“不作為”與瀆職有何區(qū)別？

楊書(shū)文 李占州

世界上許多國(guó)家都將職務(wù)不作為規(guī)定為犯罪。之所以如此規(guī)定，是因?yàn)椋瑖?guó)家治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有每一名國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員都盡職盡責(zé)地完成自己的任務(wù)，才能確保國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。任何褻瀆職責(zé)的不作為，都是對(duì)法律所確立的治理體系的破壞，都是對(duì)人民的不負(fù)責(zé)任，其實(shí)質(zhì)是一種腐敗。

對(duì)不作為給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失的瀆職行為，必須依法予以嚴(yán)懲。只有深入反腐敗、嚴(yán)明紀(jì)律作風(fēng)，才能為那些想干事、能干事的干部提供風(fēng)清氣正的環(huán)境，才更有利于干部作為。

嚴(yán)格區(qū)分“瀆職”與“工作失誤”

瀆職有兩種類型，一種是濫作為型瀆職，通常表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù);另一種是不作為型瀆職，通常表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)。瀆職與工作失誤是性質(zhì)截然不同的兩種行為，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.違法性。構(gòu)成瀆職罪的首要條件是行為具有違法性。包括違反禁止性法律和命令性法律。前者如徇私枉法、違法提供出口退稅憑證、違法發(fā)放林木采伐許可證等，后者如不依法履行解救被拐賣、綁架的婦女、兒童職責(zé)，不依法履行環(huán)境監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管和食品安全監(jiān)管職責(zé)等。

2.主觀過(guò)錯(cuò)。行為人對(duì)危害后果的發(fā)生具有主觀過(guò)錯(cuò)，包括故意或者過(guò)失。

3.危害后果。行為給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成了重大損失。

4.行為與危害后果的發(fā)生之間具有因果聯(lián)系。

5.行為人具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份。

相較于瀆職罪而言，工作失誤也會(huì)發(fā)生在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員處理公務(wù)活動(dòng)中，也具有因?yàn)檫^(guò)失給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失等特點(diǎn)，具有一定的相似性。兩者最大的區(qū)別在于行為的違法性，即是否違背了已有的法律法規(guī)的禁止性要求或者命令性義務(wù)。一般來(lái)講，工作失誤多發(fā)生在法律法規(guī)的真空地帶、模糊地帶或者邊緣地帶，是由于缺少法律法規(guī)、技術(shù)性規(guī)范引導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)生了預(yù)料之外的危害后果，比如招商引資中制定和實(shí)施的優(yōu)惠政策、重大事項(xiàng)決策中做出的風(fēng)險(xiǎn)決斷和對(duì)形勢(shì)的分析判斷等。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)“打擦邊球”的現(xiàn)象，即一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員為了推動(dòng)工作，做出違反政策和行政法規(guī)的事情，其行為具有一定的違法性，也給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成了重大損失，對(duì)這類情形必須具體問(wèn)題具體分析。違法行為達(dá)到“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”程度的，應(yīng)當(dāng)以瀆職罪追究刑事責(zé)任。

堅(jiān)持懲治瀆職與寬容失誤有機(jī)

結(jié)合

改革是頂層設(shè)計(jì)與“摸石頭過(guò)河”的結(jié)合體。對(duì)改革中的失誤必須有寬容的態(tài)度、理解的感情、保護(hù)的政策。但，用消極不作為的態(tài)度規(guī)避可能發(fā)生的失誤和責(zé)任追究，與枉顧法律制度濫用職權(quán)的瀆職犯罪同樣為法律所不能容許。

