行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)

劉小勤

內(nèi)容摘要：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)作出的一項(xiàng)重大部署，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》對此進(jìn)行了具體規(guī)范。對“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”應(yīng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)工作職能界定，不能局限于職能部門的具體職責(zé)。為扎實(shí)做好行政公益訴訟工作，檢察機(jī)關(guān)可以通過多種途徑摸排發(fā)現(xiàn)線索，如結(jié)合督促依法履職工作、結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件、結(jié)合刑事檢察工作、結(jié)合開展檢察專項(xiàng)活動(dòng)、結(jié)合篩選媒體曝光新聞事件、結(jié)合與“兩代表一委員”和社會(huì)組織聯(lián)絡(luò)等。

關(guān)鍵詞：行政 公益訴訟 線索

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、危害食品藥品安全等損害國家和社會(huì)公共利益的事件頻發(fā)。同時(shí)，一些負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)因不作為、亂作為致使損害發(fā)生或擴(kuò)大的情形也屢有出現(xiàn)，一定程度上影響了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)威和行政行為的公信力，制約了國家法治建設(shè)的進(jìn)程。如何督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、促進(jìn)依法行政已成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職應(yīng)是其監(jiān)督職能的應(yīng)有之意，而行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的重要手段。2015年7月初，最高人民檢察院依據(jù)十八屆四中全會(huì)精神和全國人大常委會(huì)決定，印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），對試點(diǎn)工作作出具體安排，其中就行政公益訴訟范圍，《方案》明確：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟?！?/p>

一、履行職責(zé)的含義

如何理解“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一要求？實(shí)踐中，有人認(rèn)為，按照目前檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部架構(gòu)，行政公益訴訟職能自然由民事行政檢察部門或者單獨(dú)設(shè)立的行政檢察部門承擔(dān)，而該部門當(dāng)前的主要職責(zé)是民事行政訴訟監(jiān)督，因而，“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”應(yīng)是指檢察機(jī)關(guān)在開展民事行政訴訟監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，具體就是檢察機(jī)關(guān)在辦理民事行政訴訟監(jiān)督相關(guān)案件中發(fā)現(xiàn)。也有人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對于法律實(shí)施具有法定的監(jiān)督權(quán)，因此凡行政機(jī)關(guān)未依照法律規(guī)定履行職責(zé)的，只要其結(jié)果造成國家或社會(huì)公共利益受損，都應(yīng)該納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。

對此，我們認(rèn)為，如何把握行政公益訴訟“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的含義，對積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政公益訴訟試點(diǎn)工作至關(guān)重要。界定“履行職責(zé)”需要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的具體職能，既不能太過狹窄，也不能過于寬泛。一方面，我們不能限縮在具體履職部門的職責(zé)分工上界定“履行職責(zé)”的含義，《方案》明確“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，而非“檢察機(jī)關(guān)具體職能部門在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。事實(shí)上，行政公益訴訟工作雖具體由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部某個(gè)部門承辦，但對外是以檢察機(jī)關(guān)名義履行職能、承擔(dān)職責(zé)，因而，“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”應(yīng)指檢察機(jī)關(guān)在履行相關(guān)法定監(jiān)督職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，如職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等。實(shí)踐中眾多行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，導(dǎo)致侵害國家利益、社會(huì)公共利益情形的，其中往往存在行政機(jī)關(guān)人員違法犯罪情形，檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督完全符合立法本意和檢察機(jī)關(guān)職能配置。另一方面，從檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)層面理解，對所有行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé)，但如若要求檢察機(jī)關(guān)對所有未依法行政的行為均開展監(jiān)督，既與檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人財(cái)物力配備不相適應(yīng)，也不符合監(jiān)督權(quán)設(shè)置的原則，最終可能會(huì)干擾行政權(quán)力的正常行使，使監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)錯(cuò)位，或者導(dǎo)致監(jiān)督職能虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，《方案》將行政公益訴訟范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。

