中美生態(tài)損害賠償制度之比較

蔣亞娟

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

自1978 年以來，在眾多學(xué)者的努力下，環(huán)境法一改傳統(tǒng)法學(xué)理論中視環(huán)境為中介物的觀點和看法，將“生態(tài)損害”納入法學(xué)范疇。2005 年之后，法學(xué)界就我國的生態(tài)損害的界定與分類等問題基本達(dá)成共識，對生態(tài)損害的關(guān)注度逐步提高。在國外學(xué)界，許多學(xué)者都曾試圖定義生態(tài)損害，研究法律如何應(yīng)對生態(tài)損害問題。美國、歐盟等國家(地區(qū))的環(huán)境法研究較早，尤其是20 世紀(jì)70年代以來建立的美國生態(tài)損害賠償制度，在法律規(guī)制的廣度和深度上有長足的發(fā)展，可資借鑒。

一、中美生態(tài)損害賠償?shù)姆蓛?nèi)涵比較

在我國學(xué)界和司法界，生態(tài)損害的界定尚存爭議，主要存在兩種的觀點。第一種觀點力圖拓展傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法的視野，認(rèn)為生態(tài)損害包括環(huán)境違法行為所導(dǎo)致的損害，既包括生態(tài)環(huán)境本身的損害，也包括與被損害環(huán)境相關(guān)的財產(chǎn)、人身、精神損害。第二種觀點認(rèn)為生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境本身的損害，不僅包括經(jīng)濟(jì)價值的損害，還包括了美學(xué)、生態(tài)、文化等多重價值的損害。

在美國，自20 世紀(jì)70 年代以來，生態(tài)損害賠償制度逐步發(fā)展完善。美國主要通過五部聯(lián)邦法律以彌補自然資源所受的生態(tài)損害，主要有:《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)，該法規(guī)定任何有害物質(zhì)的排污者都要為其損害行為承擔(dān)責(zé)任;《石油污染法》(Oil Pollution Act，OPA)，該法規(guī)定對水體或毗連區(qū)域泄漏石油的主體有賠償?shù)牧x務(wù);《聯(lián)邦水污染控制法》(The Federal Water Pollution Control Act，F(xiàn)WPCA)對石油污染法中沒有規(guī)定的航道的石油或有害物質(zhì)污染責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定;《國家公園系統(tǒng)資源保護(hù)法》(National Park System Resource Protection Act，NPSRPA)，規(guī)定了對國家公園實施資源破壞的任何主體的法律責(zé)任;《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》(Marine Protection，Research and Sanctuaries Act，MPRSA)規(guī)定了在規(guī)劃的海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)損害自然資源的法律責(zé)任。

1977 年美國通過《清潔水法》提供了生態(tài)損害賠償?shù)姆梢罁?jù)，并對生態(tài)損害的成本、費用、重建等術(shù)語及范疇做了明確界定。1980 年美國《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》創(chuàng)立了一項旨在消除、減少或者移除污染物質(zhì)或者有害物質(zhì)的超級基金。在無法確認(rèn)環(huán)境污染者或者拒絕合作的情況下，該法賦予環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Agency，EPA)清理污染地的職責(zé)。在清理工作完成之后，該法授予環(huán)境保護(hù)署補償參加該工作的個人或企業(yè)為此所支付的費用。補償范圍包括了自然資源本身遭受破壞的事實、美感、價值上的損失以及評估該損失的費用與成本。

1990 年，George H． W． Bush 總統(tǒng)簽署了《石油污染法》，授權(quán)使用1986 年設(shè)立的石油泄漏責(zé)任信托基金(Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF)。該基金雖然于1986 年設(shè)立，但在1990 年Exxon Valdez 漏油事件發(fā)生以前，國會并沒有通過任何立法授權(quán)使用撥款或者財政收入以維持該基金的運轉(zhuǎn)?；鸬氖褂梅秶俗匀毁Y源損害評估和修復(fù)、支付應(yīng)當(dāng)補償而尚未補償?shù)牟疬w費用和損害賠償?shù)取?005 年《能源政策法》將該基金增加到27 億美元。該信托基金可以用作支付或緩解與控制石油泄漏威脅相關(guān)的費用，主要用途包括索賠和相應(yīng)的管理、研究費用等，而發(fā)生拆遷費用或因溢油受到損害的任何個人或組織均可提出索賠。

