環(huán)保法庭地方性改革檢視

祝 穎

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

成立專門環(huán)境資源審判機構(gòu)、探索環(huán)境審判新機制是近年來法院改革的重要內(nèi)容。各地法院活躍的改革舉措引起了學(xué)界相當(dāng)?shù)闹匾?，在現(xiàn)有的理論研究中，有的從現(xiàn)代司法發(fā)展的必然趨勢和環(huán)境糾紛解決客觀需求、國內(nèi)外專門環(huán)境法院(庭)的創(chuàng)新實踐角度論證設(shè)立專門環(huán)境法庭的必要性與可行性，有的卻批評環(huán)保法庭成立的正當(dāng)性，認(rèn)為“環(huán)保法庭的設(shè)置存在難以消解的內(nèi)生性困境”，甚至“在現(xiàn)行法制背景下，環(huán)保法庭的設(shè)立缺乏明確的法律根據(jù)”，有的從比較研究的角度為我國專門環(huán)保法庭改革提供國外環(huán)境司法專門化的有益經(jīng)驗論證，更多地從實證角度就環(huán)保法庭管轄、程序規(guī)則、受案范圍等具體層面，討論環(huán)保法庭面臨的內(nèi)外困境及其實踐對策。但深化我國環(huán)境審判理論研究，更有意義的是，對當(dāng)前環(huán)保法庭改革的具體實踐、基本樣態(tài)、實際效應(yīng)等問題進(jìn)行理論總結(jié)與系統(tǒng)分析，以反向思考未來環(huán)保法庭改革發(fā)展的深層次問題。本文試圖總結(jié)當(dāng)前環(huán)保法庭地方性改革的基本樣態(tài)、興起原因、存在問題;重新審視并塑造我國環(huán)保法庭的改革路徑和實質(zhì)內(nèi)涵，找尋未來發(fā)展的對策建議。

一、我國環(huán)保法庭地方性改革的基本樣態(tài):主要實踐與基本特征

準(zhǔn)確地把握和理解當(dāng)前環(huán)保法庭改革存在的具體問題，從經(jīng)驗層面觀察各地環(huán)保法庭改革的重要實踐主要有:首先，創(chuàng)設(shè)專門環(huán)境審判組織。專門環(huán)境審判機構(gòu)的成立是地方法院開始環(huán)境審判改革的首要舉措。從組織形式上看，限于各地環(huán)境糾紛解決的現(xiàn)實需要及具體條件限制，專門環(huán)境審判組織形式多樣化，大致包括:審判庭、派出法庭、合議庭、巡回法庭四種形式。其次，創(chuàng)新環(huán)境審判模式。專門環(huán)境審判機構(gòu)的成立不僅是對法院系統(tǒng)內(nèi)部既有組織結(jié)構(gòu)的改革，更是司法體制上的一種創(chuàng)新。各地方法院優(yōu)化法庭權(quán)能配置，突出環(huán)保法庭的綜合職能，創(chuàng)新環(huán)境審判管理體制的既有模式，打破傳統(tǒng)審判區(qū)分刑事、行政、民事審判職能的模式，實行合一審判模式，并呈現(xiàn)出區(qū)域化差異。如重慶和江蘇實行刑事、行政、民事“三合一”模式、貴州和云南建立了刑事、民事、行政和執(zhí)行“四合一”模式。再次，探索特殊環(huán)境訴訟程序規(guī)則和工作機制。這是地方法院成立專門審判組織之后，最突出的實踐內(nèi)容。改革具有較強的地域性，因其個性特色而被概括為“無錫模式”、“貴陽模式”、“昆明模式”。在環(huán)保案件管轄方面，如貴州清鎮(zhèn)環(huán)保法庭通過指定管轄方式集中管轄涉及“兩湖一庫”和貴陽環(huán)城林帶環(huán)境保護、管理、侵權(quán)等相關(guān)刑事、行政、民事和執(zhí)行案件。在環(huán)境臨時性救濟措施方面，如昆明首創(chuàng)環(huán)保案件禁止令制度，規(guī)定在環(huán)境受到嚴(yán)重危害時，法院可根據(jù)申請頒布禁止令，并由公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。在環(huán)境公益訴訟方面，各地環(huán)保法庭的舉措更是特色各異，頻繁突破。如昆明明確規(guī)定，檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)和有關(guān)社團可以向人民法院提起訴訟;環(huán)保行政機關(guān)在環(huán)境污染事故鑒定、損害后果評估等方面提供必要的技術(shù)支持。貴州省貴陽市中院以指定管轄決定書的方式，明確了包括檢察機關(guān)、“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局等行政職能部門在內(nèi)的更廣泛主體可以提起環(huán)境公益訴訟。此外，在環(huán)境司法與環(huán)保行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機制方面，“無錫模式”創(chuàng)設(shè)了環(huán)境司法提前介入制度，規(guī)定環(huán)保行政部門在立案查處環(huán)境違法行為初期，可以在行政處罰作出或者生效之前的任何階段，申請法院采取強制措施，制止行政相對人繼續(xù)實施環(huán)境違法行為。

