術(shù)如何理解有關(guān)：如果強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力作用，那么來自大學(xué)成員比例較高；如果強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中企業(yè)的作用，那么來自產(chǎn)業(yè)界人員的比例較高。

美國(guó)政府科學(xué)顧問制度呈現(xiàn)縱橫兩條脈絡(luò)主線。一條是縱向的，從歷史發(fā)展角度，根據(jù)決策者目的、目標(biāo)的變化建構(gòu)科技咨詢制度。早期出于國(guó)家安全的考慮，開始設(shè)置科學(xué)顧問，因?yàn)楫?dāng)時(shí)對(duì)核技術(shù)的發(fā)展高度重視，所以物理學(xué)家是主要的咨詢對(duì)象。后來，戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅逐漸減小，科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用越來越強(qiáng)烈，科技咨詢的對(duì)象以產(chǎn)業(yè)界為主。另一條是橫向的，科技咨詢的工作內(nèi)容可分為“含有科學(xué)因素的政策”和“為了科學(xué)發(fā)展的政策”兩類[4]（p.316）。前者包含科學(xué)技術(shù)因素的政治性或管理性政策，如禁止核試驗(yàn)、裁軍政策等，科學(xué)家在政策制定中的作用只是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)分析有關(guān)科技因素的影響，為政治與管理決策提供某方面的智慧支持；后者是促進(jìn)國(guó)家科學(xué)事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策選擇，包括科學(xué)計(jì)劃、項(xiàng)目的制定、實(shí)施與評(píng)估，科學(xué)家在此領(lǐng)域有更大的甚至是主要的發(fā)言權(quán)。

2.立法分支的國(guó)會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)與議員私人助理

美國(guó)國(guó)會(huì)的專業(yè)工作人員大體分為國(guó)會(huì)幕僚和議員私人助理兩種：國(guó)會(huì)幕僚多指由國(guó)會(huì)依法設(shè)置行使國(guó)會(huì)法定職權(quán)的人員，包括在國(guó)會(huì)預(yù)算局、國(guó)會(huì)審計(jì)署、國(guó)會(huì)研究服務(wù)部等機(jī)構(gòu)工作的專家、學(xué)者，以及分布在各委員會(huì)的專業(yè)工作人員；議員私人助理指議員個(gè)人私自聘用協(xié)助其行使職權(quán)的人員[5]。國(guó)會(huì)預(yù)算局、國(guó)會(huì)審計(jì)署和國(guó)會(huì)研究服務(wù)部都是為美國(guó)國(guó)會(huì)立法決策和對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的咨詢機(jī)構(gòu)。

（1）美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局。財(cái)政預(yù)算權(quán)從來是美國(guó)國(guó)會(huì)制約行政系統(tǒng)最重要的權(quán)力。1921年美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《預(yù)算與審計(jì)法》，在行政系統(tǒng)設(shè)立總統(tǒng)管理預(yù)算局，由總統(tǒng)主導(dǎo)編制統(tǒng)一的預(yù)算案提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)下設(shè)審計(jì)總署監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。如此改革帶來了新的問題：國(guó)會(huì)喪失了對(duì)預(yù)算編制科學(xué)性與合理性的監(jiān)控，只是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，而且預(yù)算編制工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)國(guó)會(huì)議員的工作能力也是極大的挑戰(zhàn)。基于這樣的歷史背景，1974年國(guó)會(huì)再次修改預(yù)算法，授權(quán)成立國(guó)會(huì)預(yù)算局，既參與預(yù)算編制，又監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，使國(guó)會(huì)更深地介入政府決策領(lǐng)域。實(shí)質(zhì)上，國(guó)會(huì)預(yù)算局是一個(gè)為國(guó)會(huì)通過預(yù)算權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作的專家咨詢組織，其咨詢意見具有中立性，只能提出多種方案和預(yù)測(cè)可能的結(jié)果，并不推薦做出哪種選擇。

