荷蘭土地交換模式及其對(duì)我國的啟示

摘要：上世紀(jì)90年代以來，荷蘭地方政府不再擁有土地市場的壟斷地位，私人開發(fā)商大量購買土地與之競爭，地方政府對(duì)土地開發(fā)的控制受到影響。通過土地交換模式，開發(fā)商將其購買的土地再賣給地方政府進(jìn)行開發(fā)，地方政府與開發(fā)商相互合作實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)。通過借鑒荷蘭土地交換模式，對(duì)解決我國征地矛盾、更好地實(shí)現(xiàn)土地利用目標(biāo)以及促進(jìn)土地市場發(fā)展等方面不無有益啟示。

關(guān)鍵詞：荷蘭，土地交換模式，土地市場

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）08-0053-58 收稿日期：2015-07-03

1 荷蘭地方政府在土地市場的地位

上世紀(jì)90年代以前，荷蘭土地市場是由荷蘭地方政府壟斷的，還很難看到私人開發(fā)商的身影。荷蘭土地開發(fā)被稱之為政府土地開發(fā)，因?yàn)橥恋亻_發(fā)主要由地方政府先期購買農(nóng)用地，再經(jīng)過土地開發(fā)轉(zhuǎn)為可供建造房產(chǎn)的土地（類似于我國的“三通一平”），然后將此地賣給開發(fā)商或潛在業(yè)主。通過獲得土地的所有權(quán)，荷蘭地方政府不僅擁有了控制當(dāng)?shù)乜臻g發(fā)展的行政手段，還擁有了作為土地產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)利。荷蘭政府之所以積極參與土地市場，除了控制地方空間發(fā)展之外，還包括解決土地市場負(fù)外部性、促進(jìn)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、彌補(bǔ)政府土地開發(fā)成本以及保持政府在土地市場的主導(dǎo)地位等多種意圖。荷蘭許多地方政府還擁有自己的土地公司，與私人公司一樣交易土地。90年代以后，由于住房建設(shè)重心轉(zhuǎn)變（住房建設(shè)重心不再是社會(huì)住房，而是業(yè)主自住房）、較低的抵押貸款利率以及利好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景均大大提升了消費(fèi)者信心，也吸引了開發(fā)商以及土地投資者，他們紛紛在未來有可能開發(fā)的地方購置土地。私人開發(fā)商進(jìn)入土地開發(fā)市場，并表現(xiàn)得日益活躍，地方政府壟斷土地市場的局面從此被打破。

私人開發(fā)商與地方政府在土地市場展開競爭，結(jié)果許多土地被私人開發(fā)商買走。由于地方政府過去主要通過購買方式獲得土地所有權(quán)，并以此實(shí)現(xiàn)自己土地利用的目標(biāo)，而土地市場的這一變化讓地方政府的“控制功能”打了折扣。由于荷蘭地方政府還擁有其他手段，因此，雖然地方政府不斷抱怨他們的處境，但事實(shí)上地方政府仍然保持他們?cè)谕恋厥袌錾系闹鲗?dǎo)地位。荷蘭地方政府運(yùn)用的手段大體可分成兩大類：從獲得土地所有權(quán)角度，除了購買之外，地方政府還可動(dòng)用征地權(quán)以及優(yōu)先購買權(quán)。當(dāng)然，征地或強(qiáng)制購買由于有諸多法律限制，所以荷蘭地方政府很少運(yùn)用這種被他們稱之為“激進(jìn)”的方式。而優(yōu)先購買權(quán)在荷蘭也并不是所有的地方都允許使用的；從被迫與私人開發(fā)商合作的角度，荷蘭地方政府又擁有3種新的手段：一是所謂的土地交換模式，這也正是本文要介紹的模式。二是地方政府與開發(fā)商合作開發(fā)模式。地方政府與開發(fā)商共同設(shè)立土地開發(fā)公司，由土地開發(fā)公司購買土地并進(jìn)行開發(fā)。地方政府與開發(fā)商雙方約定土地售與對(duì)象以及出售價(jià)格，雙方共享利潤，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)土地售罄時(shí)，土地開發(fā)公司即告解體。三是私人開發(fā)模式。由私人開發(fā)商購買土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，如同大多數(shù)國家的開發(fā)模式（包括我國）。荷蘭地方政府與開發(fā)商就土地開發(fā)資金、土地公共利用等內(nèi)容簽訂協(xié)議，若公共服務(wù)設(shè)施由開發(fā)商提供，日后則轉(zhuǎn)讓給地方政府（以名義價(jià)格），若由地方政府提供，則由開發(fā)商支付開發(fā)成本。

