公立醫(yī)院招標采購工作存在的問題及管理對策

王紅艷

摘 要：公立醫(yī)院是國家事業(yè)單位，是政府財政性資金支出的主要組成部分之一，每家公立醫(yī)院每年約有上億元財政性資金通過招標采購方式支出。目前我國政府招標采購還存在很多問題，政府組織、招標代理機構(gòu)、采購人（醫(yī)療機構(gòu)）、供應商行為等影響著政府采購政策效果。學術(shù)界研究集中在政府采購制度安排、監(jiān)督機制以及政府采購部門和供應商行為等，缺乏對“采購人”微觀主體行為的研究，實際上作為“采購人”招標采購管理工作最終影響著采購的質(zhì)量和效果?！安少徣恕眱?nèi)部合理的招標采購管理可提高政府財政資金支出的經(jīng)濟性和效益性，節(jié)約財政采購資金，提高采購效率。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院 招標采購 問題 對策

中圖分類號：F253.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-249-03

《政府采購法》第二條規(guī)定“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”公立醫(yī)院是國家事業(yè)單位，是政府財政性資金支出的主要組成部分之一，每家公立醫(yī)院每年約有上億元財政性資金通過招標采購方式支出。目前我國政府招標采購還存在很多問題，政府組織、招標代理機構(gòu)、采購人（醫(yī)療機構(gòu)）、供應商行為等影響著政府采購政策效果。學術(shù)界研究集中在政府采購制度安排、監(jiān)督機制以及政府采購部門和供應商行為等，缺乏對“采購人”微觀主體行為的研究，實際上作為“采購人”招標采購管理工作最終影響著采購的質(zhì)量和效果?！安少徣恕眱?nèi)部合理的招標采購管理可提高政府財政資金支出的經(jīng)濟性和效益性，節(jié)約財政采購資金，提高采購效率。

一、公立醫(yī)院招標采購工作存在的問題

（一）“采購人”地位過高，政府監(jiān)管不力

“采購人”地位較高指“采購人”相對于其他政府采購當事人（供應商和采購代理機構(gòu)），在政府招標采購過程中對采購結(jié)果決定有較高的影響作用。

采購人是指依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織，政府采購法和招投標法及相關(guān)法規(guī)對“采購人”整體行為進行了規(guī)范，對“采購人”的職責、選擇委托的采購代理機構(gòu)的權(quán)限、回避原則、法律責任、采購方式、采購過程等方面進行規(guī)定，但這些規(guī)范都是將法人單位作為“采購人”整體來規(guī)范的，至于采購人內(nèi)部由什么職能部門、人員及招標采購流程等采購工作則不在規(guī)范之內(nèi)。但正是這些單位內(nèi)部招標采購工作最終影響著招標采購的質(zhì)量和效果。公立醫(yī)院采購人地位較高原因有：

1.財產(chǎn)所有權(quán)方面原因。研究表明采購成為問題的地方都是產(chǎn)權(quán)不清晰的地方，盡管公立醫(yī)院是國家舉辦的公益性質(zhì)的單位，但目前公立醫(yī)院實行自負盈虧的經(jīng)營方式，財政撥款占醫(yī)院收入比例較少，公立醫(yī)院資產(chǎn)既屬于國家財政性資金，又屬于醫(yī)院資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)存在不清晰的地方；所以公立醫(yī)院在資金購買支出時要考慮到本單位的實際情況，充分論證，不會過分依賴政府招標采購機構(gòu)。

2.公立醫(yī)院招標采購專業(yè)性較強。公立醫(yī)院招標采購項目不同于一般的電器設備、辦公用品和交通工具等，無論是藥品采購還是醫(yī)療設備、器械、醫(yī)用耗材等的專業(yè)性都較強，給政府采購監(jiān)管部門監(jiān)管和采購代理機構(gòu)工作帶來很大難度，對某些技術(shù)指標要依賴于公立醫(yī)院單位來決定。

3.相關(guān)法律法規(guī)不健全，監(jiān)督約束機制缺失。相關(guān)法律法規(guī)對公立醫(yī)院采購人招標采購工作監(jiān)督制約機制缺失，地方政府財政部門具有采購監(jiān)督管理職能，但無法對所有單位的、所有招標采購活動進行監(jiān)督，缺少對公立醫(yī)院招標采購管理的規(guī)范。

