中國政府及部門間聯(lián)合發(fā)文的初步分析

楊杰++楊龍

摘要：政府部門聯(lián)合發(fā)文的出現(xiàn)適應了社會分工產生的部門間協(xié)作的需要，處理的事務涉及地域范圍廣、涵蓋機構多、對象群體廣泛。作為一種部門間協(xié)調的方式，聯(lián)合發(fā)文建立在已有政府部門基礎上，在各部門職責范圍內配合完成某項工作。運用內容分析法收集1987年至2004年的200篇聯(lián)合發(fā)文名稱、發(fā)文年份、發(fā)文部門、發(fā)文層級、發(fā)文內容、發(fā)文對象等信息，在此基礎上總結聯(lián)合發(fā)文的形式和內容特征，對我國政府及部門間聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象進行初步分析。

關鍵詞：聯(lián)合發(fā)文；內容分析法；政府職能；部門職責

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）05-0066-08

社會分工的出現(xiàn)是管理效率提高的起點。政府部門的劃分正是為了應對政府規(guī)模擴大、管理范圍拓展的需要，為提高政府效率而進行的。部門劃分后每個政府部門負責不同的行政事務，以處理專門性的工作。與此同時，政府工作中還有需要多個政府部門共同處理的事務，因而部門間的協(xié)作也是經常性的。在中國，政府部門間協(xié)作機制主要包括跨部門領導小組、議事協(xié)調機構、聯(lián)席會議、部門會商、會簽制度和聯(lián)合發(fā)文及聯(lián)合行文等，其中的聯(lián)合發(fā)文及聯(lián)合行文整合了若干部門的意見和功能，通過這些部門共同解決跨部門的事務。與前述幾種方法相比，聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)點在于并不需要成立具體的跨部門組織機構，而是基于原有政府部門的組織機構便可實施。本文以1987年至2004年的200篇各級政府的聯(lián)合發(fā)文為例，對聯(lián)合發(fā)文進行初步研究。

一、研究背景和研究方法

聯(lián)合發(fā)文和聯(lián)合行文是中國政府部門經常使用的公共管理方式。在中國政府層級中，中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均使用過聯(lián)合發(fā)文或聯(lián)合行文。就中央層級而言，國務院25個組成部門都曾使用過聯(lián)合發(fā)文或聯(lián)合行文。政府部門聯(lián)合發(fā)文，是指由同一層級兩個或兩個以上政府部門對需要由這幾個部門共同完成或負責的事項聯(lián)合發(fā)布公文。聯(lián)合發(fā)文有一個牽頭部門，文號使用該部門的；在發(fā)文部門中，把牽頭部門放在第一位。聯(lián)合行文的范圍更廣，不但同級政府的幾個部門可以聯(lián)合行文，同一級別的不同政府也可以聯(lián)合行文，同級政府部門也可以與下一級政府聯(lián)合行文；不但幾個政府部門可以聯(lián)合行文，政府及其部門與同級黨委、軍隊機關可以聯(lián)合行文，政府部門與同級人民團體和行使行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文。由于聯(lián)合發(fā)文和聯(lián)合行文的性質接近，本文中統(tǒng)稱為聯(lián)合發(fā)文，不對兩者進行區(qū)分。

（一）有關文件與研究現(xiàn)狀

據(jù)現(xiàn)有資料，國務院于1987年《國家行政機關公文處理辦法》中規(guī)定政府部門間聯(lián)合發(fā)文應如何落款，2000年《國務院關于進一步精簡會議和文件的通知》、2006年國家檔案局8號令附件《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、2008年《國務院工作規(guī)則》以及2013年《國務院工作規(guī)則》中對聯(lián)合發(fā)文的發(fā)文單位、發(fā)文字號、發(fā)文歸檔及歸檔年限等也都先后做出規(guī)定。但是有關于聯(lián)合發(fā)文的定義，以及部門聯(lián)合發(fā)文的權限、可以進行聯(lián)合發(fā)文的事項范圍、聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督機制等都沒有具體規(guī)定。