荷蘭地方政府在所采取的手段中，土地交換模式是最讓他國感到奇怪之處。與其他國家不同，在荷蘭的這種模式中，開發(fā)商購買土地之后，并不是自己開發(fā)，而是再把土地賣給地方政府，甚至是以低于他們最初購買土地時(shí)的價(jià)格出售給地方政府。開發(fā)商之所以這樣做其實(shí)是出于許多原因：或者是開發(fā)商需要另一位置的土地進(jìn)行開發(fā)；或者是開發(fā)商原來擁有的土地面積過??；或者原來的土地是“生地”無法直接進(jìn)行房產(chǎn)開發(fā)；再或者是開發(fā)商希望以此土地?fù)Q取建筑權(quán)利……總之，購買土地并不是他們的最終目的，而只是手段，目的是獲取開發(fā)的權(quán)利。以下謹(jǐn)對(duì)這一模式進(jìn)行詳細(xì)描述。

2 荷蘭的土地交換模式

荷蘭土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家Needham（2014）通過假設(shè)一開發(fā)項(xiàng)目，分析了土地交換模式的具體特點(diǎn)。項(xiàng)目大體情況如下：開發(fā)項(xiàng)目土地原為農(nóng)業(yè)用地，擬開發(fā)為住宅。項(xiàng)目總面積為30000平方米，其中72%面積用于建造住房，18%用于道路，10%用于公共空間。所建90套住宅中，其中80套為中等價(jià)位用于銷售的住房，另外10套用于租賃（保障房）。

項(xiàng)目的成本與收益情況如下：

制定及完善計(jì)劃費(fèi)用（用1表示）：400000歐元；購買土地費(fèi)用（用2表示）：每平方米40歐元，共1200000歐元；土地開發(fā)費(fèi)用（用3表示）：每平方米50歐元，共1500000歐元；場外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用（用4表示）：500000歐元；開發(fā)貸款利息（用5表示）：500000歐元；用于銷售的住房建造費(fèi)用（用6a表示）：每套180000歐元，共14400000歐元；用于租賃的住房建造成本（用6b表示）：每套120000歐元，共1200000歐元；住房銷售收入（用7a表示）：每套250000歐元，共20000000歐元；住房租賃收入（用7b表示）：每套120000歐元（租金凈收益的資本化價(jià)值），共1200000歐元；用于社會(huì)租賃住房的土地標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格（用7c表示）：每套30000歐元，共300000歐元。整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的利潤是：7a+7b+7c-6a-6b-1-2-3-4-5=1800000歐元。