（二）政府招標采購流于形式

政府招標采購過程中有圍標、抬標的現(xiàn)象，監(jiān)督制約機制的缺失；公立醫(yī)院采購人為能買到自己想要的產(chǎn)品，保證以合理的價格購買到性價比高、滿足醫(yī)院需求的產(chǎn)品或服務，項目前期論證和市場調(diào)查必不可少，并運用進行競爭性談判的方法，切實降低采購價格使購買價格小于等于市場價格。

由于公立醫(yī)院招標采購專業(yè)性較強等特點，目前情況下多數(shù)采購人招標采購的形式實際競爭性談判，由采購人（即采購單位）組成的談判小組，邀請具有相應資質(zhì)的供應商，在供應商滿足甲方需求的情況下，給出最低報價，由采購人的談判小組確定性價比高的產(chǎn)品；即使公開招標形式，采購人也會事先舉行論證會，實際上是邀請復核資質(zhì)和滿足采購人需求的供應商，進行競爭性談判，基本確定需要一個或二至三個供應商的產(chǎn)品，與采購人達到一定程度的默契，在政府指定的代理機構(gòu)內(nèi)實行公開招標形式，但這些和采購人事先溝通的供應商也往往能夠脫穎而出。使政府招標采購流于形式。

（三）招標采購各專業(yè)門類存在的問題

大型醫(yī)療設備預算不準確，或預算跟不上變化，采購價格高。醫(yī)療設備高、新、尖技術(shù)應用較快較廣，價格難預測；缺少充分論證，造成設備閑置或利用率低下，造成資源浪費；因?qū)I(yè)性較強，技術(shù)指標易存在品牌傾向性而不易監(jiān)管，變相制定供應商。

醫(yī)用耗材、試劑等衛(wèi)生材料品種多、采購金額大，醫(yī)用耗材集中采購方式尚未進入實施階段，大部分是醫(yī)院自行招標采購，供應商管理混亂，有的醫(yī)院醫(yī)用耗材供應商多達400多家，采購缺乏申請審批流程，存在私自與經(jīng)銷人員洽談業(yè)務、私自采購，拒絕使用招標采購的合格產(chǎn)品等違規(guī)現(xiàn)象。

藥品采購信息未公開，公立醫(yī)院專家在政府中標目錄內(nèi)選藥時存在品牌傾向，未建立藥事監(jiān)督委員會，缺少監(jiān)督制約機制。藥品采購金額、數(shù)量、藥品供應商等采購結(jié)果未公開，采購流程和用藥情況等信息不公開，職工參與度低，缺少監(jiān)督約束機制。

工程建設占醫(yī)院很大開支，每年均有上千萬的支出，因工程項目的特殊性，存在事后審核，這是醫(yī)療器械，藥品等采購合同所不具備色優(yōu)勢。雖然審核的力度很大，但前期工作對工程造價起著決定性作用。某些工程項目合同條款不合理，部分工程維修、采購等項目由相對單一的承包商、供應商承攬，缺乏應有的競爭。招標較不規(guī)范，化整為零、規(guī)避招標現(xiàn)象嚴重；結(jié)算超預算。

（四）招標采購管理存在的主要問題

各公立醫(yī)院招標采購工作參差不及，差別很大，缺乏統(tǒng)一指導和規(guī)范。存在的主要問題有：

1.招標采購制度不健全，執(zhí)行不到位。公立醫(yī)院招標采購相關(guān)規(guī)章制度不健全，或缺乏更新。部分規(guī)范以套用國家相關(guān)法律法規(guī)為主，較泛化，沒有針對性。制度執(zhí)行不到位，有章不依。存在未按要求公開招標，規(guī)避招標、不經(jīng)議價招標直接簽合同，預算不準確，導致結(jié)算嚴重超預算，個人議價等不規(guī)范行為；在依據(jù)不充分的情況下，仍堅持采用單一來源采購方式，不符合采購管理規(guī)定等違規(guī)現(xiàn)象。

2.沒有固定的招標管理機構(gòu)。沒有固定的招標采購管理機構(gòu)，招標采購工作分散，沒有實現(xiàn)歸口管理，醫(yī)療設備、醫(yī)用耗材技術(shù)指標過分遷就臨床使用科室，缺乏有效的集中統(tǒng)一管理，造成部分職能部門不按程序辦事，各自為政，管理混亂。沒有相應的招投標監(jiān)管機構(gòu)，審計、監(jiān)察、財務參與院內(nèi)部分招標議價項目，決策權(quán)集中在部分人員手中，存在管理漏洞。