2011 年，美國國家研究會減輕濕地?fù)p害委員會(Committee on Mitigating Wetland Losses of National Research Council (U．S．))經(jīng)研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于《清潔水法》第404 條之規(guī)定建立濕地的修復(fù)和重建計劃。因此，在調(diào)研案例和掌握大量數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，委員會建議設(shè)立一個通過賠償來減輕環(huán)境損害的機(jī)構(gòu)，即:依照法律、法規(guī)和決策管理審批和損害賠償?shù)臋C(jī)構(gòu)，所做的賠償應(yīng)當(dāng)要達(dá)到濕地保護(hù)、保存和保育的各項生態(tài)行為標(biāo)準(zhǔn)(ecological performance criteria)，以確保濕地水域的物理、化學(xué)、生物質(zhì)量不會被減損。該計劃需要達(dá)到下列三個條件:其一，應(yīng)當(dāng)事先就被賠償?shù)剡x址進(jìn)行專門的規(guī)劃設(shè)計;其二，減輕環(huán)境損害的賠償方案應(yīng)當(dāng)先于或與許可行為同步進(jìn)行;其三，該方案應(yīng)當(dāng)在法律和財政的支持下長效運行。

綜上，兩國對生態(tài)損害的法律認(rèn)識的共同之處在于:一方面，均認(rèn)識到了生態(tài)環(huán)境的公共品屬性，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，應(yīng)當(dāng)讓生態(tài)損害的責(zé)任方承擔(dān)生態(tài)損害的全部成本。另一方面，均認(rèn)識到了生態(tài)價值及其決定的生態(tài)利益的廣泛性與復(fù)雜性，認(rèn)為生態(tài)損害賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)涵蓋環(huán)境與自然資源的多元價值。兩國不同之處在于，我國主要處于生態(tài)損害的理論研究層面，尚未形成專門的、系統(tǒng)的調(diào)整生態(tài)法律關(guān)系的法律法規(guī)體系。究其原因，一方面是由于理論觀點的不甚一致，導(dǎo)致實踐中立法缺位、執(zhí)法無據(jù)和司法受阻;另一方面，由于“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)價值、輕生態(tài)價值”的舊有發(fā)展意識的影響，理論成果向法律制度轉(zhuǎn)化的進(jìn)程減緩，法律對于生態(tài)問題的調(diào)控力度還不夠。而美國自20 世紀(jì)70 年代以來，已經(jīng)初步形成了生態(tài)損害的法學(xué)理念和制度框架。其原因主要在于:其一，美國多次修訂環(huán)境保護(hù)立法，生態(tài)損害在各類單行法中的覆蓋面逐步拓展，賠償責(zé)任逐漸加重，實現(xiàn)了主要生態(tài)損害類型的全面調(diào)整;再加之立法根據(jù)生態(tài)損害的發(fā)生機(jī)理，對生態(tài)損害實行全過程控制，基本實現(xiàn)了生態(tài)損害賠償立法“靜態(tài)與動態(tài)”的結(jié)合。其二，美國有比較成熟的公民訴訟、環(huán)境應(yīng)急管理等法律制度，較好的法律基礎(chǔ)為生態(tài)損害賠償訴訟創(chuàng)造了前提。豐富的生態(tài)損害賠償判例不僅相對于成文法可以更加靈活的解決現(xiàn)實問題，還使得生態(tài)損害賠償法律調(diào)整的內(nèi)容更加務(wù)實而具體。

