河南省棚戶區(qū)改造工作中的問題及對策研究

劉祎鵬

【摘 要】隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)居民居住條件較之前得到了很大改善，但仍有部分住房困難群體的存在，棚戶區(qū)居民是其顯著代表。棚戶區(qū)改造進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，我國城市化進(jìn)程就有了新的著力點(diǎn)，在總量和質(zhì)量方面得到保證，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市化；棚戶區(qū)改造；穩(wěn)步推進(jìn)

一、棚戶區(qū)改造工作是一項(xiàng)大的惠民工程

棚戶區(qū)大多在城市建成區(qū)范圍內(nèi)，建房密度大、規(guī)劃建設(shè)不合理、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差是其顯著特點(diǎn)。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)惠民工程。

河南省一直以來高度重視棚戶區(qū)改造工作，近兩年來，河南省政府相繼發(fā)布了系列政策文件，形成了較為完備的政策體系，各市、縣人民政府以及省直有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)政策精神，以政策精神為指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際情況采取具體措施。2015～2017年，河南省將改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房100萬套和農(nóng)村危房60萬戶。河南省始終貫徹住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，以棚戶區(qū)改造工作為基礎(chǔ)，大力推行棚改貨幣化安置和公租房貨幣化，進(jìn)一步打通保障房與商品房通道，在有效實(shí)現(xiàn)“去庫存”的同時(shí)，為社會提供優(yōu)質(zhì)的保障性住房供應(yīng)。

棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程。通過加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，讓更多的棚戶區(qū)居民住房條件早日得到改善，有利于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難題，增強(qiáng)城市對人口的吸納能力和綜合承載力，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；有利于促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，有效提高城市建設(shè)用地利用率；有利于增加普通商品住房供應(yīng)，拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應(yīng)。2016年是“十三五”的開局之年，《政府工作報(bào)告》有明確要求，2016年還要開工改造600萬套棚戶區(qū)，同時(shí)要提高貨幣化安置比例。棚戶區(qū)的存在是一個(gè)歷史遺留的欠賬問題，廣大城鎮(zhèn)居民要求改善居住環(huán)境條件的呼聲強(qiáng)烈，因此有必要加快改造的步伐，讓惠民工程真正惠及人民。

二、河南省棚戶區(qū)改造工作中存在的主要問題及原因

河南省在之前的棚戶區(qū)改造工作中取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，極大改善了棚戶區(qū)及周邊居民的生活環(huán)境，也解決了一些歷史遺留的問題。但通過近兩年來各地棚戶區(qū)改造工作的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施改造工作中時(shí)，仍存在一些亟待解決的問題。

一是棚戶區(qū)改造工作中居民權(quán)益保障不到位。棚戶區(qū)居民的原住房拆除后，其中一部分居民無法找到暫時(shí)安置點(diǎn)，造成其生活無定所，對社會治安和穩(wěn)定產(chǎn)生了一定影響。棚戶區(qū)改造安置房的條件過高或過低，且存在結(jié)構(gòu)性失衡，無法與棚戶區(qū)居民購買力相匹配，安置住房資源也無法得到優(yōu)化配置，因而造成安置房保障不全面。造成這種局面主要有三方面的因素，一方面，居住在棚戶區(qū)的居民大多是無業(yè)者或者其工資水平較低，生活條件較差，經(jīng)濟(jì)能力十分有限，不能及時(shí)補(bǔ)出房屋置換的差價(jià)。另一方面，開發(fā)商為了其經(jīng)濟(jì)利益的最大化，對棚戶區(qū)居民的補(bǔ)助措施較為單一，力度不夠，沒能與棚戶區(qū)居民達(dá)成合理的意見。最后，政府部門在棚戶區(qū)居民與棚戶區(qū)開發(fā)商之間的協(xié)調(diào)工作做得不夠到位，導(dǎo)致其兩者之間的矛盾不斷加深。