（2）美國(guó)審計(jì)總署。

美國(guó)根據(jù)1921年《預(yù)算與審計(jì)法》成立了審計(jì)總署，原由財(cái)政部承擔(dān)的審計(jì)、會(huì)計(jì)以及公告的職能全部移交給隸屬國(guó)會(huì)的美國(guó)審計(jì)總署[6]，1945年的《國(guó)會(huì)改革法》授權(quán)審計(jì)總署就行政部門財(cái)力、人力、物力資源使用的經(jīng)濟(jì)性和效率、效果進(jìn)行審計(jì)，即將審計(jì)總署的職責(zé)從對(duì)聯(lián)邦開支的財(cái)務(wù)審計(jì)延伸到對(duì)行政部門工作績(jī)效的審計(jì)。審計(jì)總署的工作人員有會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、法律、工程審計(jì)、計(jì)算機(jī)、自動(dòng)數(shù)據(jù)處理、公共行政管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科方面的專家和受過特別訓(xùn)練的調(diào)查員。

由于審計(jì)總署隸屬立法分支的國(guó)會(huì)、對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，所以無論在經(jīng)費(fèi)還是人事任免方面都獨(dú)立于行政分支之外，從而能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的工作效率毫無顧慮地進(jìn)行公正審計(jì)與評(píng)估。審計(jì)總署向國(guó)會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果以及建議，并通過公開的聽證會(huì)方式督促行政機(jī)關(guān)予以改進(jìn)。如果行政機(jī)關(guān)拒絕服從審計(jì)總署的建議，后果將是非常嚴(yán)重的，輕則影響國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算撥款，重則甚至撤銷該機(jī)構(gòu)[7]?，F(xiàn)在的美國(guó)審計(jì)總署從事的一系列監(jiān)督、檢查和預(yù)測(cè)性工作橫跨美國(guó)聯(lián)邦政府工作和項(xiàng)目的各個(gè)角度與范圍，通過其專業(yè)化的研究建議為政府節(jié)約開支并提高工作效率。

（3）國(guó)會(huì)研究部（立法參考部）。

1914年美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館設(shè)立了立法參考部（LRS）。之所以組建立法參考部，正如時(shí)任國(guó)會(huì)圖書館第八任館長(zhǎng)的普特南姆認(rèn)為的：國(guó)會(huì)圖書館的首要職責(zé)是為國(guó)會(huì)服務(wù)，也要支持政府行政和司法部門的工作。在眾議院圖書館委員會(huì)舉行的聽證會(huì)上，眾議員約翰·M·納爾遜宣稱，“它將提高每個(gè)眾議員為立法服務(wù)的個(gè)人能力”[8]（p.35）。1946年以后，立法參考部作為國(guó)會(huì)圖書館的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單位開始招聘專家從事廣泛的研究工作，1970年國(guó)會(huì)將其改名為國(guó)會(huì)研究部（CRS）[9]。國(guó)會(huì)研究部中大約四分之三的工作人員為分屬不同專業(yè)組的各學(xué)科專家，其服務(wù)特點(diǎn)是政治中立，不帶任何黨派偏見，只提供事實(shí)和信息資源，所以也不為議員個(gè)人提供立法服務(wù)。

（4）議員私人助理。

由于美國(guó)國(guó)會(huì)擁有很多重要的權(quán)力，權(quán)力的行使需要海量的信息、情報(bào)以及專業(yè)知識(shí)作為基礎(chǔ)，而處理這些信息對(duì)國(guó)會(huì)議員的工作能力提出了極大的挑戰(zhàn)，如果國(guó)會(huì)依靠行政機(jī)關(guān)的幫助，那么國(guó)會(huì)的立法權(quán)力將會(huì)受到行政權(quán)力的限制。因此，第二次世界大戰(zhàn)以后，國(guó)會(huì)自己的助理隊(duì)伍迅速擴(kuò)張，國(guó)會(huì)也給議員撥付大量經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)私人助理，以輔助其工作?！捌骄课槐娮h員只有17個(gè)助理，而每位參議員則有44位幕僚和助理?！盵5]隨著國(guó)家權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域調(diào)控能力的加深和增強(qiáng)，“在國(guó)會(huì)議員面臨的問題日趨復(fù)雜專深、數(shù)量日益增加的情況下，借助于年輕的、受過較好專業(yè)訓(xùn)練的助理，可以解決國(guó)會(huì)各方面職能專業(yè)化的需要。從而一方面既可以逐漸擺脫來自行政部門或國(guó)會(huì)內(nèi)部的干擾，另一方面從整體上有助于提高國(guó)會(huì)效率，樹立良好的政治形象”[5]。endprint