開發(fā)用于銷售的住房（80套）開發(fā)商銷售收入為7a：每套250000歐元，共20000000歐元，建筑成本為6a：每套180000歐元，共14400000歐元。因此開發(fā)商用于購買土地的最大剩余為7a-6a=5600000歐元。這一土地價(jià)格是開發(fā)商購地所能出的最高價(jià)格，否則開發(fā)商面臨虧損。換句話說，低于此價(jià)格的土地價(jià)格是開發(fā)商可以接受的。假設(shè)開發(fā)商最初從原土地所有權(quán)人那里以每平方米40歐元的價(jià)格買下土地，接著開發(fā)商將土地以每平方米25歐元的價(jià)格賣給市政府。開發(fā)商一進(jìn)一出，損失了（40-25）*30000=450000歐元。如前所述，荷蘭開發(fā)商的這一行為讓人頗為奇怪，其實(shí)不然。開發(fā)商把土地賣給市政府，目的是換取可用于開發(fā)的“熟地”。即由市政府進(jìn)行土地開發(fā)，然后市政府將土地再賣給開發(fā)商（現(xiàn)實(shí)生活中不一定是同一塊土地）?，F(xiàn)在市政府與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，希望以雙方都可接受的價(jià)格將“熟地”賣與開發(fā)商。開發(fā)商可接受的最大價(jià)格是考慮土地價(jià)格損失后的價(jià)格，即之前的土地價(jià)格（剩余）7a-6a=5600000歐元減去因賣地給市政府一進(jìn)一出造成的損失（40-25）*30000=450000歐元，得到5150000歐元。這就是開發(fā)商可接受的最大土地價(jià)格，只要以低于此數(shù)目的價(jià)格成交，開發(fā)商就有利可圖。再來看市政府愿意接受的價(jià)格，市政府在整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目中所付出的成本為制定及完善計(jì)劃費(fèi)用1（400000歐元）、土地開發(fā)費(fèi)用3（1500000歐元）、場外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用4（500000歐元）、開發(fā)貸款利息5（500000歐元）以及從開發(fā)商那里購地的成本（750000歐元，25*30000=750000歐元），共計(jì)3650000歐元。由于市政府的目標(biāo)不在于土地利潤而在于彌補(bǔ)成本，因此市政府可接受的最低價(jià)格為3650000歐元?？紤]到市政府可將部分土地以標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格賣與住房協(xié)會(huì)用于提供社會(huì)保障房，即10套租賃房，獲得土地收入為前述的7c（300000歐元），因此市政府可接受的最低土地價(jià)格為3350000歐元（3650000歐元減300000歐元）。在開發(fā)商與市政府的討價(jià)還價(jià)中，只要價(jià)格落在3350000歐元-5150000歐元區(qū)間內(nèi)，就是為雙方都可接受的“熟地”價(jià)格。雙方共同分享1800000歐元（5150000歐元減3350000歐元）的利潤，若開發(fā)商的談判能力強(qiáng)，開發(fā)商可獲得較多甚至全部利潤。這里我們回顧前面所說的荷蘭開發(fā)商的所謂“奇怪”之處，雖然他們?cè)谧畛鯎p失了450000歐元的土地價(jià)格，但最終獲得1800000歐元的利潤，因此他們的做法并不奇怪；若市政府的談判能力比較強(qiáng)，市政府除了彌補(bǔ)開發(fā)成本外，還有可觀的利潤，市政府可用來彌補(bǔ)其他地方的開發(fā)損失或降低售與住房協(xié)會(huì)的土地價(jià)格，以支持社會(huì)住房建設(shè)。

這一模式表現(xiàn)了荷蘭地方政府與開發(fā)商的合作關(guān)系，雙方各取所需，達(dá)到共贏。對(duì)市政府而言，這是失去土地市場壟斷地位的現(xiàn)實(shí)選擇，不再通過擁有土地所有權(quán)而是通過建筑權(quán)施加對(duì)土地市場的影響；對(duì)開發(fā)商而言，不僅保證了其建筑的權(quán)利，還在房價(jià)上漲時(shí)獲得更多的利潤。

3 荷蘭土地交換模式對(duì)我國的啟示

我國的土地實(shí)行公有制，城市的土地歸國家所有，實(shí)質(zhì)是歸地方政府所有。地方政府擁有的土地所有權(quán)是法律授予的，而不是像荷蘭地方政府一樣通過交易獲得土地所有權(quán)。在我國沒有土地所有權(quán)的交易，只有土地使用權(quán)的交易。雖然我國土地存在兩大所有權(quán)主體，但所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向的，只有通過土地征收手段將農(nóng)村集體所有土地變?yōu)閲型恋兀鴽]有國有土地變?yōu)榧w土地。且我國法律規(guī)定一切建設(shè)都必須使用國有土地，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。因此我國集體建設(shè)土地不能直接出售（出讓）給開發(fā)商，而是需通過征收將集體土地變?yōu)閲型恋睾笤儆烧鍪劢o開發(fā)商。在土地一級(jí)市場，我國地方政府擁有絕對(duì)的壟斷地位，在土地開發(fā)上相比荷蘭地方政府更具有發(fā)言權(quán)。