二是拆遷問題。棚戶區(qū)改造工作雖然是一項(xiàng)惠民工程，得到了大部分居民的理解和支持，但是在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)了個(gè)別居民抵制拆遷工作、漫天要價(jià)等不和諧現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了拆遷工作的進(jìn)行。除此之外，暴力拆遷的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，為社會增加了不穩(wěn)定因素，造成信訪問題十分突出。棚戶區(qū)拆遷的過程中，一些居民家庭必然存在違規(guī)私搭亂建的現(xiàn)象。如果進(jìn)行拆遷，一方面按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，其私搭亂建的房屋屬于無房屋產(chǎn)權(quán)，這部分房屋不予以拆遷賠償，很明顯居民這是無法接受的，因此增加了拆遷難度；另一方面，按照拆遷條例規(guī)定所得到的回遷房，其面積是按照有產(chǎn)權(quán)的房屋面積依照相應(yīng)比例來進(jìn)行安置，所以置換后的房屋不能滿足居民的需求或需要居民補(bǔ)出較多的差價(jià)資金。由于一部分居民對賠償措施不滿意，抵觸情緒十分巨大。開發(fā)商為加快工程進(jìn)度，促進(jìn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)率，獲得收益最大化，在沒有和居民進(jìn)行良好溝通的前提下，動(dòng)用大型機(jī)器和社會人員，進(jìn)行暴力強(qiáng)制拆除。棚戶區(qū)居民進(jìn)行抵制，雙方之間發(fā)生激烈沖突，造成了人員受傷甚至死亡的情況，居民的人身安全無法得到保障。

三是資金匱乏影響棚戶區(qū)改造效果。在現(xiàn)行的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，不乏一些因資金鏈斷裂而中斷的工程。棚戶區(qū)項(xiàng)目開發(fā)商往往在項(xiàng)目開始運(yùn)營之前夸下?？?，保證按時(shí)按量的完成工程項(xiàng)目，并確保把這一項(xiàng)目打造成城市的亮點(diǎn)。但由于實(shí)施過程中，需承擔(dān)來自各方面的資金壓力和未預(yù)測到的風(fēng)險(xiǎn)，資金鏈運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)籌管理，最終導(dǎo)致資金鏈斷裂，工程無法正常實(shí)施。棚戶區(qū)改造涉及拆遷、征地、安置補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)方面，在這其中任何一個(gè)方面都需要大量的資金支撐。況且近年來河南省房地產(chǎn)價(jià)格隨全國房地產(chǎn)價(jià)格走勢影響也在不斷上漲，房價(jià)上漲也直接影響到改造成本的增加，也就提升了對改造資金的需求。目前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的資金來源主要有三種渠道：棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金，土地儲備手段和實(shí)施主體自籌。當(dāng)?shù)卣诖_定棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的同時(shí)，就需要撥付大量專項(xiàng)資金來用于支持棚戶區(qū)改造工作，所以政府在財(cái)力有限的情況下每撥付一筆資金都會非常謹(jǐn)慎，所以資金實(shí)際到位的周期長。土地儲備手段具有融資力度大且速度快的特點(diǎn)，可以最大程度的解決棚戶區(qū)改造工作的啟動(dòng)資金問題，然而收儲的范圍有限且部分儲備項(xiàng)目成本無法計(jì)入一級開發(fā)成本，就導(dǎo)致通過土地儲備來籌集資金的手段也減弱了作用。實(shí)施主體自籌是以開發(fā)商為主體，依靠其自身的資金運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)資金平衡，但由于開發(fā)商只注重對建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)盈利，忽視了對代征地的拆遷和安置工作，所以這種方法的作用并不明顯。

四是政府配套措施不到位造成不良社會影響。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是政府倡導(dǎo)的惠民工程，政府理應(yīng)發(fā)揮職能積極推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。然而在工程實(shí)施過程中，政府部門存在在拆遷工作的前期沒有做好充分準(zhǔn)備；對拆遷對象實(shí)際情況掌握的不夠全面真實(shí)；拆遷安置方案制定不夠合理；對拆遷居民利益保障不足；拆遷工作宣傳不到位的等問題。有的地方政府部門對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目表面重視，但實(shí)際卻漠不關(guān)心。如某縣政府對于其縣城內(nèi)部的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目專門成立了指揮部，并任命一名該縣的縣委常委同志擔(dān)任指揮長，分管副縣長擔(dān)任副指揮長，雖然指揮機(jī)構(gòu)成立，但該縣的棚戶區(qū)項(xiàng)目從開始至結(jié)束，指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)幾乎從未到過工地現(xiàn)場進(jìn)行督導(dǎo)或?qū)嵉貫榕飸魠^(qū)居民解決困難。此類現(xiàn)象也不乏在其他縣市出現(xiàn)。出現(xiàn)類似問題，大部分的原因可歸結(jié)為政府的行政能力不足，政府領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，沒有出臺相關(guān)的配套措施，政府和市場的角色定位不夠明確。