案例中，某縣檢察院開展督促依法履職并最終提起行政公益訴訟，案件符合《方案》的基本精神：一是案件涉及的是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域；二是砂石場在未取得林地使用許可的情況下，一直違法占用10畝林地開采砂石，縣林業(yè)局未能履行法定監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致林地被破壞；三是縣檢察院在開展的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該公益訴訟案件線索并予以監(jiān)督，符合“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。

二、線索發(fā)現(xiàn)的基本路徑

獲取案件線索是檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的基礎(chǔ)，在某種程度上直接影響公益訴訟試點(diǎn)工作的成效。實(shí)踐中，可以通過以下途徑發(fā)現(xiàn)案件線索。

（一）注重結(jié)合督促依法履職工作找線索

督促行政機(jī)關(guān)依法履職，是民行檢察部門一項(xiàng)經(jīng)常性工作。由于行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)，往往會(huì)造成國有資產(chǎn)、公共資源、公共利益得不到有效保護(hù)。我們認(rèn)真分析過去兩年全省檢察機(jī)關(guān)辦理的875件督促履職案件，全面梳理行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的具體表現(xiàn)，從中發(fā)現(xiàn)了一些案件線索。如，今年年初，阜南縣檢察院針對土地出讓、規(guī)劃變更、房產(chǎn)證發(fā)放等過程中政府有關(guān)職能部門不依法履職，土地出讓金等國有資產(chǎn)拖欠5億多元的情況，發(fā)出督促履職檢察建議13份，在對檢察建議落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤時(shí)發(fā)現(xiàn)，還有3份檢察建議落實(shí)不到位，縣國土資源管理局怠于履職，形成行政公益訴訟案件線索。太和縣長江金屬材料公司為一家鉛污染嚴(yán)重企業(yè)，曾被省環(huán)保廳責(zé)令停產(chǎn)并掛牌督辦，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門未嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，該企業(yè)在整改沒有達(dá)標(biāo)的情況下仍繼續(xù)生產(chǎn)，超標(biāo)排放污染物。利辛縣汝集制革廠因加工皮革產(chǎn)生大量污水，致使該地當(dāng)?shù)厝罕婐B(yǎng)殖、灌溉的主要河水常年為劣五類，由此引發(fā)的訴訟和群眾上訪事件持續(xù)不斷。這兩起污染環(huán)境事件邊整邊犯，持續(xù)時(shí)間長、危害大。檢察機(jī)關(guān)通過跟蹤檢察建議落實(shí)情況，一方面加大督促環(huán)保部門依法履職力度，促使污染環(huán)境問題得到徹底解決，社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)；另一方面也初步形成公益案件線索。

（二）注重結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件找線索

近年來，一些機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)便利進(jìn)行權(quán)錢交易，甚至與有關(guān)企業(yè)相互勾結(jié)，失管漏管脫管，破壞了行政執(zhí)法的廉潔性，損害了政府的公信力，由此引發(fā)的群體性事件也時(shí)有發(fā)生。我們認(rèn)真分析近年來辦理的生態(tài)和環(huán)境資源保護(hù)、國有土地出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域國家工作人員職務(wù)犯罪案件，對可能侵犯國家和社會(huì)公共利益的行為列出線索清單，加強(qiáng)與反貪、反瀆部門的聯(lián)系，建立公益訴訟案件線索梳理、移送、辦理、反饋等協(xié)調(diào)機(jī)制，做到有價(jià)值的信息不放過、能成案的線索必審查。如，宿州市院查辦省環(huán)境監(jiān)察局原副局長魏繼伯受賄案時(shí)發(fā)現(xiàn)，宿州文金制革公司存在非法排污、造成嚴(yán)重污染問題。環(huán)保部門按照檢測結(jié)果及有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)責(zé)令該公司停產(chǎn)整頓，并按程序?qū)彶闆Q定是否關(guān)閉該公司。由于該公司總經(jīng)理向有關(guān)人員行賄，致使該公司至今沒有關(guān)閉，村民灌溉、飲用水等受到了嚴(yán)重影響。檢察機(jī)關(guān)查明情況后，及時(shí)向環(huán)保部門發(fā)出檢察建議，同時(shí)建議社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟，若仍得不到及時(shí)糾正，或社會(huì)公益組織不提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)將提起行政或民事公益訴訟。此外，自偵部門在查辦職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)并移送了省國土資源廳違法頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證，將本應(yīng)該注銷的探礦權(quán)證辦理延續(xù)登記手續(xù)，造成國有資產(chǎn)流失1.8億元案。