宏觀考察環(huán)保法庭改革探索歷程和運作實踐，筆者將其初步概括為“環(huán)保法庭地方性改革”，其展現(xiàn)出的基本特征是:第一，從改革范式上看，由各地方法院自主創(chuàng)新和自我主導(dǎo)式的改革探索，是一種典型的“自下而上”式改革模式。第二，從改革路徑上看，先成立專門環(huán)境審判機構(gòu)，而后以該機構(gòu)為主體展開環(huán)境審判模式、環(huán)境審判工作機制、環(huán)境訴訟程序規(guī)則等具體改革，是各地方法院改革的共同選擇。專門環(huán)境審判機構(gòu)既是環(huán)境糾紛審判組織，更是地方法院創(chuàng)造性地展開環(huán)境審判改革的組織載體。第三，環(huán)保法庭改革的具體實踐呈現(xiàn)出強烈地方經(jīng)驗色彩。具體表現(xiàn)出如下幾種類型:一種是細(xì)化落實型，即對已有制度在環(huán)境案件審判中的具體細(xì)化，如環(huán)境專家證人制度、環(huán)保專家人民陪審員制度和環(huán)境專家咨詢委員會制度，均是鑒于環(huán)境案件專業(yè)性強的特殊考慮，在現(xiàn)行民事訴訟法專家證人制度、人民陪審員制度等既有制度基礎(chǔ)上的特殊規(guī)定和細(xì)化落實;一種是改良完善型，即對已有制度不足與問題的完善和改進(jìn)，如部分環(huán)保法庭對環(huán)境訴訟案件中環(huán)境污染損害結(jié)果鑒定的技術(shù)與資金支持，是對環(huán)境污染案件舉證責(zé)任規(guī)則的進(jìn)一步完善，更有利于受害人行使訴權(quán)，彌補其訴訟能力的弱勢;一種是創(chuàng)新突破型，即對現(xiàn)有制度遺漏或缺失的創(chuàng)新甚至突破，如環(huán)境公益訴訟適格原告主體資格的擴展、環(huán)境公益訴訟受案范圍拓展、環(huán)境司法提前介入制度等。

二、我國環(huán)保法庭地方性改革的動力支撐

繼貴州清鎮(zhèn)成立全國首家環(huán)保法庭成立之后，專門環(huán)保法庭在全國大部分地方法院系統(tǒng)內(nèi)相繼成立，且增速快、數(shù)量多。為什么地方司法機關(guān)對環(huán)保法庭的成立傾注如此大的改革熱情?背后存在何樣的動力支撐?筆者以為，環(huán)保法庭改革從興起到蓬勃、從點到面的發(fā)展原因有:

首先，生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實之需。以清鎮(zhèn)環(huán)保法庭為例，清鎮(zhèn)市轄區(qū)內(nèi)聚集了11 條河流和3個大型湖泊，承擔(dān)著貴州省省會貴陽市主要飲用水源地功能。其中紅楓湖和百花湖主要湖面處于清鎮(zhèn)市行政區(qū)域內(nèi)，上游則處于其他行政轄區(qū)，因行政區(qū)域交叉管理、行政執(zhí)法不統(tǒng)一等原因，紅楓湖污染治理一直缺乏力度，水體水質(zhì)呈惡化趨勢，嚴(yán)重影響群眾飲用水質(zhì)量和身體健康。自然地理條件和生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實因素是清鎮(zhèn)市法院展開改革的重要背景和現(xiàn)實。這在云南昆明、江蘇無錫等地方司法機關(guān)傾注大量熱情成立專門環(huán)境審判組織的改革探索中同樣可見。