3.缺乏規(guī)范的招標采購流程。沒有制定的統(tǒng)一規(guī)范的采購流程，缺乏前期項目論證和審批，決策機制不合理。公立醫(yī)院是作為政府招標采購的主體，采購前期要對的對大型醫(yī)療設備的充分論證，因大型醫(yī)療設備價格昂貴，一臺設備動輒幾百萬甚至上千萬，投資不造成利用率低下或者閑置不用，會造成資源浪費，審批和采購職能未分離等，給國家?guī)頁p失。

4.招標過程不透明，缺少有效公眾監(jiān)督。（1）監(jiān)督方式不規(guī)范。監(jiān)督部門既當裁判又當運動員，實際失去監(jiān)督的本質(zhì)職能。存在審計、監(jiān)察等部門參與多項招標采購事務，既修改招標文件又修改合同條款，參與議價評標既做評委又做監(jiān)督者。（2）監(jiān)督權(quán)限不明確。監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問題時沒有及時干預，信息反饋給職能科室后，科室可理可不理，導致發(fā)現(xiàn)問題也無法改進。（3）公眾監(jiān)督效力得不到有效發(fā)揮。采購信息公開程度局限在職能科室、主管領(lǐng)導掌握。采購信息公開公示力度不夠，采購信息的不公開，使部分采購情況失去了有效的公眾監(jiān)督。

5.醫(yī)院領(lǐng)導重視不足，問責機制缺失。醫(yī)院領(lǐng)導對招標采購工作重視度不夠。雖然了解問題所在，但沒有下決心去整頓，放任問題的存在。醫(yī)院問責機制缺失，沒有懲罰激勵機制，對相關(guān)過失人或違規(guī)操作沒有處罰措施，問題無法解決和改進。

二、公立醫(yī)院招標采購管理建議

（一）加強采購項目支出預算管理

1.統(tǒng)一規(guī)劃，歸口管理。公立醫(yī)院項目預算支出按規(guī)定上報當?shù)刎斦块T審批，實行“二上二下”的預算管理辦法，由醫(yī)院各科室上報采購計劃，經(jīng)醫(yī)院預算領(lǐng)導小組審批后上報省財政廳，由財政廳下達預算金額，再由醫(yī)院按實際需要論證后進行院內(nèi)分配。預算領(lǐng)導小組由院長、分管院領(lǐng)導、職能科室（設備、藥劑、總務等）、財務部門、監(jiān)督審計部門人員及職工代表組成。對預算及執(zhí)行情況在院內(nèi)公開，接受監(jiān)督。

項目預算支出實行歸口管理，其中大型設備購置項目庫，歸口到設備管理處建立；醫(yī)院基本建設和大中型修繕項目庫，歸口到總務處建立；學科建設及?？茖２№椖繋欤瑲w口到科研處建立。

2.細化預算，嚴格審批。根據(jù)國家法律法規(guī)，醫(yī)療設備等行業(yè)技術(shù)標準、參數(shù)、定額以及本單位現(xiàn)有資產(chǎn)存量情況，醫(yī)院整體情況和上年度預算執(zhí)行情況、本年度預算收支變化等因素進行編制。對具體項目實行分類管理，細化預算。對于金額較大，如10萬元以上的由預算管理小組討論決定，10萬元以下的可簡化審批流程，由職能科室報分管院領(lǐng)導決定。嚴格規(guī)范采購項目預算編制技術(shù)指標，避免變相利用技術(shù)指標“指定”品牌，預算金額的編制不能偏離市場參考價，以免虛增節(jié)支率。

3.預算的執(zhí)行和監(jiān)督。采購項目支出預算經(jīng)批準后應嚴格按照預算執(zhí)行，特殊情況下的預算調(diào)整，需說明原因嚴格審批流程，由領(lǐng)導領(lǐng)導批準方可納入預算。監(jiān)察審計部門對采購項目支出預算及執(zhí)行情況的合理性、合法性和有效性進行監(jiān)督。

（二）建立招標采購管理機構(gòu)

公立醫(yī)院應成立專門的招標采購機構(gòu)，改變公立醫(yī)院招標采購的多頭分散、條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)模式，可以優(yōu)化醫(yī)院資源配置，使醫(yī)院的人力、財力和物力發(fā)揮最大效用。