（二）德國(guó)政府決策專家咨詢制度——經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)

聯(lián)邦德國(guó)在1963年就制定了《經(jīng)濟(jì)發(fā)展專家委員會(huì)組建法》，并據(jù)此建立了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供建議的“五賢人”委員會(huì)。

1.經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)

在德國(guó)，最享有盛譽(yù)的政府決策咨詢組織莫過于德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)，即“為總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供建議的專家委員會(huì)”，有時(shí)譯為德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)[10]，由于該委員會(huì)成員是五位最負(fù)盛名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我國(guó)也稱其為“五賢人”委員會(huì)。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)是一個(gè)為德國(guó)政策制定者在經(jīng)濟(jì)政策方面提供建議的學(xué)術(shù)組織，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)發(fā)展專家委員會(huì)組建法》組建。該法律規(guī)定：設(shè)立該委員會(huì)的目的是“為定期評(píng)估德意志聯(lián)邦共和國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有助于所有政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)和公眾理解經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。委員會(huì)對(duì)成員的資格要求由兩部分組成，學(xué)術(shù)資格方面“須具備經(jīng)濟(jì)科學(xué)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)政策事務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)”；在社會(huì)身份資格上可由大學(xué)教師或經(jīng)濟(jì)、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任，但為了防止利益輸送而嚴(yán)格規(guī)定：不得為政府機(jī)構(gòu)或任何聯(lián)邦和地方以及州立法機(jī)構(gòu)的成員，不得為聯(lián)邦、州或其他公法法人機(jī)構(gòu)成員。此外，專家委員會(huì)成員不得為任何貿(mào)易組織、雇主協(xié)會(huì)或工會(huì)的代表，或者與這些組織保持持續(xù)業(yè)務(wù)關(guān)系，委員會(huì)成員在被任命為專家委員會(huì)成員前一年內(nèi)也不得擔(dān)任過此類職務(wù)。

2.德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)咨詢制度的特點(diǎn)

（1）德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)依法設(shè)立，這使政府決策咨詢有法可依。專家委員會(huì)只對(duì)法律負(fù)責(zé)，根據(jù)法律的要求獨(dú)立實(shí)現(xiàn)其設(shè)置職能。由于德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)能夠保持獨(dú)立性，所以在公眾中的評(píng)價(jià)高于諸如美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)等其他同類機(jī)構(gòu)?！督?jīng)濟(jì)發(fā)展專家委員會(huì)組建法》明確規(guī)定，政府必須對(duì)專家研究報(bào)告進(jìn)行回應(yīng)，在聯(lián)邦德國(guó)頒布的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》第二條第一款中也做出了同樣的規(guī)定，法律規(guī)定的政府對(duì)專家意見的回應(yīng)機(jī)制將專家咨詢的意義和作用落到了實(shí)處。