其次，環(huán)境糾紛高增長的嚴(yán)峻壓力。近幾年來，中國環(huán)境狀況公報的權(quán)威發(fā)布均表達(dá)出“全國環(huán)境質(zhì)量狀況總體保持平穩(wěn)，但形勢依然嚴(yán)峻”的態(tài)勢，而全國環(huán)保系統(tǒng)辦理環(huán)境信訪案件數(shù)一直處于高位。影響公眾選擇環(huán)境糾紛解決方法的因素雖然較多，但隨著公眾法律維權(quán)意識的提高，司法會成為越來越多人的選擇，法院環(huán)境案件受理壓力也會隨之增加。環(huán)境案件的特殊性、復(fù)雜性決定環(huán)境糾紛的解決應(yīng)有別于傳統(tǒng)的民事、行政、刑事糾紛，現(xiàn)行的審判機制無法很好地適應(yīng)環(huán)境案件的審理需要，是學(xué)界和實務(wù)界的共識。環(huán)保法庭的成立就擔(dān)負(fù)著重要的改革期望，即通過機構(gòu)的專門化引領(lǐng)環(huán)境司法供給資源的優(yōu)化，彌補既有環(huán)境司法保護機制短板和缺陷。

再次，上級司法機關(guān)正式與非正式的肯定與支持。在清鎮(zhèn)環(huán)保法庭的籌備與成立歷程中，可以發(fā)現(xiàn)，最高法院副院長現(xiàn)場調(diào)研后對巡回法庭的肯定和對法院在保護地方環(huán)境中發(fā)揮真正作用的要求，對環(huán)保法庭成立的重要推動作用;而貴陽市中院和貴州省高院對成立環(huán)保法庭的高度重視和協(xié)調(diào)，無疑對清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭的最后成立有實質(zhì)意義。跳出地方法院改革的個案圖景，將目光轉(zhuǎn)向最高司法機關(guān)，最高法院2010 年7 月關(guān)于“在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平”的規(guī)定，給予了地方法院設(shè)立專門法庭雖非法律層面上的合法性肯定，但某種意義上卻是最高司法機關(guān)對地方法院改革實踐的正式認(rèn)同和司法政策上的明確許可。

最后，地方司法機關(guān)政績追求的行動策略。政績是衡量地方黨政機關(guān)尤其是機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者履職期間工作成績的一個重要標(biāo)準(zhǔn)?！霸谒痉ㄏ到y(tǒng)，司法改革是出政績的最廣大資源，是出政績的取之不盡、用之不竭的資源?！币虼?，在這樣的邏輯之下，創(chuàng)新改革成為地方法院“出政績”需要激勵下的自然策略。如各地環(huán)保法庭在民事訴訟法修正案正式實施前，在環(huán)境公益訴訟制度方面的創(chuàng)造性改革，不僅國內(nèi)主流媒體爭相報道，更成為其他環(huán)保法庭的學(xué)習(xí)經(jīng)驗和最高司法機關(guān)的宣傳典型。當(dāng)然，地方法院如此的改革勇氣才推動了活躍的改革嘗試，也對推進(jìn)環(huán)境審判改革具有確實的試驗價值和實質(zhì)意義。如果說，環(huán)境污染的嚴(yán)峻壓力是地方法院啟動環(huán)境司法專門化改革的直接動因，地方司法機關(guān)對司法治理環(huán)境特殊功能的敏銳洞察力及對環(huán)境糾紛解決現(xiàn)實之需的及時回應(yīng)力是內(nèi)在條件支撐，那么，上級機關(guān)包括最高司法機關(guān)的正式與非正式的支持是地方法院改革的外在動力支持，而政績機制則是普遍的外在激勵機制。

三、我國環(huán)保法庭地方性改革的現(xiàn)狀分析:問題與原因

在某種層面上而言，環(huán)保法庭的成立，既能回應(yīng)社會對環(huán)境資源司法保護的期待，也對促進(jìn)司法在保護治理環(huán)境、解決環(huán)境糾紛和實現(xiàn)環(huán)境正義方面的優(yōu)勢功能發(fā)揮具有重要意義。但與環(huán)保法庭數(shù)量與日急增相悖的是，當(dāng)前我國環(huán)保法庭地方性改革，面臨著案源少、審判難、執(zhí)行難、鑒定難等普遍性問題。

