地方政府防范群體性征地沖突能力評價

譚術(shù)魁　耿燕芳　張路

摘要：研究目的是構(gòu)建可量化考核的地方政府防范群體性征地沖突能力評價指標體系和模型。研究方法是熵權(quán)物元可拓法。研究結(jié)果，（1）武漢市洪山區(qū)政府防范群體性征地沖突的能力總體屬于中等水平；（2）武漢市洪山區(qū)政府的政治執(zhí)行能力、風險預(yù)警能力、現(xiàn)場處理能力和輿論引導(dǎo)能力均屬一般水平，善后處理能力差。研究結(jié)論，（1）建立的評價指標體系全面涵蓋了地方政府防范群體性征地沖突的能力表征；（2）基于熵權(quán)物元可拓模型的評價方法在政府防范能力的評價領(lǐng)域具有適用性。

關(guān)鍵詞：地方政府，群體性征地沖突，指標體系，能力評價，熵權(quán)物元可拓

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）10-0051-60 收稿日期：2015-06-30

1 引言

在現(xiàn)階段國情和社會背景下，中國的土地征收已頻繁導(dǎo)致嚴重的暴力沖突和暴力威脅，征地沖突已成為困擾中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題。群體性征地沖突是征地沖突的重要表現(xiàn)形式之一，具有破壞干群關(guān)系、損害公共財產(chǎn)，危及人身安全等負面效應(yīng)。如何提高地方政府防范群體性征地沖突的能力、減少群體性征地沖突，已成燃眉之急。因此，對地方政府防范群體性征地沖突的能力進行評價，探究其防范能力并發(fā)現(xiàn)薄弱點，由此提出對策建議，為提高地方政府防范群體性征地沖突的能力提供理論參考，對消除社會不穩(wěn)定因素、維護征地主體各方權(quán)益和保證征地工作平穩(wěn)有序進行具有重要意義。

地方政府防范群體性征地沖突的能力評價屬于政府防范能力建設(shè)領(lǐng)域針對群體性征地沖突的研究范疇。目前，學(xué)術(shù)界在政府防范能力建設(shè)上已取得一系列研究成果，學(xué)者多從公共衛(wèi)生和自然災(zāi)害等角度對政府應(yīng)對準備及應(yīng)急能力進行探討，較早建立績效評估的是美國研發(fā)的涵蓋應(yīng)急管理各個階段，共13項管理職能評價指標的政府應(yīng)急能力評估系統(tǒng)；國內(nèi)王文娟等通過明確政府應(yīng)急能力構(gòu)成，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力指標體系，對政府綜合應(yīng)急能力進行了評價；張海波、童星基于政府職能的視角，構(gòu)建了政府應(yīng)對準備能力視角的組織協(xié)調(diào)、檢測預(yù)警、預(yù)案建設(shè)等職能框架。在征地沖突研究方面，國外學(xué)者多以土地私有制國家為研究對象，從制度、經(jīng)濟和種族等角度探討征地沖突的誘因，借用博弈模型剖析參與者的互動關(guān)系，更多關(guān)注軍事、種族和利益等問題。國內(nèi)譚術(shù)魁通過列舉導(dǎo)致中國征地沖突頻繁的原因，包括征地程序不規(guī)范、干部行為失范和政府管理缺乏成效等，以期政府在相關(guān)方面采取積極措施治理征地沖突；李紅波等利用博弈論論述征地參與者的利益博弈，提出從法律制度、政府組織等方面構(gòu)建征地沖突調(diào)適機制；齊睿等提出了征地沖突治理概念，通過重構(gòu)征地沖突治理的“共贏”邏輯，提出征地沖突“關(guān)系”治理理論，深入探討了征地沖突主體多元化和適合征地沖突治理的治理工具。

上述研究對提高政府防范能力、解決群體性征地沖突具有重要參考價值，但總體來看，從防范群體性征地沖突的角度出發(fā)進行地方政府能力建設(shè)的研究很少，缺乏完善的指標體系、有效的數(shù)據(jù)支撐、適用的評價模型和精確的考核結(jié)果。因此，建立一套可量化考核的指標體系來評價地方政府防范群體性征地沖突的能力必不可少，不僅可測定地方政府防范群體性征地沖突的能力，同時可為其防范能力的提高提供著力點，推動地方政府能力建設(shè)。本文擬構(gòu)建地方政府防范群體性征地沖突的能力評價指標體系，以武漢市洪山區(qū)為代表區(qū)域進行實地調(diào)研，并采用熵權(quán)物元可拓模型進行案例研究。