三、推進(jìn)河南省棚戶區(qū)改造工作的對策

首先要多角度維護(hù)拆遷居民的個(gè)人權(quán)益。完善的社會保障制度是棚戶區(qū)改造工作快速推進(jìn)的有力保證，棚戶區(qū)改造工作的順利實(shí)施離不開社會保障制度的保駕護(hù)航。河南省應(yīng)主要從就業(yè)保障及住房保障兩方面來進(jìn)一步完善社會保障制度。從就業(yè)保障制度而言，棚戶區(qū)居民文化素質(zhì)較低，缺乏工作技能、社會競爭力以及穩(wěn)定的收入來源。因此可以通過在回遷安置房附近設(shè)立人才市場，為棚戶區(qū)居民提供安保、家政等技術(shù)要求低的就業(yè)崗位，增加其就業(yè)機(jī)會和穩(wěn)定的收入，使其生活逐步有所好轉(zhuǎn)。從住房保障制度而言，河南省各地市一定要結(jié)合各自實(shí)際情況努力建立健全住房保障制度，將棚戶區(qū)中的中低收入家庭納入保障體系。在實(shí)地了解棚戶區(qū)居民真實(shí)生活狀況及其要求的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定保障對象，合理制定棚戶區(qū)改造過程中住房保障的標(biāo)準(zhǔn)，確保與原住居民的住房購買力相適應(yīng)，并嚴(yán)格對準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及購買資格進(jìn)行審核，保證制度的有力性和公平性。

其次要積極創(chuàng)新融資模式，拓寬棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金渠道。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是否能夠順利實(shí)施并完成取決于充足的項(xiàng)目資金供應(yīng)。根據(jù)河南省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式和結(jié)構(gòu)，河南省應(yīng)大力推行PPP（公私合作伙伴關(guān)系，Public-Private Partnership）模式，是由政府發(fā)起的、公共部門和民營部門之間針對特定項(xiàng)目形成的一種長期性合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了公共部門與私人部門之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，體現(xiàn)了地方治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平。PPP模式拓寬了投融資渠道，發(fā)揮了公共資金的杠桿作用，降低了公私合作的交易成本，有助于激發(fā)和釋放各類社會資本的投資活力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理運(yùn)營效率，減輕地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的財(cái)政支出壓力，降低地方政府債務(wù)杠桿。所以河南省應(yīng)該以PPP模式為基礎(chǔ)，利用開展棚戶區(qū)改造的有利條件，繼續(xù)拓寬棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金渠道，確保改造資金來源多樣化，切實(shí)解決資金短缺問題。

再者各級政府要積極協(xié)調(diào)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目各相關(guān)方面的利益。棚戶區(qū)改造工作主要涉及棚戶區(qū)住戶、開發(fā)商和政府部門。其中，棚戶區(qū)住戶主要為了得到了更多的置換房屋面積并實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，開發(fā)商最主要為了其最大化的利益，因此住戶和開發(fā)商之間必然存在矛盾，且矛盾隨時(shí)有激化的可能。因此，政府部門應(yīng)站在社會大局的角度，在二者之間一定要扮演好潤滑劑的角色，加強(qiáng)雙方溝通，通過政府這個(gè)平臺來實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化。

最后各地市要嚴(yán)格落實(shí)河南省關(guān)于棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策。2015年12月31日、2016年1月13日河南省相繼發(fā)布了《河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（豫政〔2015〕88號）、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置工作的指導(dǎo)意見》（豫政辦〔2016〕4號），對棚戶區(qū)改造工作進(jìn)行了詳細(xì)部署。各地市根據(jù)政策指導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜，按要求推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。各地市必須高度重視棚戶區(qū)改造工作的重要性，視拆遷工作和房屋置換工作為棚戶區(qū)改造工作的重中之重。各地區(qū)有關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)要親自到一線督導(dǎo)工作，切實(shí)履行職責(zé)，確保棚戶區(qū)改造工作順利推進(jìn)。應(yīng)形成嚴(yán)肅問責(zé)制度，層層落實(shí)責(zé)任，對于在棚戶區(qū)改造工作中出現(xiàn)玩忽職守、為官不為等情況時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)追究問責(zé)。這樣不僅有利于改善當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)居民的生活環(huán)境，優(yōu)化城市市容市貌，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且更是全省整體推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的基礎(chǔ)。

河南省近年來聚焦實(shí)施國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國河南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)五大國家戰(zhàn)略規(guī)劃，著力提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性和可持續(xù)性，在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展中大有可為。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，我省就是要以住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，以棚戶區(qū)改造工作為基礎(chǔ)，大力推行棚改貨幣化安置工作，提高城鎮(zhèn)化水平，讓中原更加出彩。

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