首先，專門環(huán)境審判機構(gòu)的無序設(shè)置。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014 年7 月，全國共有20 個省(市、自治區(qū))設(shè)立了150 個專門審判機構(gòu)。其中，基層法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機構(gòu)多達(dá)105 個，占總數(shù)的70%，中級人民法院有35 個，占23．3%，高級法院有9 個，占6%。而另有數(shù)據(jù)顯示2010年10 月全國共有專門環(huán)境審判組織49 個，但到2014 年4 月全國有18 個省份設(shè)立了309 家專門環(huán)境審判組織，這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明環(huán)境審判組織四年間數(shù)量增長了6 倍左右，發(fā)展速度令人震驚。但就規(guī)范性角度而言，我國《人民法院組織法》僅規(guī)定了基層人民法院可以根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況設(shè)立派出法庭，實踐中部分地方基層法院卻以審判庭形式設(shè)立專門環(huán)境審判機構(gòu)，如福建柘榮縣、南靖縣法院。從機構(gòu)名稱上看，“環(huán)境保護審判庭”、“生態(tài)保護庭”、“生態(tài)資源審判庭”等不同名稱百花齊放而規(guī)范性欠缺。另外，地方法院專門環(huán)境審判機構(gòu)的設(shè)立大部分是環(huán)境現(xiàn)實所迫之舉，其潛在規(guī)律是哪里的環(huán)境污染問題嚴(yán)重，哪里就會設(shè)置環(huán)保法庭，未從宏觀上去把握環(huán)境污染損害和環(huán)境損害救濟的流動性和長期性特征，其實用主義傾向明顯。

其次，具體改革措施的合法性危機。改革必定會涉及對現(xiàn)有制度的變革，或是對現(xiàn)有制度遺漏或缺失的彌補，或是對現(xiàn)在制度不足與問題的完善，否則改革的目標(biāo)無從實現(xiàn)，改革的價值也就不大。在改革的具體技術(shù)層面，為保證改革的有效實施，制定“工作意見”、“實施方案”之類的司法文件是地方司法機關(guān)的通常策略，以對改革進(jìn)行總體控制并對具體案件進(jìn)行操作指引，以避免無序與混亂，環(huán)保法庭改革也不例外。但是，以現(xiàn)行法規(guī)定為制度考量邏輯，地方法院的改革方案中本文前述的第三種創(chuàng)新突破型改革舉措，就存在著合法性問題。以環(huán)境公益訴訟制度為例，在民事訴訟法未修改前，缺乏明確法律規(guī)定的情況下，昆明市出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》、無錫市出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》對環(huán)境公益訴訟的主體資格、管轄范圍、訴訟費用等問題進(jìn)行了規(guī)定，明確了檢察機關(guān)可以采用支持起訴、督促起訴、起訴等方式保護環(huán)境民事公益;而貴陽清鎮(zhèn)環(huán)保法庭，嘗試著擴大環(huán)境公益訴訟適格原告范圍，受理了在全國都較有影響的行政機關(guān)“兩湖一庫”管理局訴被告天峰化工有限責(zé)任公司污染侵權(quán)環(huán)境公益民事訴訟案、環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心訴烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染責(zé)任糾紛案、公民個人蔡長海訴龍興光環(huán)境公益訴訟案、檢察機關(guān)貴陽市檢察院訴熊金志等水資源保護區(qū)內(nèi)修建違章建筑案。如此，受環(huán)保法庭改革“自下而上”自我主導(dǎo)模式和明顯實用主義改革傾向的影響，導(dǎo)致程序規(guī)則地方化問題，改革措施的合法性值得商榷。而突破現(xiàn)行法律框架的自主探索既違背程序規(guī)則的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，也會損害訴訟程序制度的基本價值。

