棚戶(hù)區(qū)改造運(yùn)作過(guò)程研究

摘要：為研究棚戶(hù)區(qū)改造運(yùn)作機(jī)理并對(duì)其進(jìn)行有效控制，在評(píng)析國(guó)內(nèi)外棚戶(hù)區(qū)改造總體發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，提出基于系統(tǒng)工程的改造機(jī)理，探尋棚戶(hù)區(qū)改造效果最優(yōu)的實(shí)施路徑，構(gòu)建棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)施運(yùn)作動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程模型，探討棚戶(hù)區(qū)改造效果評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)觀，棚戶(hù)區(qū)改造，運(yùn)作過(guò)程

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）08-0066-70 收稿日期：2015-07-03

1引言

棚戶(hù)區(qū)作為城市發(fā)展過(guò)程中特定時(shí)期、特定區(qū)域承載人類(lèi)對(duì)物質(zhì)、文化和精神需求的聚落形態(tài)載體，曾經(jīng)是推動(dòng)人類(lèi)文明和社會(huì)進(jìn)步的重要里程碑。但隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的增加和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，棚戶(hù)區(qū)與關(guān)聯(lián)區(qū)域城市發(fā)展的節(jié)奏越來(lái)越不吻合，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，隨之帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響區(qū)域居民生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)生活及生存環(huán)境。

棚戶(hù)區(qū)的非理性自然演進(jìn)改變了區(qū)域系統(tǒng)整體，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、景觀生態(tài)系統(tǒng)退化、城市棚戶(hù)區(qū)內(nèi)外部居民關(guān)系緊張乃至社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，給區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。尤其是在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快的大背景之下，棚戶(hù)區(qū)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)仍在繼續(xù)加劇，其影響范圍之廣、影響幅度之深、破壞程度之巨，均呈升級(jí)態(tài)勢(shì)。

因此，棚戶(hù)區(qū)改造是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要議題。當(dāng)前尤其受到中央政府、相關(guān)部門(mén)和學(xué)者們的重視，體現(xiàn)在關(guān)注層面之廣、重視問(wèn)題之全、解決問(wèn)題之實(shí)。但從研究方面來(lái)看，個(gè)案研究不夠具體，系統(tǒng)性的理論研究不夠深入，尤其是在評(píng)價(jià)棚戶(hù)區(qū)改造的成敗得失及分析改造前后對(duì)區(qū)域資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的變化影響方面比較缺乏，沒(méi)有合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)依據(jù)。

本文正是在此背景下，評(píng)析國(guó)內(nèi)外棚戶(hù)區(qū)改造的總體發(fā)展情況，揭示新形勢(shì)下棚戶(hù)區(qū)改造機(jī)理，提出符合中國(guó)國(guó)情的棚戶(hù)區(qū)改造運(yùn)作模式和效果評(píng)價(jià)體系，為棚戶(hù)區(qū)合理改造提供參考依據(jù)。

2國(guó)內(nèi)外棚戶(hù)區(qū)改造發(fā)展歷程評(píng)析

國(guó)外將類(lèi)似棚戶(hù)區(qū)的區(qū)域稱(chēng)為貧民窟。目前，國(guó)外棚戶(hù)區(qū)主要存在于發(fā)展中國(guó)家，但發(fā)達(dá)國(guó)家在快速城市化和工業(yè)化過(guò)程中也曾形成過(guò)大量的棚戶(hù)區(qū)。國(guó)外貧民窟治理經(jīng)歷了大規(guī)模清除、搬遷、重建、改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境幾個(gè)階段，典型的棚戶(hù)區(qū)改造模式如表1所示?？傮w來(lái)看，國(guó)外城市貧民窟改造效果不明顯，盡管采取忽視或驅(qū)逐、公共住房建設(shè)、發(fā)放住房補(bǔ)貼、貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施改造四方面的空間措施，但其改造基本上都是在既有基礎(chǔ)上的升級(jí)和 “修修補(bǔ)補(bǔ)”，貧民住區(qū)的空間區(qū)位特別是城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)改變較小。