從現(xiàn)有文獻看，關于政府部門聯(lián)合發(fā)文研究的著述很少。在論文方面，與本文主題相關性較大的文獻是王春業(yè)、任佳佳的《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》[1] ，該論文從功能和規(guī)范的視角對多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象進行評議，一方面認為聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象有其存在的必要性，另一方面認為聯(lián)合發(fā)文不符合法律規(guī)范的要求，并綜合給出了規(guī)范聯(lián)合發(fā)文的建議。此外，在中國知網中搜索“聯(lián)合發(fā)文”，相關文章還包括《檢察日報》的《公檢法聯(lián)合發(fā)文就弱化了制約嗎》、滄海一粟的《聯(lián)合發(fā)文算不算協(xié)辦機關發(fā)文》等，屬于評論性文章，學術價值不高。有關“聯(lián)合行文”的研究主要有許振彪的《發(fā)文機關聯(lián)合行文要規(guī)范》[2] 、陳龍的《機關聯(lián)合行文時應注意的幾個問題》[3]等，多從聯(lián)合發(fā)文的行文規(guī)范說起，重在對發(fā)文格式的討論，還不是對聯(lián)合發(fā)文的行政管理學和政治學研究。

（二）研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文采用內容分析法對政府部門聯(lián)合發(fā)文的類型與特點進行研究。內容分析法基于一定數(shù)量的文字資料，通過對每份資料中共有的信息、有意義的詞句等進行搜集、整理、統(tǒng)計和推斷，尋找信息中顯示的共性或趨勢等內容。內容分析法是一種結合定性與定量研究的綜合研究方法，其基本做法是從收集到的關于某一主題的數(shù)量較多的文獻中，在每篇文章中抽選有價值和重復出現(xiàn)的內容和信息，據(jù)此轉變?yōu)槎繑?shù)據(jù)，分析這些內容和信息的發(fā)展趨勢、特征等[4]。

根據(jù)內容分析法的步驟，本文圍繞政府部門聯(lián)合發(fā)文的形式和內容這一研究主題對聯(lián)合發(fā)文文章進行收集，通過運用NOTEEXPRESS文獻管理軟件，本人搜集到932篇聯(lián)合發(fā)文，包含從1987年至2013年各層級各主題的聯(lián)合發(fā)文；抽取1987年至2004年政府部門之間、政府部門與黨的組織、社團組織、企業(yè)單位等主體間的200篇聯(lián)合發(fā)文的文章作為文獻樣本。確定分析單元為發(fā)文年份、發(fā)文部門、發(fā)文層級、發(fā)文內容和發(fā)文對象。發(fā)文年份即按照時間順序，統(tǒng)計1987年至2004年間的各年。發(fā)文部門按照政府機構、黨的組織、社團組織、檢察機關、法院系統(tǒng)、企業(yè)單位進行分類，其中政府部門又細分為部委、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業(yè)單位等59個組成機構。發(fā)文層級按照中國行政層級的劃分，分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。發(fā)文內容通過每篇聯(lián)合發(fā)文的主題進行分類，大致包含“農業(yè)”、“農民”、“農村”、“企業(yè)”、 “檔案”、“標準”、“教育”等問題。發(fā)文對象分為上下對口、職責對應，劃分標準為上下對口類目的發(fā)文對象是發(fā)文機構的直屬下級機構、職權范圍相似的政府機構。例如，財政部—各省財政廳，民政部—各級民政部門等。職責對應類目的發(fā)文對象是發(fā)文機構職責范圍內管理的某些公司、行業(yè)、機構、項目、當事人等。例如，規(guī)劃局——所有建設項目，證監(jiān)會——上市公司等。通過對收集到的200篇文獻中各分析單元的統(tǒng)計，本文對政府部門聯(lián)合發(fā)文的形式和內容特征做了初步研究。endprint