（2）由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的決策既涉及社會(huì)各方利益的調(diào)整，又具有高度的專業(yè)性，所以德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)決策咨詢由反映社會(huì)價(jià)值選擇與專業(yè)理性進(jìn)行問題診斷的兩個(gè)環(huán)節(jié)組成。一個(gè)環(huán)節(jié)是聯(lián)邦政府的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)”，該委員會(huì)根據(jù)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》第18條設(shè)立，表征了對(duì)社會(huì)各方利益的協(xié)調(diào)性，利于政府采取宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)達(dá)成共識(shí)、減少阻力。另一個(gè)環(huán)節(jié)是通過設(shè)立德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)，依靠專家的專業(yè)能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行問題診斷。需要注意的是，《經(jīng)濟(jì)發(fā)展專家委員會(huì)組建法》要求專家委員會(huì)不得提供具體政策建議，應(yīng)是為了防止專家理性影響社會(huì)價(jià)值選擇，或者說防止專家理性損害社會(huì)的權(quán)利，而且最終目的要考慮經(jīng)濟(jì)政策在執(zhí)行過程中如何減少阻力。

（3）德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)具有高度的開放性。該委員會(huì)的工作內(nèi)容不僅是提出研究報(bào)告，也參與某些實(shí)際的政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)工作[11]（p.290）。德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)除通過為政府咨詢的內(nèi)部渠道對(duì)政府施加影響外，也通過公眾渠道擴(kuò)大影響力，建立了德語(yǔ)、英語(yǔ)兩種版本的官方網(wǎng)站，包括研究報(bào)告等工作內(nèi)容都可在網(wǎng)上查閱。另外，2004年6月，比阿特麗斯·威德·迪毛羅被任命為德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)成員，作為該組織的第一位女性成員，其到來不僅掃除了性別壁壘、躋身于德國(guó)政府和議會(huì)的經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)，而且她也是委員會(huì)中第一位非本國(guó)成員。

（三）日本政府決策專家咨詢制度——審議會(huì)制度

經(jīng)過二十多年努力，日本在20世紀(jì)60年代末成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，日本較好地解決了社會(huì)發(fā)展中的諸多矛盾與問題。這與日本政府科學(xué)的決策體制有著密切關(guān)系，日本的決策咨詢體系在使政府決策體現(xiàn)國(guó)民意愿中發(fā)揮了重要作用。

1.審議會(huì)

日本政府最主要的咨詢制度是審議會(huì)制度。所謂審議會(huì)（也稱調(diào)查會(huì)），是接受政府行政決策咨詢并由法律予以確認(rèn)的合議制機(jī)關(guān)。在日本政府機(jī)構(gòu)中設(shè)有行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、法制、科技等各類審議會(huì)，對(duì)政府重大政策、規(guī)劃制定進(jìn)行咨詢審議和考察評(píng)估，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)審議會(huì)，或許這與二戰(zhàn)后日本的國(guó)際地位不高、主要發(fā)展經(jīng)濟(jì)有關(guān)。審議會(huì)的咨詢?nèi)蝿?wù)是把社會(huì)中有利害關(guān)系的各階層的意見或?qū)ｉT技術(shù)性的知識(shí)反映給政府?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性決定了決策咨詢的廣泛性，所以審議會(huì)的組成包括學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、社會(huì)民間團(tuán)體等各方人士，即使首相直接領(lǐng)導(dǎo)的審議會(huì)也有民間人士參加，體現(xiàn)了一種社會(huì)各利益集團(tuán)的合作主義模式[12]。