二、中美生態(tài)損害賠償?shù)姆梢?guī)制比較

(一)總體理念

在美國，以生態(tài)損害為訴訟內(nèi)容的案例中，政府和普通公眾相互之間作為原告或者被告，這些判例大都體現(xiàn)出了環(huán)境保護(hù)法律重視生態(tài)保護(hù)和公民健康，鼓勵公眾參與以及政府積極作為的理念，如Mehaffy v．U．S．，United State v． Lambert等諸多案例。當(dāng)然，雖然法院認(rèn)同生態(tài)損害應(yīng)當(dāng)賠償，但在如何認(rèn)識生態(tài)利益的角度上，法院對環(huán)境保護(hù)及環(huán)境利益的保護(hù)范圍存有兩種不同的理念;相應(yīng)的，秉持這些不同理念的法院分別產(chǎn)生了兩類不同的法院判決。一類是對于生態(tài)保護(hù)和其他影響因素持保守態(tài)度的法院判決。如，United States v． Cumberland Farms of Connecticut，Inc一案涉及到水淹農(nóng)場，要求被告將該濕地恢復(fù)至1977 年的水平。與此類似的還有United States v．Akers，該案要求恢復(fù)之前環(huán)境保護(hù)禁令，“依據(jù)過去及現(xiàn)在(本案)濕地的使用狀況，以及有正在發(fā)生和潛在的行為，均不得濫用自由裁量權(quán)”。在New Jersey Dept’of Envtl．Prot． and Spill Compensation Fund v． Exxon Mobil Corp．一案中，法院認(rèn)為，雖然被告公司依據(jù)《泄漏補償和控制法》(Spill Compensation and Control Act)，對自然資源及其修復(fù)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但是并沒有對“損害造成的損失”(loss of damage)有嚴(yán)格的責(zé)任。另一類是對于生態(tài)保護(hù)和其他影響因素持開放態(tài)度的判決。如Foresyth County v． U．S． Army Corps of Engineers 一案中，法院要求非政府組織應(yīng)當(dāng)事先給予地方政府以生態(tài)保證金。同樣的判決結(jié)果可以見于Ohio Valley Environmental Coalition v． U．S．Army Corps of Engineers。該案中，原告提出，因為環(huán)境保護(hù)署基于《清潔水法》404 條(c)項而對被告公司行為有可能會行使否決權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制被告Mingo Logan 煤炭公司的行為，為環(huán)境保護(hù)署留足必要的時間。盡管Mingo Logan 公司提出抗議，但這項動議顯然已被法院認(rèn)可，并且環(huán)境保護(hù)署已經(jīng)采取了行動。

雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定了立法目的，即“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”，但是生態(tài)損害及其賠償?shù)睦砟钌形丛诹⒎ㄖ械玫襟w現(xiàn)。然而，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)注到了生態(tài)損害，明確了生態(tài)損害應(yīng)該賠償、生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)的理念。如，該法在第九十條第一款規(guī)定了:“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。”該法第三章“海洋生態(tài)保護(hù)”第二十條規(guī)定:“對具有重要經(jīng)濟(jì)、社會價值的已遭到破壞的海洋生態(tài)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整治和恢復(fù)。”

(二)生態(tài)損害之認(rèn)定

在Ohio Valley Environmental Coalition，Inc，v． U．S． Army Corps of Engineers一案中，原告對被告所屬的Highland 礦業(yè)公司依據(jù)《清潔水法》第404 條之許可證規(guī)定向河流等水體排放、傾倒廢棄物的行為提起訴訟。起初，法院先是扣押了被告的排放許可證，而2011 年4 月，被告公司重新授權(quán)其所屬的Highland 礦業(yè)公司使用該許可證，直接導(dǎo)致了該訴訟的開始。該案的審結(jié)幾經(jīng)周折。期間，被告提出了一系列的減輕損害賠償?shù)挠嬎愫徒鉀Q的方案，以對現(xiàn)有的損失進(jìn)行填補，如，被告提出了詳細(xì)的臨時減輕生態(tài)損害的方案(Interim Functional Assessment Approach)，以使河流恢復(fù)到之前的功能。并每年增加3%的投入直至生態(tài)功能恢復(fù)。盡管如此，主審法官Chambers 認(rèn)為:“任何主體都無法對該損失進(jìn)行界定，并且生態(tài)損失的衡量標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，應(yīng)當(dāng)尊重原告對被告Corps公司做出的決定。《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》第113 條規(guī)定，如果法院發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害的應(yīng)對計劃必不可少且事先無法預(yù)見，即使是與法律規(guī)定不一致，法院也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可該反應(yīng)計劃的花費和其他減輕損害的措施。