（三）注重結(jié)合刑事檢察工作找線索

各地民行檢察部門積極借助行政執(zhí)法和刑事司法銜接平臺，通過加強(qiáng)與偵監(jiān)、公訴部門內(nèi)部配合，使一批刑事部分正在辦理或已經(jīng)結(jié)案、行政違法尚未糾正或公共利益損害沒有得到合理賠償?shù)陌讣?，進(jìn)入公益訴訟渠道。如，宿州市院在辦理靈璧縣國土資源局原局長張某、紀(jì)檢組長夭某等人濫用職權(quán)審查批捕一案中，發(fā)現(xiàn)靈璧縣明春礦業(yè)有限責(zé)任公司越界開采資源208417.9噸，造成礦產(chǎn)資源破壞，依照《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其許可證，而縣國土局只對其進(jìn)行了一般的行政處罰，怠于履行職責(zé)，構(gòu)成行政公益訴訟線索。2015年4月，銅陵市公安局水上巡邏警察支隊(duì)通知銅官山區(qū)院公訴部門，稱安徽銅冠新技術(shù)有限公司存在不正常使用及擅自閑置污染物處理設(shè)施，改變污染物排放濃度，使含有重金屬鎘的生產(chǎn)污水未經(jīng)環(huán)保處理后即予排放，因涉嫌環(huán)境污染犯罪已被立案偵查。因系向長江河道非法排污，涉及環(huán)境公益，該院公訴部門及時(shí)通知民行部門，一同前往公安水警支隊(duì)調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)案件材料進(jìn)行線索審查摸排。目前，該案刑事部分已向人民法院提起公訴?？紤]到該案涉及污染企業(yè)向長江河道非法排放污染問題，檢察機(jī)關(guān)就民事部分與有關(guān)環(huán)境公益組織進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，在有關(guān)主體不能提出公益訴訟的情況下，擬就損害社會(huì)公益問題提起訴訟。

（四）注重結(jié)合開展檢察專項(xiàng)活動(dòng)找線索

近年來，為突出打擊重點(diǎn)，各級檢察機(jī)關(guān)根據(jù)一個(gè)時(shí)期形勢和任務(wù)的需要，開展了各種類型的專項(xiàng)活動(dòng)。專項(xiàng)活動(dòng)主題突出、范圍明確、力量集中。如全國檢察機(jī)關(guān)正在開展的破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)、全省檢察機(jī)關(guān)開展的查辦環(huán)保領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)活動(dòng)，很多案件涉及損害國家和社會(huì)公共利益問題。我省檢察機(jī)關(guān)結(jié)合全國檢察機(jī)關(guān)正在開展的破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，加強(qiáng)與有關(guān)部門協(xié)作配合，同步推進(jìn)立案監(jiān)督和公益訴訟工作，既擴(kuò)大了專項(xiàng)活動(dòng)的效果，也提高了查找公益訴訟線索的效率。如，安徽廣達(dá)金屬科技有限公司非法傾倒35.23噸廢液污染環(huán)境案，宣城市宣州區(qū)鉑曼金屬制品廠非法處置3噸廢舊鉛酸危險(xiǎn)物污染環(huán)境案，均為偵監(jiān)部門牽頭組織開展破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)并移送。太和縣肖口有色金屬循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園，界首市田營循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園違規(guī)排放廢水、廢氣，造成地表水、地下水、空氣嚴(yán)重污染案等公益案件線索，均為自偵部門牽頭組織開展查辦環(huán)保領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)并移送。兩個(gè)專項(xiàng)活動(dòng)，僅省院偵監(jiān)處就移送線索3件，省院反瀆局移送4件。這樣，不僅損害國家和社會(huì)公共利益的犯罪行為得到了刑事法律追究，也使一批影響本地群眾生產(chǎn)生活、社會(huì)反響強(qiáng)烈、百姓深惡痛絕的公益案件線索進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的視野。