2 地方政府防范群體性征地沖突的能力評價指標體系

指標體系的設(shè)計主要以地方政府防范群體性征地沖突的能力為研究對象，從地方政府自身機構(gòu)設(shè)置及能力表征出發(fā)進行構(gòu)建。首先，根據(jù)阿馬蒂亞·森的“可行能力”及瑪莎·努斯鮑姆對其在政治學(xué)領(lǐng)域的闡述和發(fā)展，明晰地方政府防范能力性質(zhì)，分析地方政府防范能力的里層——外顯能力系統(tǒng)，建立地方政府防范群體性征地沖突的因素層指標，包括政治執(zhí)行能力，以分析評價地方政府防范征地沖突中的政策制定與執(zhí)行等里層能力，同時包含能夠外在體現(xiàn)并考核地方政府防范群體性征地沖突能力的4項外顯指標；其次，參考美國政府應(yīng)急能力評估系統(tǒng)和日本地方公共團體防災(zāi)能力體系等，結(jié)合我國國情初步確立地方政府防范群體性征地沖突的能力評價指標體系；再次，在充分分析國內(nèi)各地方政府防范群體性征地沖突案例的基礎(chǔ)上，依照群體性征地沖突的發(fā)生流程、表達方式、政府應(yīng)對方式和輿論反應(yīng)等推演地方政府防范群體性征地沖突中的切入點，進而轉(zhuǎn)化為指標體系；最后，采用專家訪談法遴選修正出更精確適用的指標。

經(jīng)調(diào)整，地方政府防范群體性征地沖突的能力評價指標體系主要包括3個層次：目標層，即地方政府防范群體性征地沖突的能力評價，表征目標層的政治執(zhí)行能力、風險預(yù)警能力、現(xiàn)場處理能力、輿論引導(dǎo)能力和善后處理能力等5個準則層，以及表征準則層的20個因素層。如表1所示。

3 地方政府防范群體性征地沖突的能力評價模型

為消除地方政府防范群體性征地沖突能力評價的人為干擾，研究采用基于熵權(quán)法和物元可拓法相結(jié)合的方法評價地方政府防范群體性征地沖突的能力。熵權(quán)法通過構(gòu)造判斷矩陣，以指標的相對變化程度對系統(tǒng)整體影響來決定指標的權(quán)重。物元可拓法是將復(fù)雜問題抽象為形象化模型，通過建立事物多指標性能參數(shù)的質(zhì)量評定模型，對評價指標界定分級區(qū)間，由關(guān)聯(lián)函數(shù)獲得單指標和多指標的防范能力大小，從而較完整地反映地方政府防范群體性征地沖突能力的綜合水平，結(jié)果更加客觀和科學(xué)。

3.1 物元和待評物元

將物元分析中所描述的事物N作為待評物元，將反映其特征的n個指標，看成特征向量C=（c1，c2，…，cn）T，各指標特征向量對應(yīng)的量值，記為X=（x1，x2，…，xn）T，則組成三元有序組合R=（N，C，X），即物元，矩陣表示為：

3.2 確定經(jīng)典域和節(jié)域

依據(jù)各特征指標對待評事物的對應(yīng)程度將其劃分為若干等級，確定經(jīng)典域，記為Rj。明確各特征指標所有等級的量值范圍，確定節(jié)域，記為Rp。

式中：Nj表示所劃分的第j個評價等級；ci表示第i個評價指標；xoji分別為ci對應(yīng)評價等級j的量值范圍，即經(jīng)典域。NP表示評價等級的全體，Xpi為p關(guān)于ci的取值范圍，即p的節(jié)域，a0ji，b0ji和api，bpi分別為經(jīng)典域和節(jié)域Xpi的上限、下限。

3.3 計算待評物元關(guān)于各評價等級的關(guān)聯(lián)度

3.4 確定評價標準

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，群體性征地沖突等社會安全事件按照性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素共分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。在參照政府能力理論和地方政府防范群體性征地沖突的里層——外顯能力指標體系，并結(jié)合熵權(quán)物元可拓評價模型后，本文將地方政府防范群體性征地沖突的能力劃分為5個等級，即“好”“較好”“一般”“差”和“很差”。鑒于此，研究將設(shè)置4個不同的K（x）取值范圍進行關(guān)聯(lián)度等級劃分，表征被評對象所屬級別的程度，作為地方政府防范群體性征地沖突能力等級評定的依據(jù)。如表2所示。

3.5 熵權(quán)法確定權(quán)重系數(shù)