國(guó)內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造建國(guó)之前就已出現(xiàn)，最具代表性的為1920-1940年上海推行的貧民住宅安置工程，以及為控制棚戶(hù)區(qū)蔓延而實(shí)施的取締舉措，但都沒(méi)有產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的效果。建國(guó)后，在一些經(jīng)濟(jì)條件較好的城市對(duì)部分無(wú)法繼續(xù)居住的棚戶(hù)區(qū)進(jìn)行了改造。1978年以后，一些住房預(yù)留建設(shè)用地不足的城市，舊城區(qū)或棚戶(hù)區(qū)的改造在住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中得到關(guān)注并通過(guò)實(shí)踐取得了一些成果，但截至2004年遼寧在全國(guó)率先啟動(dòng)大規(guī)模的棚戶(hù)區(qū)改造之前，國(guó)內(nèi)改造成效并不顯著。全國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造是在2007年保障性住房在住房供應(yīng)體系中被重新賦予重要地位后，始于2008年中央啟動(dòng)保障性安居工程。在前5年取得顯著成效的基礎(chǔ)上，2013年以來(lái)，中央政府逐步加大了棚戶(hù)區(qū)改造的實(shí)施力度。歷經(jīng)多類(lèi)型、多階段、多舉措的區(qū)域推進(jìn)實(shí)踐，國(guó)內(nèi)形成了具有區(qū)域特征的典型改造模式，如以推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的阜新模式，以健全住房保障為先導(dǎo)的長(zhǎng)沙模式，變商業(yè)開(kāi)發(fā)為政府主導(dǎo)的哈爾濱模式，改造主體由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)變?yōu)檎鲗?dǎo)的黃石模式，創(chuàng)新政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合的遼寧模式、拆建結(jié)合的徐州模式及“政府主導(dǎo)、國(guó)企參與、市場(chǎng)運(yùn)作、安置先行”的西安模式。但受制于棚戶(hù)區(qū)覆蓋領(lǐng)域及規(guī)模大小、區(qū)域發(fā)展差異、類(lèi)型復(fù)雜多樣、改造難度大小等多方面的原因，國(guó)內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造壓力形勢(shì)已然嚴(yán)峻。目前，尚未改造的棚戶(hù)區(qū)大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。研究表明，國(guó)內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造方式簡(jiǎn)單，對(duì)棚戶(hù)區(qū)的系統(tǒng)改建不足，主要側(cè)重于物質(zhì)建設(shè)。棚戶(hù)區(qū)的改造不僅是單純意義上的物質(zhì)再生，更是涵蓋經(jīng)濟(jì)復(fù)興、社區(qū)重構(gòu)、文化重建的社會(huì)再生。針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造的“后棚改問(wèn)題”，構(gòu)建新社區(qū)是深化棚戶(hù)區(qū)改造的新目標(biāo)。

3 棚戶(hù)區(qū)改造機(jī)理及實(shí)施運(yùn)作過(guò)程

3.1 基于系統(tǒng)工程的改造機(jī)理

棚戶(hù)區(qū)改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是人類(lèi)針對(duì)棚戶(hù)區(qū)區(qū)域土地利用效果的實(shí)質(zhì)性改變；是社會(huì)發(fā)展對(duì)土地進(jìn)一步合理利用的客觀要求；是土地利用狀態(tài)、格局、模式的進(jìn)一步升級(jí)、完善乃至重塑；是對(duì)土地資源進(jìn)一步優(yōu)化配置的理性?xún)r(jià)值行為。通過(guò)土地合理利用平臺(tái)的培育，聯(lián)動(dòng)區(qū)域配套建設(shè)（包括區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境改善，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及接替產(chǎn)業(yè)培育，城市功能完善、提升等方面），改善棚戶(hù)區(qū)區(qū)域綜合環(huán)境，破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌城市建設(shè)，孵化催生新興延續(xù)接替產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市價(jià)值升級(jí)。引起系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的改善和功能的提高，將棚戶(hù)區(qū)區(qū)域整合成為區(qū)域社會(huì)公眾和管理機(jī)構(gòu)所能接受的穩(wěn)定健康有機(jī)體，促進(jìn)區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展。

3.2 實(shí)施運(yùn)作過(guò)程模型

鑒于棚戶(hù)區(qū)改造系統(tǒng)工程的特點(diǎn)，研究棚戶(hù)區(qū)改造效果最優(yōu)的實(shí)施路徑，重塑棚戶(hù)區(qū)區(qū)域新環(huán)境。棚戶(hù)區(qū)屬性、發(fā)展的不平衡性、階段性等特點(diǎn)決定了棚戶(hù)區(qū)改造的方向、途徑和格局的復(fù)雜性和多樣性，應(yīng)根據(jù)具體區(qū)域因地、因時(shí)制宜采用不同的改造模式、策略及實(shí)施方案。作為一項(xiàng)重要的社會(huì)投資，其區(qū)域用地使用方式、規(guī)模大小、標(biāo)準(zhǔn)高低、產(chǎn)業(yè)及配套設(shè)施配置、采用的建筑技術(shù)及結(jié)構(gòu)型式等都必須合理統(tǒng)籌安排。

棚戶(hù)區(qū)區(qū)域整體一體化是空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)的一體化。只有將棚戶(hù)區(qū)區(qū)域作為有機(jī)整體統(tǒng)籌資源，才能有利于城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的徹底破解、消除，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部之城與棚戶(hù)區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，加速區(qū)域內(nèi)人流、物流、能流、信息流的流通，最終達(dá)到城市社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。不提倡大規(guī)模推翻重建式的棚戶(hù)區(qū)新城開(kāi)發(fā)建設(shè)，應(yīng)該在尊重棚戶(hù)區(qū)原有歷史沉淀、機(jī)理格局、社會(huì)特征等發(fā)展軌跡重要特征要素的基礎(chǔ)上，以區(qū)域一體化、可持續(xù)發(fā)展為總體導(dǎo)向，客觀分析區(qū)域自然基礎(chǔ)、建設(shè)及發(fā)展要求等條件，整合優(yōu)化區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及其他資源要素，探尋棚戶(hù)區(qū)改造的基本價(jià)值目標(biāo)取向，明確棚戶(hù)區(qū)區(qū)域功能和結(jié)構(gòu)要求、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及產(chǎn)業(yè)鏈延續(xù)方式，界定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)種類(lèi)、布局及發(fā)展要求，實(shí)施棚戶(hù)區(qū)用地空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