再次，糾紛解決實效的現(xiàn)實落差。優(yōu)化司法資源，有效化解與日俱增的環(huán)境糾紛，是專門環(huán)境審判組織成立的基本目標(biāo)。但是環(huán)保法庭數(shù)量急劇增長之勢下，環(huán)境案件的實際受案量不足，有的環(huán)保法庭在各種壓力之下審理著與環(huán)境糾紛無關(guān)的案件，甚至有的環(huán)保法庭因成立多年無案可審而撤銷。案源少、實際受案量與環(huán)境糾紛之間存在巨大落差是環(huán)保法庭存在的普遍性問題。以清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為例，2008—2012 年環(huán)保法庭受理各類環(huán)境保護案件528 件，刑事案件是目前環(huán)境法庭受理案件最多的類型，次之類型是行政非訴審查案件，民事案件顯著較少，三大類型案件占比失衡分別為86%、7%、7%。同期，貴州省全省法院受理各類環(huán)境糾紛4109 件，其中環(huán)境刑事案件2935 件，環(huán)境民事案件926 件，環(huán)境行政案件248 件，三大類型案件分別占比為71%、23%和6%。但貴州省環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)同期受理的環(huán)境糾紛投訴共計11 萬余次，是進(jìn)入訴訟程序環(huán)境民事糾紛的118 倍?？梢园l(fā)現(xiàn)，環(huán)保法庭的成立并未實現(xiàn)化解環(huán)境糾紛，救濟環(huán)境侵權(quán)的改革目標(biāo)，尤其是推動環(huán)境公益訴訟改革的理想。環(huán)保法庭的跟風(fēng)式成立，演變成地方法院表達(dá)司法在治理環(huán)境、化解環(huán)境糾紛的決心和增強司法公信力、提高法院權(quán)威的一種方式，“環(huán)境糾紛高倍劇增，環(huán)保法庭卻無米下鍋，環(huán)保法庭的出現(xiàn)充滿了更多的象征意義，更大的功效不在于審理環(huán)境糾紛，更多地在于宣示有了專門的環(huán)境糾紛的審理機構(gòu)，為以后審判體制改革和機制的轉(zhuǎn)變埋下了伏筆”。

最后，環(huán)保法庭改革概念共識卻內(nèi)涵薄弱。七年多來改革的運作實踐表明，環(huán)保法庭改革在概念層面已取得理念共識，專門環(huán)境審判組織紛紛成立，但是，僅停留在成立專門環(huán)境審判組織即是環(huán)境司法專門化的較淺改革層次。環(huán)境司法專門化核心要素——專門環(huán)境訴訟程序規(guī)范化和實質(zhì)化的系統(tǒng)改革缺失。即使各地環(huán)保法庭在環(huán)境公益訴訟、環(huán)境案件執(zhí)行規(guī)則及環(huán)境案件判決方式方面大膽突破的創(chuàng)新舉措，取得了一定的糾紛解決實效，但未能轉(zhuǎn)化為正式法律規(guī)則，也僅僅表現(xiàn)為一種百花爭艷式的地方性經(jīng)驗。如在各地法院實踐證明行之有效的檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，在民事訴訟法和環(huán)境保護法的再修正過程中，未能被立法機關(guān)吸取。與此同時，環(huán)境審判隊伍專業(yè)化程度不高，絕大部分地方法院是從原來三大審判業(yè)務(wù)庭中抽調(diào)法官組建專門法庭，大多缺乏環(huán)境法及相關(guān)專業(yè)背景知識。雖然，有的法院積極尋求外部支持，如清鎮(zhèn)市法院的專家咨詢委員會制度、環(huán)保專家人民陪審員制度等。但是，這種通過審判資源外部植入方式來解決可能引發(fā)的環(huán)境審判人力資源欠缺問題，并不利于環(huán)境司法專門化改革的可持續(xù)發(fā)展。