信息熵是信息無序度的度量，信息熵越大，系統(tǒng)無序程度越小，故可用由評價指標值構(gòu)成的判斷矩陣來確定指標權(quán)重以盡量消除各指標權(quán)重計算的人為干擾，使評價結(jié)果更符合實際。計算步驟如下：

4 案例研究

4.1 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

隨著武漢市經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的推進，土地征收工作隨著城市建設(shè)用地供應(yīng)量的增加而不斷增加，但武漢市政府并未大力建設(shè)其防范群體性征地沖突的能力，由此埋下了群體性征地沖突進一步爆發(fā)的隱患。據(jù)統(tǒng)計，2012年武漢市洪山區(qū)土地儲備計劃中征收土地524.54畝，共38.4萬平方米；2013年武漢市征收土地公告共有62個，其中洪山區(qū)最多，征收土地項目達20個。表明目前及未來一段時間內(nèi)洪山區(qū)政府擔負著防范征地群體性沖突的重任。近年來，武漢市洪山區(qū)人民政府開始加強對突發(fā)應(yīng)急事件的防范，分別于2010年和2012年成立洪山區(qū)被征地農(nóng)民社會保障和就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、武漢市洪山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展局，積極促進洪山區(qū)被征地農(nóng)民社會保障等，穩(wěn)定被征地者的社會生活狀況，加強其對房屋征收、征用與補償、土地整理儲備、城中村和舊城改造等方面的職責。2013年《武漢市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布后，武漢市洪山區(qū)進一步建立健全應(yīng)急管理體制和工作機制，加強對群體性征地沖突等社會安全事件的防范，設(shè)置突發(fā)應(yīng)急預(yù)案體系和組織體系，明確公安局、國土資源局等部門對群體性征地沖突的職責。

研究主要采用非概率抽樣中的方便抽樣方法，通過設(shè)置5個梯度、包括20個因素層評價指標的李克特量表式調(diào)查問卷，對負責群體性征地沖突的政府工作人員、專家學(xué)者、被征地者和當?shù)鼐用襁M行調(diào)研。調(diào)查共發(fā)放了200份調(diào)查問卷，回收189份，回收率為94.5%，剔除不符合要求的樣本后，共獲得有效樣本174份，占問卷總數(shù)的87%。經(jīng)檢驗，該調(diào)查問卷信效度符合既定標準，各指標間獨立性劃分合理，問卷數(shù)據(jù)具有有效性。

4.2 地方政府防范群體性征地沖突模型的建立

4.2.1 評價標準的確定

依據(jù)地方政府防范群體性征地沖突的特點及可拓集合的概念，將地方政府防范群體性征地沖突的能力劃分為5個域，并依此確定經(jīng)典域、節(jié)域及待評物元，經(jīng)整理明晰地方政府防范群體性征地沖突的能力評價指標分級標準。具體內(nèi)容如表3所示。

4.2.2 定性指標量化

對于表3的評價標準中有部分定性指標，如政策完善程度、部門責任明確度、預(yù)警機構(gòu)完善程度等，根據(jù)其含義及相關(guān)專家經(jīng)驗，結(jié)合洪山區(qū)地方政府能力特征，按[0，70）、[70，75）、[75，80）、[80，85）、[85，100]五級標準劃分。案例區(qū)域的指標值依據(jù)地方政府實際能力，并結(jié)合評價標準對定性指標定量。

4.2.3 經(jīng)典域、節(jié)域和待評物元的確定

運用可拓集合，將地方政府防范群體性征地沖突概念集合{好、較好、一般、差、很差}的漸變關(guān)系擴展為定量描述。根據(jù)表3所示，以定性指標定量化后的各等級評價標準對應(yīng)取值范圍作為經(jīng)典域；取待評價指標的整體取值范圍作為節(jié)域；將研究區(qū)中各指標定量值作為待評物元矩陣，據(jù)此建立地方政府防范群體性征地沖突能力評價的經(jīng)典域、節(jié)域及待判物元矩陣。

4.3 計算結(jié)果

標準化整理問卷數(shù)據(jù)，根據(jù)式（1）-式（8）計算各評價指標權(quán)重（wj）、關(guān)聯(lián)度Kj（xi）（見表3）及各評價等級的綜合關(guān)聯(lián)度Kj（po）和待評物元（B1，B2，B3，B4，B5）對應(yīng)各評價等級的關(guān)聯(lián)度。如表4所示。

wj=（0.033737，0.040995，0.063034，0.048077，0.038882，0.09809，0.099267，0.053089984，0.06471，0.02526，0.041335，0.044625，0.05926，0.046256，0.020859，0.017994，0.048711，0.0687，0.037504，0.049613）

