推進(jìn)內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

天瑩+武振國

新型城鎮(zhèn)化是我國今后一段時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式存在諸多弊端，也是不可持續(xù)的，2014年《我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式中存在的問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，全面建成小康社會(huì)具有重要意義。內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和相關(guān)政策的推動(dòng)下，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)從 “十一五”的高速發(fā)展，進(jìn)入了目前的中速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化取得了顯著成效，2014城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.5%，比2005年提高了12.3個(gè)百分點(diǎn)，比全國高出6.1個(gè)百分點(diǎn)。城市功能得到明顯提升，宜居性增強(qiáng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但城鎮(zhèn)化過程中還存在著盟市間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化質(zhì)量還不高、城市發(fā)展方式還比較粗放、城鎮(zhèn)化體制機(jī)制有待創(chuàng)新等問題，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化將面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，需要我們根據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際，采取以下對策，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，穩(wěn)妥推進(jìn)我區(qū)城鎮(zhèn)化。

從重城鎮(zhèn)化增量到重城鎮(zhèn)化存量，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平

2010年以來，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化已經(jīng)從高速向中高速轉(zhuǎn)變。“十一五”期間，我區(qū)城鎮(zhèn)化以每年1.66個(gè)百分點(diǎn)的高速推進(jìn)，這與我區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展相適應(yīng)。進(jìn)入“十二五”以來的4年間，受到國內(nèi)外環(huán)境的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)增速放緩，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度也由“十一五”期間的“高速”推進(jìn)相應(yīng)地調(diào)整為平均每年增加1.0個(gè)百分點(diǎn)，2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.5%，比2013年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，可見經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。并且戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17個(gè)百分點(diǎn)左右，城鎮(zhèn)化的整體水平還不高。因此，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化要對城鎮(zhèn)化速度做出適當(dāng)調(diào)整，不追求速度、增量，而是要重視質(zhì)量，突出解決好已進(jìn)城的農(nóng)牧民市民化問題，即存量問題，形成經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)共進(jìn)的態(tài)勢，避免過度城市化。所以，城鎮(zhèn)化速度要從過去的每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上調(diào)整為每年0.7-1個(gè)百分點(diǎn)為宜。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不平衡，我區(qū)各盟市城鎮(zhèn)化率最高和最低的相差50個(gè)百分點(diǎn)，不能整齊劃一，應(yīng)因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮(zhèn)化水平高于全區(qū)，應(yīng)放慢速度，重在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不管哪個(gè)地區(qū)，都要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

從依靠擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模、投資驅(qū)動(dòng)為主的粗放型發(fā)展方式，向依靠集約利用土地、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地城鎮(zhèn)化。我區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，2000-2013年城市用地增長彈性系數(shù)達(dá)到2.16，而合理區(qū)間為1-1.12?？梢?，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，針對城市、城鎮(zhèn)蔓延的問題，要合理劃定城區(qū)邊界，保留城市內(nèi)的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線、生態(tài)底線，遏制城市蔓延趨勢。同時(shí)，必須集約利用城市內(nèi)的土地，杜絕盲目效仿建設(shè)大廣場、大馬路、大場館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設(shè)方式，綜合考慮資源環(huán)境承載力、發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)條件，合理確定發(fā)展目標(biāo)，做到不過度超前建設(shè)。合理配置各類用地，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，將城市人均建設(shè)用地指標(biāo)控制在120平方米之內(nèi)，縣級城市和小城鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬，控制在150平方米的合理范圍之內(nèi)，防止出現(xiàn)有城無人的空心城市。

現(xiàn)階段，我區(qū)經(jīng)濟(jì)需要從工業(yè)為主，向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并重轉(zhuǎn)變，通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和新材料、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、煤清潔高效利用等新興產(chǎn)業(yè)的培育和規(guī)模的擴(kuò)大，延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)工業(yè)和信息化的結(jié)合、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。同時(shí)，要抓住國家“一帶一路”戰(zhàn)略、“京津冀一體化”機(jī)遇和我國居民消費(fèi)層次提升的需要，積極發(fā)展對俄蒙貿(mào)易，提升具有資源優(yōu)勢的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，不斷為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供新動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的互促共進(jìn)。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，增加對新興產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)以及人才引進(jìn)培養(yǎng)的投入，加快科技研發(fā)速度和科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高層次發(fā)展，不斷提升投資經(jīng)濟(jì)效益，引進(jìn)科技人才和管理人才，進(jìn)而提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納不同層次的人才到城鎮(zhèn)就業(yè)。