招標采購機構(gòu)可在主管院領(lǐng)導下單獨設立，或者掛靠在監(jiān)察審計部門，統(tǒng)一對全院物資招標采購進行管理。人員組成由分管招標采購工作的院領(lǐng)導，專家?guī)斐蓡T，基建、設備、藥劑、總務、監(jiān)察、審計人員等部門有關(guān)人員組成，另外抽取職工代表參加采購論證及招標過程。

明確招標采購機構(gòu)的工作的職責，遵守國家招標采購法律法規(guī)，遵守相關(guān)廉潔自律規(guī)定。負責組織制定采購工作計劃和預算工作，擬定招標文件、評標準則、評標議標方法、規(guī)范合同條款，接受外部和內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。

（三）規(guī)范招標采購流程

1.建立健全相關(guān)規(guī)章制度。（1）制定藥品集中招標采購、藥品臨時采購和新藥準入原則等規(guī)定，如《醫(yī)院常用藥品目錄》等；（2）制定醫(yī)用耗材招標采購和準入原則等規(guī)定；（3）制定醫(yī)療器械、設備招標采購管理辦法；（4）制定基建工程招投標管理；（5）制定總務及其他需要招標采購的管理辦法。明確招標采購的范圍、方式，明確采購流程、部門職能、崗位職責、監(jiān)督機制、執(zhí)行及制約機制等。

2.重視市場調(diào)查和前期論證工作。公立醫(yī)院招標采購專業(yè)性較強，前期論征和市場調(diào)查工作尤其重要。使用科室提出購買申請計劃時，應對支出項目的醫(yī)療效益、社會效益和購買可行性進行充分預測、分析、論證，對大型醫(yī)療設備的使用年限、治療人數(shù)、收費及成本回收情況、維修和醫(yī)用耗材消耗成本做出充分估計，對購買項目的質(zhì)量性能、價格、品牌選擇做出充分比較分析。

3.制定合理的招標采購流程。按照“組織領(lǐng)導、職能分離、相互制約”的思路制定合理的招標采購流程，確定由“使用科室——項目采購計劃——管理機構(gòu)——審批——前期論證（市場調(diào)查）——確定采購方式——招標文件——投標、評標——合同管理——監(jiān)督制約”的招標采購流程設計。

4.對招標采購全過程管理。招標采購過程實行招標文件管理、供應商管理、評標過程管理、合同管理、售后管理等全過程管理。由招標采購機構(gòu)對全院招標文件進行統(tǒng)一管理，在充分論證和市場調(diào)查的基礎上，制定招標文件；加強對供應商資質(zhì)審查，要求有良好的售后服務和履約能力，對違規(guī)的供應商建立了“黑名單”，嚴禁參與投標。

（四）制定科學決策機制

決策權(quán)力的分配是招標采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決策權(quán)以投票權(quán)方式體現(xiàn)。

1.建立院內(nèi)專家?guī)?。專家?guī)斐蓡T有投票權(quán)。專家?guī)斐蓡T由院內(nèi)各專業(yè)人員組成，每次招標論證、院內(nèi)議價按專業(yè)從專家?guī)炫R時隨機，招標采購結(jié)束后即解散；供應商把所有專家?guī)斐蓡T全部勾結(jié)的成本太大，得不償失，供應商不會這樣選擇；即使勾結(jié)部分人員，但因臨時隨機抽取，招標采購結(jié)束即解散；下次招標采購重新臨時抽取，大大限制了供應商和個人不正當利益的獲取。

2.合理分配決策權(quán)，限制權(quán)力尋租。醫(yī)院院長、分管院長不設投票權(quán)。醫(yī)院院長和分管院長在醫(yī)院管理體制中擁有如人事任免權(quán)、財產(chǎn)分配權(quán)等眾多行政權(quán)力，領(lǐng)導權(quán)力過大，易導致權(quán)力尋租，固分管院領(lǐng)導不設投票權(quán)，參與招標采購全分管過程，但不參與采購與定價談判。醫(yī)院領(lǐng)導不允許單獨與經(jīng)銷商簽訂合同，院領(lǐng)導如有建議，只能建議在招標價格基礎上降價，不能建議提價。

使用科室負責人不設投票權(quán)。使用科室負責制定采購項目的具體的參數(shù)、功能要求等主要技術(shù)參數(shù)，為限制其在技術(shù)指標制定過程中的品牌傾向，參加招標采購過程，但只對技術(shù)指標負責，不設投票權(quán)。