2.審議會(huì)的制度特征

日本的行政法體系非常發(fā)達(dá)，1948年出臺(tái)了《國(guó)家行政組織法》，1993年出臺(tái)了《行政程序法》，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其行政行為、程序都有法可依，如今已經(jīng)比較完善，政府決策咨詢制度建設(shè)以其發(fā)達(dá)的行政法體系為依托。審議會(huì)作為附屬行政機(jī)關(guān)的咨詢組織而設(shè)立，其設(shè)立根據(jù)日本《國(guó)家行政組織法》第八條，所以也稱“八條機(jī)關(guān)”。在日本的行政程序中，政府制定公共政策必須經(jīng)過咨詢程序，審議會(huì)的調(diào)查審議環(huán)節(jié)非常重要；如果法律上要求咨詢程序，而行政機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)過咨詢程序或按照不公正的咨詢程序做出行政決定，該決定便因程序錯(cuò)誤而違法。雖然審議會(huì)的咨詢意見在法律上對(duì)行政機(jī)構(gòu)沒有約束力，但由于審議會(huì)的咨詢報(bào)告吸收了各方意見，所以往往能得到政府的高度尊重，甚至審議會(huì)在某些領(lǐng)域成為“約束行政廳意志的議決機(jī)關(guān)，稱為參與機(jī)關(guān)或議決機(jī)關(guān)，可以理解為權(quán)限被強(qiáng)化了的咨詢機(jī)關(guān)”[13]（p.239）。審議會(huì)成員的資格要求沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，往往視具體情況而定，一般成員都要求為“有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)”的人士。如果審議工作內(nèi)容以調(diào)整利害關(guān)系為目的，審議會(huì)由各方有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的人組成，既有專家學(xué)者，也有行業(yè)從業(yè)人員、企業(yè)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織成員以及政府官員；有的審議會(huì)注重科學(xué)理性的作用，就全部邀請(qǐng)專家組成審議會(huì)，如“食品安全委員會(huì)”；還有很多審議會(huì)涉及的領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)或政治利益關(guān)聯(lián)密切，通常不允許積極參加政治活動(dòng)的人參與審議；審議區(qū)域發(fā)展決策的審議會(huì)則會(huì)要求有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)者、議會(huì)的議員、行政機(jī)關(guān)代表參與。審議會(huì)成員的報(bào)酬有專門的規(guī)定，一般專職委員除特殊允許外，不能從事營(yíng)利性活動(dòng)。endprint

三、發(fā)達(dá)國(guó)家政府決策專家咨詢制度的啟示

（一）專家咨詢體系和政治體制結(jié)構(gòu)密切相關(guān)

盡管美國(guó)、德國(guó)、日本都是立法、司法、行政三權(quán)分立的基本政治結(jié)構(gòu)，但美國(guó)屬于徹底的三權(quán)分立的總統(tǒng)制國(guó)家，德國(guó)、日本屬于不徹底的三權(quán)分立的議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，所以美國(guó)與德國(guó)、日本的政治結(jié)構(gòu)還是有區(qū)別的，對(duì)決策專家咨詢體系建設(shè)也有相應(yīng)的影響。美國(guó)體制使立法權(quán)和行政權(quán)相互獨(dú)立，雙線分別選舉國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)，議員與行政機(jī)關(guān)的官員不能相互兼任，立法權(quán)要監(jiān)督和制約行政權(quán)。從廣義的政府概念理解，美國(guó)有兩套政府決策專家咨詢系統(tǒng)，即國(guó)會(huì)立法決策咨詢和行政決策咨詢。美國(guó)的政治運(yùn)作主要在國(guó)會(huì)的立法權(quán)和總統(tǒng)為首的行政權(quán)之間的關(guān)系中，伴隨現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)與發(fā)展，行政權(quán)在逐步擴(kuò)張與膨脹，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也隨之跟進(jìn)。無論行使哪一種國(guó)家權(quán)力，在處理日趨復(fù)雜的國(guó)家與社會(huì)問題時(shí)都離不開專家專業(yè)知識(shí)的支持，專家咨詢服務(wù)于不同政治權(quán)力的需要。德國(guó)和日本是議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，政府內(nèi)閣成員從議會(huì)議員中產(chǎn)生，所以議會(huì)更多的是支持政府政策，其決策咨詢系統(tǒng)主要為行政機(jī)構(gòu)服務(wù)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，無論是行政決策還是立法決策都應(yīng)有專家參與，為政府行政決策和立法決策提供咨詢服務(wù)。在政府行政決策領(lǐng)域，專家理性可以優(yōu)化決策；在政府立法決策領(lǐng)域，專家理性除優(yōu)化決策，還可以發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、評(píng)估等監(jiān)督制約作用。當(dāng)然，這種外部監(jiān)督作用必須以建立較為完備的法律體系為前提和基礎(chǔ)。