總體而言，應(yīng)當(dāng)肯定，地方法院頻繁改革舉措和地方特色的探索嘗試，對我國環(huán)境司法專門化改革的推進(jìn)積累了豐富的地方性經(jīng)驗，也檢驗了部分理論研究的實踐正確。但是，我國環(huán)保法庭改革的基本范式是一種典型的“自下而上”式推進(jìn)方式，改革路徑是先機構(gòu)后規(guī)則的模式，在專門審判機構(gòu)數(shù)量大范圍上升的表象之下，先成立專門審判機構(gòu)而后自我主導(dǎo)式的改革探索，呈現(xiàn)出形式大于實質(zhì)的特征;從改革的實質(zhì)內(nèi)容上看，由于缺乏頂層設(shè)計和宏觀指導(dǎo)的環(huán)境審判改革，自下而上改革范式受到現(xiàn)行法律、司法體制的諸多制約，環(huán)境司法專門化核心要素——專門環(huán)境訴訟程序規(guī)則的缺失，某些看似具有積極意義的程序性改革舉措，在某種意義上，卻表現(xiàn)出極大的無序特征和合法性危機。加之，環(huán)境審判隊伍專業(yè)化程度不高，環(huán)境司法的專業(yè)性受到嚴(yán)重減損，影響環(huán)保法庭的糾紛解決實效，逐漸導(dǎo)致環(huán)保法庭改革可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵供給不足，而偏離改革的目標(biāo)。而擺脫改革所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，探尋環(huán)保法庭改革的未來超越，必須正視當(dāng)前改革面臨困境的主要原因:第一，自下而上的改革范式具有較強的自主創(chuàng)新和改革魅力，但缺乏頂層設(shè)計的宏觀統(tǒng)籌，導(dǎo)致改革存在一定的無序和盲從。雖然，最高司法機關(guān)2010 年《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》和2014 年《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》兩個司法文件先后出臺，對具體制度改革進(jìn)行了某種意義上的積極肯定，但對未來環(huán)境司法專門化的改革，缺乏深層次的宏觀設(shè)計與統(tǒng)一規(guī)劃，對具體實施框架和推進(jìn)步驟缺乏整體指揮。第二，環(huán)保法庭的成立，擔(dān)負(fù)著環(huán)境司法改革的重要期待，在上級部門正式與非正式的支持下，社會對改革的期待與改革自身的政治正確性給改革創(chuàng)造了較普通法庭更多的靈活空間，但從長遠(yuǎn)來看，在政績激勵機制下自我主導(dǎo)的改革范式，會帶來具體改革的形式主義、盲目性和非合法性問題。第三，對環(huán)境司法專門化的內(nèi)涵沒有深刻而統(tǒng)一的認(rèn)識。何為環(huán)境司法專門化之“專”?這本應(yīng)是環(huán)保法庭改革首先必須厘清的先決性問題。對這一命題內(nèi)涵的認(rèn)識，直接關(guān)系到環(huán)保法庭實質(zhì)內(nèi)容的設(shè)計和規(guī)劃。但在理論研究和實務(wù)界對此問題的認(rèn)識，卻存在一定爭議。如王樹義教授指出，環(huán)境司法專門化，是指國家或地方設(shè)置專門的審判機關(guān)，或者現(xiàn)有的人民法院在其內(nèi)部設(shè)置專門的審判機構(gòu)或組織對環(huán)境案件進(jìn)行專項審理。從這個意義上來講，環(huán)境司法專門化亦可稱環(huán)境案件審判專門化。這一觀點得到實務(wù)界部分人士的認(rèn)同，認(rèn)為環(huán)境司法專門化亦即專業(yè)化環(huán)境保護審判組織的設(shè)立。但另有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境司法專門化包括審判組織的專門化和專門環(huán)境訴訟制度或環(huán)境案件程序規(guī)則的專門化。對環(huán)境司法專門化內(nèi)涵認(rèn)識的這一差別，就直接影響了環(huán)境司法專門化改革實踐中，在改革內(nèi)容上的對專門機構(gòu)成立的側(cè)重而對專門程序規(guī)則規(guī)范改革的重視程度不夠。

四、我國環(huán)保法庭改革的未來發(fā)展:經(jīng)驗與超越

設(shè)立專門審判機構(gòu)處理環(huán)境案件已是一種國際化趨勢，截至2013 年全球已有42 個國家或地區(qū)成立了超過500 個環(huán)境法院(庭)。我國環(huán)保法庭改革的地方性探索，在具體實施中盡管存在著諸多技術(shù)性問題。但毋庸置疑的是，從發(fā)揮司法的積極功能應(yīng)對地方環(huán)境損害問題的經(jīng)驗層面出發(fā)，地方改革經(jīng)驗對推動我國環(huán)境審判制度改革，完善我國相關(guān)法律制度均有著積極意義。因此，挖掘地方經(jīng)驗、合理改革路徑、提升改革內(nèi)涵應(yīng)是未來實質(zhì)推進(jìn)環(huán)保法庭改革超越的基本思路。