在美國，有關(guān)生態(tài)損害的訴訟也并非無往不勝，只有在立法明確的情況下，生態(tài)損害才能得到有效的救濟(jì)。在Commonwealth v． Shell Oil Co．一案中，原告波多黎各(Puerto Rico)就被告在波多黎各出售和使用甲基叔丁基醚(Methyl tertiary－butyl ether，MTBE)的行為提起訴訟，要求被告停止這一行為，并且應(yīng)當(dāng)對此行為所導(dǎo)致的生態(tài)損害、道德?lián)p害和經(jīng)濟(jì)損害進(jìn)行賠償。美國聯(lián)邦上訴法院法官Shira A． Scheindlin 認(rèn)為，雖然被告這一行為所導(dǎo)致的損害可以有不同分類，生態(tài)損害在一定程度上也可以根據(jù)原告提供的證據(jù)進(jìn)行衡量，但是生態(tài)恢復(fù)基本上無法實現(xiàn)。與此同時，法院還認(rèn)為，依照波多黎各民法典1802 條之規(guī)定，生態(tài)損害是指“由于自然人的疏忽，給自然環(huán)境帶來的損失”，主要是指“對私人財產(chǎn)中的自然資源帶來的損害”。因此，法院沒有支持原告的訴訟請求。

我國與生態(tài)環(huán)境損害有關(guān)的立法主要見于《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》和各項污染防治單行法當(dāng)中。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返诹l第一款規(guī)定了“造成大氣污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失”。然而，賠償對象僅僅限于直接受到損害的主體，賠償范圍尚未涉及間接受害人所遭受的損失。《侵權(quán)責(zé)任法》的第六十五條雖然規(guī)定了“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。但是，該法第二條列舉的“本法所稱的”十八項“民事權(quán)益”，其中生命權(quán)、健康權(quán)、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等人身、財產(chǎn)權(quán)益均未直接指向生態(tài)利益，并未涉及生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

綜合上述立法觀之，相較于美國環(huán)境保護(hù)的立法和判例，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)立法傾向于保護(hù)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價值，將生態(tài)環(huán)境、自然資源作為“財產(chǎn)”或者“財源”來進(jìn)行保護(hù)，現(xiàn)行法律條文的表述及法律規(guī)范還沒有顯示出對生態(tài)價值的關(guān)注，并且缺乏對該生態(tài)價值所需要的公法和私法制度的綜合調(diào)整。當(dāng)然，兩國生態(tài)損害賠償法律制度也面臨一些共同的需要解決的難題，如，在法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容體系上，生態(tài)損害主體不周延、生態(tài)損害客體不明確、主體與客體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不平衡以及環(huán)境法律責(zé)任的完整度有所欠缺等問題還有待解決。