（二）決策專家咨詢制度體現(xiàn)為權(quán)力受制約以及完善的法律保障

作為廣義的行政程序法，美國(guó)的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)建立和利用咨詢委員會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行了法律規(guī)制，法律的調(diào)適對(duì)象包括專家，“咨詢委員會(huì)一詞是指任何委員會(huì)、理事會(huì)、會(huì)議、專家組、工作小組和其他類似團(tuán)體，或任何其分委員會(huì)或其他分團(tuán)體”。德國(guó)的《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第八十八條至第九十三條明確了行政程序中活動(dòng)的咨詢委員會(huì)工作程序，如會(huì)議秩序、決議能力、決議的作出、委員會(huì)選舉及筆錄等。日本則在《國(guó)家行政組織法》第八條對(duì)審議會(huì)類型的行政機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定，在《行政程序法》里對(duì)咨詢程序做出規(guī)定。此外，針對(duì)不同類型的決策，在相關(guān)的具體法律中包含了專家咨詢活動(dòng)的規(guī)定?？傊?、德、日有關(guān)決策專家咨詢的法律制度具備三個(gè)特征：一是程序性，包括專家咨詢?cè)趦?nèi)的咨詢環(huán)節(jié)被規(guī)定為必要的行政程序；二是回應(yīng)性，政府對(duì)專家意見的回應(yīng)機(jī)制；三是公開性，公共咨詢的相關(guān)工作信息必須公開，接受社會(huì)監(jiān)督。可以說，決策專家咨詢制度的建立與完善目標(biāo)是對(duì)決策具備一定的制約權(quán)，防止主觀隨意決策。正是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約功能賦予了專家咨詢制度以現(xiàn)代的民主政治意義，這也是對(duì)古代謀士、幕僚制度的最大超越。

（三）政府決策咨詢尋求專家理性與社會(huì)價(jià)值選擇的平衡

發(fā)達(dá)國(guó)家的決策咨詢體制一般包括兩個(gè)組織環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出在專家理性與社會(huì)價(jià)值選擇之間尋求平衡的特點(diǎn)。如在經(jīng)濟(jì)決策領(lǐng)域，德國(guó)有經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)，美國(guó)也有總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和國(guó)會(huì)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。其中，專家咨詢委員會(huì)的職能是提供專業(yè)化的政策建議，依靠專家進(jìn)行問題診斷；具有公共性質(zhì)的咨詢委員會(huì)則對(duì)專家咨詢委員會(huì)工作以及行政機(jī)關(guān)制定的政策進(jìn)行評(píng)估，起監(jiān)督和制約作用，同時(shí)包容社會(huì)各方的利益訴求，有利于降低決策后的執(zhí)行成本。

（四）不同決策層次有不同的專家咨詢方式

不同政府層級(jí)管理的事務(wù)是不一樣的，所以不同政府層級(jí)有不同的決策領(lǐng)域和決策咨詢體制。在國(guó)家層次，負(fù)責(zé)維護(hù)整體國(guó)家利益的重大決策，包括政治、外交等國(guó)家安全領(lǐng)域和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、科技發(fā)展等社會(huì)領(lǐng)域；在較低層次，政府主要負(fù)責(zé)涉及社會(huì)方方面面的局部領(lǐng)域。據(jù)此，政府決策可以劃分為兩種類型：一是涉及國(guó)家政治、外交領(lǐng)域的高層決策；二是公共領(lǐng)域與社會(huì)公眾利益關(guān)聯(lián)緊密的決策。高層決策咨詢比較多地采用顧問制，專家多以行政首腦顧問的形式參與決策過程，且具有很高的保密性；社會(huì)公共領(lǐng)域決策與社會(huì)公眾利益關(guān)聯(lián)密切，決策方式以公眾參與的協(xié)商民主為主要特征，決策咨詢多采用咨詢委員會(huì)制，所以都具有公開性和社會(huì)參與性的特點(diǎn)，專家只是作為其中的一種社會(huì)理性力量平衡其他各種社會(huì)利益訴求的價(jià)值選擇。

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[責(zé)任編輯：何敬文]endprint