同時(shí)，人類(lèi)對(duì)棚戶(hù)區(qū)合理改造規(guī)律認(rèn)識(shí)水平的高低和具體程度、干預(yù)機(jī)制建設(shè)水平（包括適宜匹配、健全完備、能否奏效等情況）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平、技術(shù)革新情況直接影響著棚戶(hù)區(qū)改造的方向、方式、深度和廣度，決定了棚戶(hù)區(qū)改造是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)逐步動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程。因此，在考慮棚戶(hù)區(qū)區(qū)域環(huán)境容量警戒值的前提下，著眼資源高效共享、設(shè)施完善、生態(tài)友好、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、功能提升、生活期望的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值取向，在區(qū)域整體框架內(nèi)統(tǒng)籌布局，分階段、分步驟、分層次適時(shí)適度逐步推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造，同步梯次進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級(jí)完善配置及區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使棚戶(hù)區(qū)改造構(gòu)成一個(gè)有序化的動(dòng)態(tài)循環(huán)運(yùn)作系統(tǒng)。棚戶(hù)區(qū)改造動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整合的過(guò)程，每一個(gè)循環(huán)過(guò)程都不是簡(jiǎn)單、機(jī)械的重復(fù)，而是在前一個(gè)循環(huán)的基礎(chǔ)上有新的轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖1）。

4 棚戶(hù)區(qū)改造效果評(píng)價(jià)體系

為科學(xué)實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)區(qū)域升級(jí)發(fā)展，避免棚戶(hù)區(qū)改造出現(xiàn)二次棚戶(hù)區(qū)病，研究制定科學(xué)評(píng)判體系極為重要。目前，關(guān)于棚戶(hù)區(qū)改造效果的系統(tǒng)評(píng)價(jià)研究嚴(yán)重不足，具有代表性的有：以社會(huì)效益為中心的工礦棚戶(hù)區(qū)社會(huì)評(píng)價(jià)、基于ISM的棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析。

棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的系統(tǒng)復(fù)雜性決定了效果評(píng)價(jià)的難度。一方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取有賴(lài)于項(xiàng)目的屬性及區(qū)域?qū)傩?；另一方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)獲取的不確定性制約了評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。多年來(lái)，棚戶(hù)區(qū)改造管理薄弱，有關(guān)數(shù)據(jù)并沒(méi)有隨著棚戶(hù)區(qū)改造的同步推進(jìn)加以保存完整，缺失嚴(yán)重，并且既有保存的數(shù)據(jù)存在口徑、格式不統(tǒng)一的現(xiàn)象。另外，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏直接影響著評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用性和可操作性。

棚戶(hù)區(qū)改造效果評(píng)價(jià)是包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等在內(nèi)的全面評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的獲得及評(píng)價(jià)結(jié)果的目的性、客觀性和有效性均決定了評(píng)價(jià)方法應(yīng)該是定性分析與定量測(cè)度的結(jié)合，在實(shí)際評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)盡量對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行定量化測(cè)度研究。

5結(jié)論

棚戶(hù)區(qū)改造作為一項(xiàng)重要、復(fù)雜、系統(tǒng)的民生工程，備受?chē)?guó)內(nèi)外普遍關(guān)注。目前，我國(guó)正在積極推進(jìn)棚戶(hù)改造，但實(shí)踐發(fā)展缺乏理性管理，尤其體現(xiàn)在改造機(jī)理、實(shí)施運(yùn)作過(guò)程、實(shí)施路徑及后續(xù)效果評(píng)價(jià)方面。新的發(fā)展要求賦予新的理念指導(dǎo)，本文在借鑒國(guó)內(nèi)外棚戶(hù)區(qū)改造有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于系統(tǒng)論觀點(diǎn)揭示了改造機(jī)理，在區(qū)域一體化和可持續(xù)發(fā)展的大框架體系內(nèi)，構(gòu)建了實(shí)施運(yùn)作動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程模型，并針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造有效管理探討了改造后效果評(píng)價(jià)體系。

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作者簡(jiǎn)介：

蘇高華，工學(xué)博士，高級(jí)工程師，主要從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、企業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面研究。

Abstract：To study the rebuilding of shanty town and thus make the effective control of the mechanism，this paper proposed the rebuilding mechanism of shanty town from a systematic view based on reviewing the overall development and studies at home and aboard.This paper explored the implementation that could make optimal effect of rebuilding，built the dynamic model for the operation of shanty town rebuilding，and discussed the shanty town rebuilding evaluation system.

Keywords：Systematic view，Shanty town rebuilding，Operation

陳品祿/責(zé)任編輯