(三)生態(tài)損害之訴訟

1．訴訟主體。在1978 年修改《外大陸架土地法》(Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA)之前，州政府可以代表其民眾對石油污染提起訴訟，公民可以就污染行為所導(dǎo)致的重建費用和漁業(yè)資源可期得的商業(yè)利益請求賠償。依據(jù)美國《清潔水法》第331 條(f)(5)項下之規(guī)定，“總統(tǒng)或任何州的授權(quán)代表，均能代表公眾作為自然資源的信托人，并可以就恢復(fù)或者重建該類資源的成本得到賠償?！泵绹毒C合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》第107 條f(1)項規(guī)定，“在涉及自然資源損害的情形下，美國總統(tǒng)或者其授權(quán)的任何州代表，得以這些自然資源的所及的公共福祉以信托人的名義對此類損害采取相應(yīng)的行動。參與生態(tài)損害救助(包括但不限于非政府組織)并為此付出對價的主體和生態(tài)環(huán)境本身可以作為原告提起生態(tài)損害訴訟?！敝档米⒁獾氖?，美國聯(lián)邦立法對自然資源損害的起訴做了非常嚴(yán)格的限制，即只能由政府機(jī)構(gòu)對自然資源損害提起訴訟。盡管《清潔空氣法》第304 條授權(quán)“任何人”對“任何主體”都可以依據(jù)該法就履行法定義務(wù)提起公民訴訟，但是《清潔水法》對“公民訴訟”的主體做了嚴(yán)格的限定，該法第505 條(g)款規(guī)定，所謂“公民”是指受到損害的利害關(guān)系人。在其他立法中，“公民”的界定也不盡相同。是否可以就生態(tài)損害提起公民訴訟，要視不同的單行法律規(guī)定而判定原告是否適格。因此，對于生態(tài)損害訴訟，美國現(xiàn)行立法對公民訴訟主體有適格條件的限制，并非任何自然人或者環(huán)境保護(hù)組織都有相應(yīng)的起訴權(quán)。特殊的規(guī)定僅見于《石油污染法》，該法賦予了自然人部分的訴權(quán)，即依據(jù)該法，自然人可以起訴聯(lián)邦官員，要求法院限令該官員依照石油污染法實施法律、履行職責(zé)。

我國《水污染防治法》第八十六條和《大氣污染防治法》第六十二條第二款規(guī)定了解決因大氣污染、水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)主管部門、海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理的前置程序。《水污染防治法》第八十八條規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟;2012 年修訂的《民事訴訟法》第55 條規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起公益訴訟。但是，該法尚未規(guī)定對破壞自然資源、損害生態(tài)系統(tǒng)的行為，這些主體是否有訴訟的權(quán)利以及如何提起公益訴訟。

2．賠償范圍。依照美國法律之規(guī)定，生態(tài)損害的賠償范圍比較廣泛，包括了生態(tài)損害評估和修復(fù)費用、拆遷費用、對生態(tài)環(huán)境本身的減損所應(yīng)作的賠償、研究發(fā)展費、管理費等多方面，力圖通過制度的保障盡可能地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)重建。如，《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》第105 條規(guī)定了國家有害物質(zhì)應(yīng)對計劃(the National Hazardous Substance Response Plan)，該法107 條第a(4)項下規(guī)定，任何有害物質(zhì)的接受者或排放者，都有:(A)基于該計劃對治理污染產(chǎn)生的所有費用的賠償責(zé)任;(B)支付其他必要開支的責(zé)任;(C)支付因該行為侵權(quán)、環(huán)境資源破壞和減損而產(chǎn)生的費用和(D)支付該法104(i)款之規(guī)定的公民健康影響評價的費用。再如，《國家公園系統(tǒng)資源保護(hù)法》(National Park System Resource Protection Act)規(guī)定對國家公園造成生態(tài)損害的“賠償范圍”有:(1)重建、保護(hù)或者達(dá)到國家公園資源系統(tǒng)要求所付出的對價，以及在國家公園資源尚未得到修復(fù)和重建或者獲得同樣有效的資源之前所付出的任何巨大的代價;(2)國家公園資源一旦不能恢復(fù)或者重建時所帶來的損失;(3)根據(jù)19jj－2(b)條款評估的其他損害價值。