現(xiàn)代刑法理論認(rèn)為，法無(wú)明文規(guī)定不為罪。凡是法律沒(méi)有禁止的都是允許的。即便是對(duì)于侵害法益的危險(xiǎn)行為，如果基于其對(duì)社會(huì)的有用性，也應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)允許。比如，在刑法當(dāng)中，也專門(mén)規(guī)定了行為人被視為不構(gòu)成犯罪或者可以被免除刑事責(zé)任的情形，刑法理論把這種情形叫作“違法阻卻事由”和“責(zé)任阻卻和減輕事由”。當(dāng)下公務(wù)活動(dòng)中這種情形，需要引起高度重視。比如，一些地方為了盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)重大復(fù)雜問(wèn)題的解決，以地方政府通知通告、決定命令甚至人民代表大會(huì)決議的形式制定下發(fā)文件，要求所轄地區(qū)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行，如招商引資中給予投資方土地“零出讓金”、企業(yè)“零資產(chǎn)兼并”、稅收減免等超越法律規(guī)定的優(yōu)惠政策，土地征用和房屋拆遷中搞違反法律規(guī)定的“株連”政策、強(qiáng)征強(qiáng)拆政策，以開(kāi)發(fā)為名出臺(tái)的“砍伐政策”等，這些規(guī)定都與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸，具有違法性，但轄區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員又不得不執(zhí)行，由此給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失的，如何處理？這是廣大基層國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員最困惑、最需要回答的一個(gè)問(wèn)題。

基于“違法阻卻事由”和“責(zé)任阻卻和減輕事由”理論，結(jié)合行政法律規(guī)定，我們認(rèn)為對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因執(zhí)行違反國(guó)家法律法規(guī)的地方、行業(yè)、部門(mén)規(guī)定或政策，導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，沒(méi)有徇私情私利情節(jié)的，對(duì)行為人不能追究瀆職罪責(zé)任;明知依據(jù)的規(guī)定或政策與國(guó)家法律法規(guī)相違背，因徇私情私利給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)當(dāng)依法追究瀆職罪刑事責(zé)任。做這種區(qū)分的主要依據(jù)是行為人當(dāng)時(shí)的主觀心理狀態(tài)，是否有徇私情私利之便。

堅(jiān)持懲治瀆職與寬容失誤相結(jié)合，必須處理好如下兩個(gè)關(guān)系：一是刑法懲治與激勵(lì)保護(hù)的關(guān)系。刑法既具有懲治犯罪的作用，也具有激勵(lì)和保護(hù)的導(dǎo)向作用，是懲治與保護(hù)的結(jié)合體。當(dāng)對(duì)某一種或一類行為發(fā)動(dòng)刑罰懲治的時(shí)候，司法者必須考慮該懲治行為的成本和效用，即懲治的成本是否大于科處刑罰所要維護(hù)的社會(huì)利益，對(duì)社會(huì)公眾的負(fù)導(dǎo)向是否會(huì)大于正引導(dǎo)。決不能因?yàn)槠较⑤浾摶蛘邼M足于眼前的政績(jī)而輕易對(duì)改革失誤者處以刑罰，挫傷改革者的積極性，導(dǎo)致一些人負(fù)面地吸取教訓(xùn)并因此不敢作為。二是刑法處罰與經(jīng)濟(jì)處罰、行政處罰的關(guān)系。刑法不是處理危害社會(huì)行為的唯一手段，并且不是最先發(fā)動(dòng)處罰的手段。如果通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、行政的手段能夠妥善處理平復(fù)社會(huì)創(chuàng)傷，就沒(méi)有必要?jiǎng)佑眯谭☉土P手段。對(duì)改革發(fā)展過(guò)程中的失誤行為，特別是摻雜有輕微違法和過(guò)錯(cuò)的失誤行為，必須堅(jiān)持多種手段處理方法。

在懲治瀆職與寬容失誤這兩個(gè)問(wèn)題上，我們既要堅(jiān)持依法懲治那些不做事、亂做事，危害改革發(fā)展的瀆職犯罪，又要堅(jiān)持以刑法的規(guī)制保護(hù)和挽救失誤者，引導(dǎo)廣大干部敢作為、善作為，營(yíng)造改革創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，為全面深化改革提供有力保障。