以人為本，促進(jìn)民生建設(shè)與城市市政建設(shè)、城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化需要從速度推進(jìn)型向質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變。其核心就是堅(jiān)持以人為本，而不只是以城市市政建設(shè)為本，要轉(zhuǎn)變投資重點(diǎn)和工作重心，積極推進(jìn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快進(jìn)城農(nóng)牧民的市民化。為此，優(yōu)先促進(jìn)就業(yè)和教育均等化，讓進(jìn)城農(nóng)牧民、外來務(wù)工人員實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，農(nóng)牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育。要增加國家、自治區(qū)義務(wù)教育投入，提高國家和自治區(qū)在教育上的投入比重，不斷改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量。加快配套性改革，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，重新核定城區(qū)和縣域教師編制，增加城區(qū)教師編制，改變教師結(jié)構(gòu)性短缺問題。降低入學(xué)門檻，按照“以就近入學(xué)為主，以進(jìn)入公辦學(xué)校為主”的要求，盡可能做到讓進(jìn)城農(nóng)民和外來務(wù)工人員子女與城市戶籍人口子女同等入學(xué)。加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)外來務(wù)工人員參加技能培訓(xùn)的主動(dòng)性，建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)和用人單位的聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，提高就業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)用性和質(zhì)量，增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)牧民就業(yè)能力，提高就業(yè)率。加強(qiáng)督促檢查，增強(qiáng)企業(yè)為農(nóng)民工保險(xiǎn)的主動(dòng)性，同時(shí)提高農(nóng)民工自身參保的意識，不斷提高參保率。穩(wěn)步推進(jìn)保障房建設(shè)，降低申報(bào)條件，將農(nóng)牧民和外來務(wù)工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請、審核、退出、監(jiān)督機(jī)制，保證保障房分配的公平性，使進(jìn)城農(nóng)牧民和外來務(wù)工人員住有所居。

新型城鎮(zhèn)化不僅要提高城市自身的發(fā)展水平，還要關(guān)注農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。因此，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理、公共服務(wù)等一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)施好十個(gè)全覆蓋工程，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)延伸，促進(jìn)農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化;加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，抓好糧食生產(chǎn)和農(nóng)畜產(chǎn)品品牌建設(shè)，擴(kuò)大需求，為城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)動(dòng)力;做好規(guī)劃，注意保持鄉(xiāng)村特色，防止城鄉(xiāng)一樣化，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。

提高城市規(guī)劃管理水平，建設(shè)富有人文特色的綠色、生態(tài)城市

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求建設(shè)綠色、人文、智慧城市，是重在城市內(nèi)在品質(zhì)的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，要建設(shè)好必須依靠科學(xué)的管理。為此，要堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌的理念，先行先試“三規(guī)合一”，做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)、土地利用、城市發(fā)展有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或修編、審批、監(jiān)督管理工作，充分吸收多學(xué)科專家參與城市的規(guī)劃編制工作，逐漸改變規(guī)劃師由于學(xué)科限制而導(dǎo)致的城市規(guī)劃對于人文、生態(tài)重視不夠，城市發(fā)展與人文、生態(tài)不協(xié)調(diào)的問題，增強(qiáng)城市規(guī)劃的可操作性性，將文化特色、生態(tài)理念融入城市規(guī)劃和建設(shè)之中，建設(shè)富有文化內(nèi)涵、綠色低碳的城市。加強(qiáng)法制約束，建立責(zé)任追究制度，避免城市建設(shè)中隨意突破規(guī)劃限制的問題，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

加大體制機(jī)制改革創(chuàng)新力度，消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙

現(xiàn)階段，過去那種單純依靠擴(kuò)大投資規(guī)模和快速拓展建成區(qū)的方式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式不可持續(xù)，新型城鎮(zhèn)化要求依靠制度創(chuàng)新來促進(jìn)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的環(huán)境。那么，深化戶籍制度改革、行政體制和財(cái)政體制改革、土地制度改革是重點(diǎn)。首先，深化戶籍制度改革，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求，進(jìn)一步放寬戶籍政策，穩(wěn)步推進(jìn)居住證制度，關(guān)鍵要消除戶籍背后附著的各項(xiàng)利益，使得戶口逐步回歸人口登記的本來功能，賦予農(nóng)民和外來務(wù)工人員與城市居民享有同等的權(quán)和利。其次，加快行政體制的改革。簡政放權(quán)，減少行政層級，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極探索自治區(qū)直管縣，擴(kuò)大縣級城鎮(zhèn)和市的權(quán)限，激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力。關(guān)鍵要推進(jìn)財(cái)政體制改革實(shí)質(zhì)性改革，增加縣級財(cái)力，完善城鎮(zhèn)功能，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向縣城和縣級市轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)人口吸引力和產(chǎn)業(yè)集聚力，分散大城市壓力。再次，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。加快農(nóng)村集體土地和宅基地確權(quán)發(fā)證工作的推進(jìn)，建立土地交易市場和交易平臺，制定合理的利益分配機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)、同價(jià)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：楊再梅