3．計算方法。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定了財產(chǎn)損失的計算，即“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算”。該法第二十條規(guī)定了侵害人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失的賠償計算方法，即“侵害他人人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失的，按照被侵權(quán)人因此受到的損失賠償;被侵權(quán)人的損失難以確定，侵權(quán)人因此獲得利益的，按照其獲得的利益賠償;侵權(quán)人因此獲得的利益難以確定，被侵權(quán)人和侵權(quán)人就賠償數(shù)額協(xié)商不一致，向人民法院提起訴訟的，由人民法院根據(jù)實際情況確定賠償數(shù)額”。《水污染防治法》第八十九條規(guī)定，因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，當(dāng)事人可以委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)。環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托，如實提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。對于在審批過程中，如何申請生態(tài)損害的司法鑒定，法律的規(guī)定亦十分模糊。但是，兩國的上述規(guī)定都沒有觸及生態(tài)利益如何衡量，生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)如何確定的問題;生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)損害的評估定損體系還有待建立。

4．證明責(zé)任。我國《水污染防治法》第八十七條規(guī)定，水污染引起的損害賠償訴訟，由排污方就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。美國法律也做了相似的規(guī)定。如，《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》第104 條、第106 條和第107 條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)署啟動超級基金(Superfund)，采取了減輕(remove action)或者消除(remedial action)危險物質(zhì)污染的“應(yīng)對行為”后，如果下列要件具備，就可以要求相關(guān)主體支付該“應(yīng)對行為”所產(chǎn)生的費用。即(1)有依107(a)之規(guī)定的適格主體(potentially responsible parties)，包括污染設(shè)施的所有者、經(jīng)營者、管理者和運輸者;(2)有處置危險物質(zhì)的行為;(3)釋放了危險物質(zhì);(4)產(chǎn)生了相關(guān)費用。這一支付義務(wù)非常嚴(yán)格，環(huán)境保護(hù)署并不需要就過失、知識、有罪或無罪等方面進(jìn)行舉證，且對四類主體追究共同民事責(zé)任。

三、我國生態(tài)損害賠償制度的立法完善建議

(一)明確生態(tài)損害之訴權(quán)

追究生態(tài)損害責(zé)任，應(yīng)當(dāng)“立法在先，行事在后”。一方面，應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)利益的法益歸屬。除一般民事訴訟所涉及的物的生態(tài)價值的情形之外，生態(tài)損害一定程度上屬于“公共妨害”(public nuisances)，其所涉及的生態(tài)利益屬于公共利益。由于生態(tài)利益的主體不能歸屬于明確指向的私人主體，因此私人主體往往限于權(quán)利范域的局限而無法對破壞生態(tài)的行為提起訴訟。普通公民的享有健康、安全、舒適之環(huán)境權(quán)利及其實現(xiàn)也會受到影響。美國普通法已經(jīng)賦予州政府反對“公共妨害”的訴權(quán)，政府僅僅只需要證明公共權(quán)利的行使受到由被告行為所導(dǎo)致的阻礙，就可以提起訴訟。《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》第107 條、《聯(lián)邦水污染控制法》第311 條、《石油污染法》第1002 條等相關(guān)立法授權(quán)政府在合理或必需的情形下，可以采取減輕損害的措施。同時法律賦予私人主體就污染行為對自己所造成的侵害提起消除污染和損害賠償之訴。我國憲法尚未明確公民“環(huán)境權(quán)”，應(yīng)當(dāng)盡快完善立法，明確公眾對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的權(quán)力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免“公地的悲劇”發(fā)生。