4.4 結(jié)果分析

如表5所示，從以上結(jié)果可以看出。

①地方政府防范群體性征地沖突的綜合關(guān)聯(lián)度為0.0362，評價對象符合標準，其能力屬于一般等級。

②在準則層中，政治執(zhí)行能力、風險預(yù)警能力、現(xiàn)場處理能力和輿論引導(dǎo)能力的數(shù)值分別是0.0492、0.0239、0.0705、0.0182，均屬于“一般”等級；善后處理能力數(shù)值為0.0112，屬于“差”等級。

③對因素層分析，20個指標分布較集中，其中有10%指標屬于“好”等級，15%指標屬于“較好”等級，50%指標屬于“一般”等級，25%的指標屬于“差”的等級。

以上結(jié)果反映武漢市洪山區(qū)政府對群體性征地沖突的整體防范能力水平不高，提升空間很大。

針對上述結(jié)果進行分析，首先，洪山區(qū)政府作為地方政府能力主體自身能力較強，主要體現(xiàn)在政策制定、控制和解決沖突等方面，但由于其在群體性征地沖突領(lǐng)域的防范能力建設(shè)時間短、缺乏有效經(jīng)驗、發(fā)展不成熟，致使其防范群體性征地沖突的總體能力較低。其次，洪山區(qū)政府防范群體性征地沖突的風險預(yù)警能力較薄弱，究其原因主要為洪山區(qū)政府的信息監(jiān)測機制建設(shè)不完善、效度低，加之往往更關(guān)注征收土地前期，在征地完成后較少關(guān)注被征地地區(qū)公眾情況。最后，洪山區(qū)政府對待群體性征地沖突事件的態(tài)度存有偏差，部分官員存有報喜不報憂、負面信息壓制的態(tài)度，忽視媒體機制和網(wǎng)絡(luò)輿情的重要性，信息公開透明度低，未能建立順應(yīng)時代發(fā)展的媒體機制及時引導(dǎo)公眾。以上多種原因最終導(dǎo)致了洪山區(qū)政府防范群體性征地沖突能力的不足。

5 結(jié)論

第一，對以武漢市洪山區(qū)為代表區(qū)域的地方政府防范群體性征地沖突能力評價案例研究，表明本文建立的地方政府防范群體性征地沖突的指標體系具備可操作性，基于熵權(quán)物元可拓模型的評價方法適用于地方政府防范群體性征地沖突的能力評價領(lǐng)域。

第二，研究通過對大量地方政府防范群體性征地沖突的各項指標分析，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)地方政府在政策制度、人員配備等里層能力系統(tǒng)方面并無缺失，但防范群體性征地沖突的能力建設(shè)有待提高。通過加大對防范群體性征地沖突指標體系中的外顯能力建設(shè)投入，明晰群體性征地沖突各環(huán)節(jié)的責任歸屬，建立適應(yīng)時代發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)輿情和媒體機制以及加強對群體性征地沖突事件的后續(xù)關(guān)注等將能明顯提高地方政府防范群體性征地沖突能力，對維護征地各方主體權(quán)益，消除社會不穩(wěn)定因素具有重要意義。

第三，地方政府防范群體性征地沖突的能力建設(shè)需要引起重視，但目前學(xué)術(shù)界對此研究很少，因此，加強對地方政府防范群體性征地沖突的能力研究，探索提高地方政府防范群體性征地沖突的路徑將具有重要的實際意義和理論意義。

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作者簡介：

譚術(shù)魁，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為土地管理。

耿燕芳，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。

張路，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。

Abstract：The purpose of this paper is to construct a quantifiable assessment of the evaluation system and model for the evaluation of local governments ability to prevent land mass conflict. Method of Entropy and Matter Element Extension is employed.Results show that 1） the ability of Hong Shan，Wuhan government in the prevention of massive conflicts of land expropriation generally belongs to a medium level.2）All index of the factors layer belong to a medium level but the ability of dealing with the aftermath， which is low.It is concluded that 1） the establishing evaluation index system can comprehensively cover all aspects of the ability of local governmentsprevention about mass land conflicts.2） Method of Entropy and Matter Element Extension has application in the research of evaluation of local governmentthe ability of prevention.

Keywords：Local government，Mass land conflicts，Index system，Capacity evaluation，Entropy and Matter Element Extension

李求軍/責任編輯