第一，重塑環(huán)保法庭的改革范式。中國司法改革的基本范式是“自上而下+自下而上”相結(jié)合的雙向推進(jìn)范式，其基本優(yōu)點在于:自上而下的決定改革方向、提供指導(dǎo)意見與組織推廣模范典型，自下而上落實改革方案、主動創(chuàng)新和提供成功經(jīng)驗。環(huán)保法庭未來改革的推進(jìn)，需要重點強調(diào)“自上而下”的頂層宏觀設(shè)計和統(tǒng)籌監(jiān)督。最高《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》出臺，從環(huán)保法庭的設(shè)置框架、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境審判員隊伍建設(shè)等方面予以更明確的指導(dǎo)性規(guī)定。但是，從改革的規(guī)范性角度，還需要中央立法機關(guān)對相關(guān)法律的配套改革，確定并授權(quán)改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，尤其是對訴訟程序規(guī)則方面突破現(xiàn)行法律框架的地方化改革予以明確規(guī)定，對改革的試行時間范圍予以階段性控制，避免改革的自生自發(fā)與混亂無序狀態(tài)。地方司法機關(guān)在制定并實施創(chuàng)新改革方案前，應(yīng)當(dāng)向改革領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)報告;改革方案試行時間屆滿后，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機關(guān)進(jìn)行評估和總結(jié)，以決定是否通過立法渠道上升為法律規(guī)則。

第二，合理環(huán)保法庭的改革路徑。就域外經(jīng)驗而言，無論采用何種形式的專門審判機構(gòu)，均是首先通過立法明確規(guī)定了其受案范圍、審判規(guī)則及人員組成，然后再進(jìn)行相應(yīng)的組織機構(gòu)設(shè)立。如1980 年，美國新南威爾士州根據(jù)1979 年制定《土地和環(huán)境法院法案》和《環(huán)境規(guī)劃與評估法》成立了環(huán)境與土地法院;1990 年，佛蒙特州根據(jù)1989 年州議會《統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)行法》創(chuàng)立了佛蒙特環(huán)境法院。反觀我國環(huán)保法庭改革路徑，與其是完全不同的策略。環(huán)境司法專門化之專的核心要素是環(huán)境訴訟特別程序規(guī)則，專門審判機構(gòu)的設(shè)立僅是改革的組織載體，因此環(huán)保法庭改革必須注重內(nèi)涵提升。從改革路徑的選擇上，應(yīng)當(dāng)首先從環(huán)境訴訟特別程序規(guī)則的完善入手，對目前實踐證明有價值的環(huán)境訴訟程序規(guī)則通過立法渠道上升為法律規(guī)則。

第三，規(guī)范環(huán)保法庭改革的組織載體。環(huán)境司法專門化組織載體不僅是環(huán)境糾紛的審判機關(guān)，更是環(huán)境司法專門化改革推進(jìn)的具體實施機構(gòu)。因此，其具體組織形式應(yīng)根據(jù)各地方的具體情況，靈活采用合議庭、審判庭、派出法庭或巡回法庭等形式的專門審判組織，而不能等同視之或一刀切。但是在專門環(huán)境審判組織的名稱上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，鑒于最高法院環(huán)境資源審判庭的名稱，地方法院系統(tǒng)相應(yīng)采用“環(huán)境資源+合議庭、審判庭、派出法庭或巡回法庭”的表達(dá)方式。對專門環(huán)境審判組織司法管轄范圍的確定，應(yīng)打破行政區(qū)劃，合理集中管轄。對于部分地方人大代表或政協(xié)委員的議案提出直接成立環(huán)保法院的改革思路，筆者認(rèn)為，環(huán)境法院的成立涉及到國家司法體制和法院體制的相應(yīng)改革，應(yīng)待各方面時機成熟時再考慮。