(二)明確生態(tài)損害之法律責(zé)任

在現(xiàn)行立法內(nèi)容體系之下，可以運用傳統(tǒng)的“命令與控制”(command and control)措施及理念，從生態(tài)損害相關(guān)主體法律責(zé)任的角度對生態(tài)損害行為加以規(guī)制。如，在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》和各項環(huán)境保護(hù)單行法中，設(shè)立減輕和賠償生態(tài)損害的法律義務(wù)和法律責(zé)任。規(guī)定政府部門、檢察機(jī)關(guān)和社會環(huán)境保護(hù)組織代表公眾提起生態(tài)損害之訴的權(quán)利。與此同時，我國還可以基于行為科學(xué)的考慮，從相關(guān)主體的行為動機(jī)的角度，通過法律制度的更新，擴(kuò)大生態(tài)損害行為的法律阻止途徑。如，逐步建立生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益激勵制度、生態(tài)損害訴訟制度和政府的環(huán)境責(zé)任追究制度，形成結(jié)構(gòu)工整的環(huán)境法律關(guān)系束。完善現(xiàn)階段民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任立法，為法律調(diào)整與生態(tài)損害有關(guān)的社會關(guān)系提供依據(jù)。

(三)盡快建立生態(tài)損害衡量標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)損害如何量化是目前很多國家生態(tài)立法的難題。美國運用了許可證、銀行、保險、稅收等多種命令與控制措施以解決生態(tài)損害的問題。相對于訴訟途徑，命令與控制措施的優(yōu)勢在于，能夠就生態(tài)保護(hù)一般可能發(fā)生的狀態(tài)進(jìn)行制度預(yù)設(shè)。作為具有命令與控制措施特點的生態(tài)損害衡量標(biāo)準(zhǔn)，同樣可以事先確立生態(tài)損害行為的違法成本。另外，我國應(yīng)當(dāng)借鑒完善我國傳統(tǒng)的環(huán)境稅費法律制度，確立與環(huán)境相關(guān)的行為的生態(tài)成本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)損害轉(zhuǎn)化為污染者行為的內(nèi)在成本。通過改革環(huán)境稅費制度、制定生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)則，來提高生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為人的違法成本，實現(xiàn)常規(guī)狀態(tài)下對生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、生態(tài)價值的綜合保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，逐步建立起生態(tài)訴訟中生態(tài)損害的衡量標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)建構(gòu)生態(tài)損害多元調(diào)控制度

借鑒美國普通法的立法經(jīng)驗，建立靈活的生態(tài)保護(hù)政策體系，整理和研究生態(tài)損害的典型判例，實現(xiàn)不同部門法規(guī)則體系的良性互動。相對于傳統(tǒng)的命令與控制手段，普通法的優(yōu)勢在于，對于制定法未規(guī)定詳盡之事項及特殊情形，能夠通過具有解釋力的判決填補制定法之不足，行事靈活并較高效率地填補成文法之短板。在我國，可以充分發(fā)揮環(huán)保法庭代表性案例的示范作用，結(jié)合環(huán)境保護(hù)部及相關(guān)部門的執(zhí)法案例，逐步完善預(yù)防和治理生態(tài)損害的立法經(jīng)驗。防治生態(tài)損害要多管齊下，通過環(huán)境法與相鄰法律部門的立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)生態(tài)損害法律關(guān)系的全面調(diào)整。

(五)建構(gòu)生態(tài)損害的全過程防治制度

依據(jù)生態(tài)損害事件的生命周期理論，在生態(tài)損害預(yù)防和治理全過程的不同階段設(shè)置不同的法律制度，建立適合生態(tài)損害事件發(fā)生和發(fā)展特點的規(guī)則體系。如，完善生態(tài)保護(hù)常態(tài)制度以預(yù)防生態(tài)損害，建立環(huán)境保護(hù)的法律激勵機(jī)制，加大污染者的違法成本，尤其是細(xì)化對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的恢復(fù)和重建責(zé)任，控制生態(tài)損害的發(fā)生。在生態(tài)損害行為發(fā)生和控制過程中，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，借助公法手段固有的“強(qiáng)制性”，完善政府環(huán)境風(fēng)險管理，將政府生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)具體化和明確化。完善生態(tài)損害發(fā)生后的司法救濟(jì)規(guī)則，明確各級政府及其環(huán)境保護(hù)部門在生態(tài)損害產(chǎn)生和發(fā)展過程中的提起訴訟的權(quán)利及條件，拓展生態(tài)損害社會化救濟(jì)的路徑。