荷蘭的開發(fā)商可以從土地最初所有者包括農(nóng)民那里購買土地，但中國的開發(fā)商只能從地方政府手中買到土地。中國的地方政府在賣地時(shí)希望土地成為“印鈔機(jī)”，以滿足地方發(fā)展的多種目標(biāo)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障住房建設(shè)等。荷蘭地方政府的目標(biāo)則主要在于彌補(bǔ)土地開發(fā)成本（若某荷蘭地方政府缺少資金又極有抱負(fù)，也不排除采取“以地生財(cái)”之策，但總體上他們目標(biāo)不在于此）。由于我國地方政府希望以地生財(cái)，于是它的行為就與私人投機(jī)者無異，一方面從農(nóng)民那里征收土地時(shí)希望壓低補(bǔ)償價(jià)，另一方面把地賣給開發(fā)商時(shí)希望拍出高價(jià)。于是，政府有動(dòng)力通過各種手段如出讓方式、出讓時(shí)間節(jié)奏、出讓量以及囤地等行為實(shí)現(xiàn)土地的高價(jià)。由于地方政府同時(shí)擁有土地管理權(quán)、制定土地利用計(jì)劃等權(quán)利，兼具行政與土地所有者兩個(gè)角色，從而可實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場較強(qiáng)控制的目標(biāo)。當(dāng)土地價(jià)格越拍越高時(shí)，開發(fā)商則通過抬高房價(jià)的方法以實(shí)現(xiàn)利潤最大化，在我國之前十多年的房產(chǎn)市場黃金期，開發(fā)商通過高房價(jià)保證其利潤是件非常容易的事情。在上述過程中，農(nóng)民由于獲得較少土地補(bǔ)償而心生不滿，開發(fā)商由于拿地成本高而頗有怨言，對(duì)地方政府而言，其獲得的土地出讓金既要支付農(nóng)民日益提高的土地補(bǔ)償金，又要支付各種開支以及償還地方性債務(wù)，地方政府感到“錢不夠花”，同時(shí)又因與農(nóng)民的對(duì)立而致形象受損。我們可以看到，在這一過程中，農(nóng)民、開發(fā)商以及地方政府似乎都不滿意。而荷蘭的案例卻告訴我們，在整個(gè)開發(fā)過程中三方都是滿意的。農(nóng)民（或其他土地所有權(quán)人）滿意，因?yàn)殚_發(fā)商與其平等協(xié)商并支付其土地的市場價(jià)格，在我們前述的模型中，是每平方米40歐元，共1200000歐元的價(jià)格；開發(fā)商是滿意的，因?yàn)樗麖霓r(nóng)民那里拿到土地，就可以此土地作為“敲門磚”獲得土地的建筑權(quán)以及與地方政府談判的砝碼，即使損失了部分地價(jià)，但最終獲得更多的利潤；地方政府也是滿意的，因?yàn)椴粌H土地開發(fā)成本得以彌補(bǔ)，還獲得部分利潤，地方政府的 “抱負(fù)”得到實(shí)現(xiàn)。過程中間沒有人為的因素推高地價(jià)與房價(jià)，也沒有農(nóng)民與地方政府的矛盾與對(duì)立，反觀中國目前諸多與土地有關(guān)的矛盾，荷蘭的做法對(duì)我們不無啟發(fā)。

一是關(guān)于征地問題。我國的土地征收制度存在許多弊病，在各地引發(fā)群體事件并造成農(nóng)民與地方政府的對(duì)立。過去很長一段時(shí)間以來，由于我國法律的不完善（集體土地不能直接出讓、集體土地產(chǎn)權(quán)不清、公共利益不明等），地方政府搞城市建設(shè)大都有意或無意通過征收手段獲取土地，通過“強(qiáng)制購買”將集體土地產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲型恋禺a(chǎn)權(quán)，或?qū)嵸|(zhì)意義上的地方政府土地所有權(quán)。許多歐美國家都是慎用征地權(quán)的，不僅要符合公共利益目的，在征收程序、征收補(bǔ)償以及事后司法救濟(jì)上都有明確的規(guī)定。由于對(duì)被征收人補(bǔ)償“到位”，跟征地有關(guān)的司法糾紛就少之又少，更遑論群體事件了。荷蘭也是如此，雖說荷蘭地方政府也想獲得土地所有權(quán)，以更好地實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃以及對(duì)土地市場的控制，但大都通過購買的方式獲取土地。征收或強(qiáng)制購買土地被其視為激進(jìn)的或最終的手段，而且荷蘭法律規(guī)定，如果一個(gè)土地所有者愿意且能夠按照土地利用計(jì)劃行事的話，政府就不能動(dòng)用征地權(quán)，即不需要政府代替土地所有者實(shí)現(xiàn)土地計(jì)劃。因此，荷蘭政府是很少運(yùn)用征地手段的，僅有4%的新區(qū)開發(fā)實(shí)際運(yùn)用了征地權(quán)。