第四，強化環(huán)保法庭改革的智力支持。以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是我國三大訴訟法所堅持的共同基本原則。法官是法律專家，而環(huán)境案件專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性強的特征決定了，對審判人員相關(guān)環(huán)境科學(xué)技術(shù)專業(yè)知識的要求較高。除專家證人制度和人民陪審員制度可以作為專業(yè)法官環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識欠缺的補強外，從法律審判的三段論推理邏輯和環(huán)境案件事實認(rèn)定和法律適用的準(zhǔn)確性保障角度，加強對現(xiàn)有法官專業(yè)技能的培訓(xùn)。同時，將地方性改革中的成功經(jīng)驗——環(huán)保專家咨詢委員會制度予以提升并在全國范圍內(nèi)推廣，同時由統(tǒng)一行政機關(guān)登記審核，實行環(huán)保咨詢專家管理制度，建立咨詢專家?guī)臁?/p>

第五，精細(xì)環(huán)境訴訟特殊程序規(guī)則。筆者以為，從糾紛解決機制的要素和環(huán)境糾紛的特殊性入手，保障環(huán)境審判改革應(yīng)然目標(biāo)的實現(xiàn)和具體舉措的順利實施，環(huán)保法庭改革應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境審判組織、審判人員和審判程序規(guī)則三個方面的專門化;其中，環(huán)境審判組織專門化是組織載體，審判人員專門化是智力保障，審判程序規(guī)則專門化是實質(zhì)核心。目前全球各地專門環(huán)境審判機構(gòu)存在著個體差異，但與傳統(tǒng)審判組織相比，共性化的優(yōu)勢特征就在于其高效的環(huán)境訴訟專門程序規(guī)則，包括:放寬適格當(dāng)事人資格、降低訴訟費用、利用科學(xué)技術(shù)專家支持、廣泛采用替代性糾紛解決方法、高效的案件管理和專門操作規(guī)則等。未來實質(zhì)推進(jìn)我國環(huán)境審判改革的重中之重即是環(huán)境訴訟專門程序規(guī)則，值得更為精細(xì)的專門研究。限于文章的篇幅和主題限制，本文僅提出有關(guān)改革的基本思路:一是關(guān)于環(huán)境審判模式。環(huán)境糾紛形成原因上的交叉性表明，若嚴(yán)格按照民事、行政或刑事訴訟分開解決的救濟途徑，對環(huán)境合法權(quán)益救濟的有效性會減損，尤其是根據(jù)刑事或行政附帶民事訴訟中，先刑事或行政而后民事的訴訟規(guī)律，會導(dǎo)致環(huán)境污染的治理或損害的修復(fù)的滯后性，“整體式訴訟救濟”是應(yīng)然之舉。實踐證明可行的“四合一”或“三合一”模式，應(yīng)予以堅持，但從審判管理流程上應(yīng)當(dāng)更加精細(xì)而合理。二是關(guān)于環(huán)境訴訟管轄。打破行政區(qū)劃和法院層級，以自然區(qū)劃為主，合理集中環(huán)境民事案件管轄權(quán)的實踐經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)堅持。同時，對行政訴訟和刑事訴訟的管轄確定規(guī)則進(jìn)行配套改革。三是關(guān)于環(huán)境公益訴訟。適當(dāng)擴大適格原告主體資格，以訴的利益作為適格原告主體資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，吸收檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的成功實踐經(jīng)驗，探索檢察公益訴訟制度，并對環(huán)境公益訴訟具體程序如管轄級別、職權(quán)主義與當(dāng)事人主義的交叉采用、勝訴判決既判力規(guī)則、調(diào)解協(xié)議公告程序進(jìn)行更具體的程序規(guī)范。四是關(guān)于環(huán)境侵權(quán)案件證明責(zé)任規(guī)則。在我國民事訴訟證據(jù)規(guī)定的環(huán)境污染損害賠償案件證明責(zé)任倒置規(guī)則的框架下，減輕當(dāng)事人的損害結(jié)果或損害賠償數(shù)額的主張責(zé)任和證明責(zé)任，但當(dāng)事人就損害結(jié)果與污染行為間的因果關(guān)系有初步證明的必要。五是堅持公正、高效和廉價解決環(huán)境糾紛的司法理念，吸收目前改革中廣泛實踐的先行調(diào)解、中立評估、特聘調(diào)解、司法確認(rèn)、提前介入等有益經(jīng)驗，采用替代性糾紛解決機制加快案件處理進(jìn)度、降低訴訟成本。