（五）注重結(jié)合篩選媒體曝光新聞事件找線索

媒體曝光新聞事件涉及面廣，多是社會(huì)熱點(diǎn)問題，其中不乏與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟契合的內(nèi)容。對新聞媒體曝光的案件，通過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示、有關(guān)機(jī)關(guān)交辦等方式，由控申檢察部門統(tǒng)一受理，納入檢察機(jī)關(guān)提請公益訴訟的視野。2015年6月17日中央電視臺新聞?lì)l道《新聞直播間》欄目以“安徽池州千畝田變荒地 河水被污染無法灌溉”為題，對東至縣香隅鎮(zhèn)化工園非法排污情況進(jìn)行報(bào)道，反映園區(qū)內(nèi)8家涉苯企業(yè)利用雨水收集管網(wǎng)的管道、沉井排放污水，苯超標(biāo)136倍，造成環(huán)境污染事件，致使農(nóng)民有地不能種。省、市兩級檢察機(jī)關(guān)敏銳意識到其可能涉及刑事案件，并損害社會(huì)公益，構(gòu)成公益案件線索，遂主動(dòng)出擊，及時(shí)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪企業(yè)進(jìn)行偵查取證，固定證據(jù)。目前已監(jiān)督公安機(jī)關(guān)以涉嫌環(huán)境污染罪對當(dāng)事企業(yè)法定代表人立案偵查1起，對環(huán)境執(zhí)法部門怠于履職、公益損害后果等事實(shí)正在進(jìn)行摸排和調(diào)查。

（六）注重結(jié)合與“兩代表一委員”和社會(huì)組織聯(lián)絡(luò)找線索

各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)組織接觸面廣，關(guān)注社會(huì)問題，反映渠道通暢。各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與代表、委員及相關(guān)社會(huì)組織的溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握了解社會(huì)熱點(diǎn)問題，通過適當(dāng)?shù)姆绞睫D(zhuǎn)化為檢察機(jī)關(guān)在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)公益訴訟的案件線索。2015年金寨縣“兩會(huì)”期間，有縣人大代表聯(lián)名反映該縣宏達(dá)礦業(yè)有限責(zé)任公司存在違法采礦、污染環(huán)境情形，要求關(guān)閉該礦山。金寨縣檢察院在與縣人大開展聯(lián)絡(luò)工作中得知這一情況后，認(rèn)為涉及侵害環(huán)境公益，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)該礦尾砂庫項(xiàng)目與原批準(zhǔn)的臨時(shí)用地范圍不符，占用基本農(nóng)田和山場，屬違法占地行為，縣國土資源局一直未對該企業(yè)違法建設(shè)尾砂礦庫行為作出處罰；同時(shí)，采礦期間溢出的選礦水、礦石淋溶水、尾礦滲透水、礦坑涌水等廢水未經(jīng)處理直接對外排放，存在很大的環(huán)境污染問題，縣環(huán)保局作為本縣環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)，沒有對違法行為作出處罰，存在行政不作為情形，檢察機(jī)關(guān)先后向縣國土局、縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，同時(shí)積極收集證據(jù)，擬提起行政公益訴訟。

與此同時(shí)，我們注重加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系，通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介廣泛宣傳開展行政公益訴訟的重要意義，主動(dòng)介紹近年來檢察機(jī)關(guān)圍繞行政執(zhí)法開展的監(jiān)督探索，加強(qiáng)檢察職能和公益訴訟宣傳，努力讓公益訴訟廣為人知，也為查找案件線索廣開門路。