監(jiān)督部門（監(jiān)察審計、職工代表等）不設投票權(quán)。權(quán)責分離下監(jiān)督才會發(fā)生作用，不能既做裁判又做運動員。

（五）加強內(nèi)部監(jiān)督

1.建立相應的組織機構(gòu)，加強監(jiān)督。二級以上的醫(yī)院應成立藥事管理委員會，三級醫(yī)院藥事管理委員會委員應由具有高級技術(shù)資格的臨床醫(yī)學、藥學、醫(yī)院感染管理和醫(yī)療行政管理等方面的專家組成，建立健全相應的工作制度，建立新藥引進評審制度，制定新藥引進規(guī)則，建立評審專家?guī)旖M成評委，負責對新藥引進的評審工作。建立藥事監(jiān)督委員會和藥品遴選專家?guī)臁?/p>

2.加強公眾監(jiān)督力，引入職工代表機制。公眾監(jiān)督約束是，職工代表由業(yè)務科室推選產(chǎn)生，每科可推選1至2名代表。職工代表有權(quán)參與招標采購工作的全過程，審議采購工作計劃（采購方式、采購流程等），對論證議價、開標、評標、定標及合同簽訂履行全過程進行監(jiān)督。有權(quán)審查招標文件是否符合單位的實際情況，是否符合國家及相關(guān)部門的法律法規(guī)，是否履行相應的招標采購流程。職工代表可以就產(chǎn)品價格、產(chǎn)品質(zhì)量性能、供應商資質(zhì)、維保條款等向投標供應商提問并發(fā)表意見。

3.信息公開，杜絕尋租空間。招標采購信息公開，對項目招標文件進行公告，對供應商資格審核查結(jié)果、評標結(jié)果、參加招標采購人員在單位公示及政府制定媒體上發(fā)布。其中金額達到一定標準的按規(guī)定報主管部門或財政部門備案。

招標結(jié)果在醫(yī)院院內(nèi)網(wǎng)、院外網(wǎng)上公示，公示期間，接受相同條件下的更低報價。對相同質(zhì)量要求的情況下，允許接受更低報價者重新投標，對新的中標結(jié)果同樣進行公示，同時允許相同質(zhì)量下要求下其他報價。

（六）加強人才培養(yǎng)教育，制定科學激勵機制

一是要加強人員培訓。對參與招標采購人員定期培訓教育，熟悉掌握政府采購法、政府采購法實施細則、招投標法等中央及地方相關(guān)招標采購法律法規(guī)，學習醫(yī)療設備、藥品、醫(yī)用耗材、工程建設等專業(yè)法規(guī)和技術(shù)，及時更新知識結(jié)構(gòu)，學習各種廉潔自律規(guī)定。二是要實行問責機制。招標采購價格虛高與收受回扣、個人牟取不正當利益等腐敗現(xiàn)象有很大關(guān)系，要加強人員廉潔和醫(yī)德醫(yī)風教育，不為私利損害集體利益、他人利益。杜絕幕后交易，切實降低招標采購價格。實行問責機制。三是要建立收入正激勵機制，收入不與創(chuàng)收掛鉤，而是與醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)德醫(yī)風、勞動強度、群眾領(lǐng)導評議、風險程度等掛鉤。

（七）政府應加大監(jiān)管力度

一是要改進政府招標采購工作，為采購人采購到性價比高的項目。從根源上解決采購人為尋求集體利益和個人不正當利益而進行的違規(guī)操作問題。二是制定制度規(guī)范，要求采購人單位嚴格執(zhí)行。細化招標采購流程，加強對公立醫(yī)院采購人招標采購管理工作的規(guī)范約束。三是要政府加強紀檢監(jiān)察專職人員配備，理順工作職責，有效發(fā)揮監(jiān)督職能。監(jiān)管力度，醫(yī)藥機構(gòu)和相關(guān)體系的運行績效進行獨立評價和監(jiān)督。四是要明察暗訪。掌握公立醫(yī)院存在的實際問題，從幫助采購人單位解決困難的角度出發(fā)，對公立醫(yī)院招標采購管理中存在的問題“對癥治療”。五是要對公立醫(yī)院采購人的采購人員進行廉潔教育，加大腐敗懲罰力度。

參考文獻：

[1] 鄒進文.政府采購的經(jīng)濟學透視.當代財經(jīng)，2002（2）

（作者單位：廣州中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院 廣東廣州 510405）（責編：賈偉）