二是政府善于運(yùn)用建筑權(quán)實(shí)施對(duì)土地的控制。擁有土地的所有權(quán)雖然更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的控制，但在我國通過強(qiáng)制購買農(nóng)民的土地是不可持續(xù)的。目前我國在城鄉(xiāng)一體化改革思維下，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革正處于醞釀過程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)應(yīng)與國有土地?fù)碛衅降鹊乃袡?quán)，集體建設(shè)用地可直接在土地市場出售，這是未來改革的趨勢，也是符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。因此，在我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后，以及隨著我國征地法律制度的完善，地方政府將會(huì)與私人一樣主要運(yùn)用購買手段獲得土地所有權(quán)，開發(fā)商會(huì)與之競爭，政府不再擁有買方壟斷的地位，當(dāng)越來越多的開發(fā)商在土地一級(jí)市場獲得了土地的所有權(quán)，地方政府該如何實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的控制？從荷蘭的土地交換模式可以看出，政府還可運(yùn)用建筑權(quán)手段實(shí)現(xiàn)控制。我國也有建筑許可及施工許可制度，但目前地方政府實(shí)施對(duì)土地市場的控制還主要是依賴土地所有權(quán)，未來地方政府可運(yùn)用這兩個(gè)工具旨在換取開發(fā)商手中的土地（當(dāng)然，開發(fā)商肯將土地賣給政府的前提是未來可以一定價(jià)格買回特定位置可建造特定數(shù)量房產(chǎn)的“熟地”），正如荷蘭的做法，即使地方政府手中無土地也可通過授予開發(fā)商建筑權(quán)換取土地以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)計(jì)劃目標(biāo)。

三是政府下設(shè)土地公司。在荷蘭，許多地方政府擁有自己的土地公司，這些土地公司與私人土地公司無異，地方政府可通過土地公司在土地市場上購買土地。這種做法可在一定程度上解決政企不分的問題。我國地方政府目前兼具土地行政管理以及土地所有權(quán)人兩種角色，往往利用自己手中的行政權(quán)力獲取更多作為土地產(chǎn)權(quán)人的利益。通過設(shè)立獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的土地公司，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營職能，由土地公司代表地方政府經(jīng)營，這不僅利于土地的公平交易，也有利于地方政府專司于土地管理，更好實(shí)現(xiàn)其土地利用目標(biāo)。

四是保障房市場化運(yùn)作模式。荷蘭地方政府可選擇將手中的土地賣給開發(fā)商或住房協(xié)會(huì)，賣給開發(fā)商是為了商品房的建設(shè)，賣給住房協(xié)會(huì)則是為了保障房。前述的模型表明，地方政府是以較低的價(jià)格將土地賣給住房協(xié)會(huì)的（每套30000歐元），甚至在地方政府通過與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)可獲得更多開發(fā)利潤時(shí)，地方政府有可能不收取住房協(xié)會(huì)的土地費(fèi)用，以支持保障房的建設(shè)。荷蘭住房公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在供給與需求兩個(gè)方面，即供給層面的低于市場價(jià)值的土地供給價(jià)格以及需求層面的低于市場價(jià)值的住房租賃價(jià)格。與政府直接劃撥土地建造大量保障房相比，荷蘭的做法不僅保證了政府開發(fā)成本的回收，又支持了保障房的發(fā)展，同時(shí)通過地方政府、土地公司、住房協(xié)會(huì)明確的專業(yè)化分工、市場化方式運(yùn)作，可提高住房保障的效率。此外，在特定位置將部分土地出售用于保障房建設(shè)的做法，與大規(guī)模集中建設(shè)相比，可避免社會(huì)隔離。

五是有利于我國土地二級(jí)市場發(fā)展。目前我國土地一級(jí)市場不斷發(fā)展完善，但土地二級(jí)市場還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于土地一級(jí)市場的發(fā)展（不排除政府為實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)壟斷地位而有意為之）。但如果能像荷蘭的做法一樣，政府即使不通過擁有土地所有權(quán)也可實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的控制，那將大大減少我國政府儲(chǔ)備土地、將土地轉(zhuǎn)換為一級(jí)土地市場供應(yīng)的企圖，土地二級(jí)市場不再受到限制，自然得到發(fā)展。

當(dāng)然，荷蘭的這一模式不排除地方政府與開發(fā)商的勾結(jié)，重要的是政府信息要公開透明，接受公眾的監(jiān)督。此外，每一屆政府對(duì)所制定的土地政策以及土地利用計(jì)劃承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任也是非常重要的一個(gè)方面。

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作者簡介：

孟星，上海華東師范大學(xué)商學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)制度與政策。

Abstract：Since 1990，The Dutch municipality no longer has a monopoly on land market.The private developers can buy land and compete with the municipalities，which affected governments control on land market.Through the building claim model，the private developers buy land and then re-sale to government，the cooperation can benefit both of them.China can get inspirations in land expropriation，realizing the aim of land use and improve the development of land market from this model.

Keywords：The Netherlands，The Building claim model，Land market

李求軍/責(zé)任編輯