完善我國干部培訓(xùn)法律體系的問題研究

王國賢

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004）

1993年國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》標(biāo)志著中國公務(wù)員制度的開始，2005年全國人大通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，在我國公務(wù)員隊(duì)伍開始發(fā)展壯大的同時，干部培訓(xùn)工作也開始同步進(jìn)行。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共服務(wù)內(nèi)容的日新月異，干部培訓(xùn)法律工作在取得了巨大成就的同時，也面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)是政府提供給國民的公共產(chǎn)品，公共服務(wù)的水平和質(zhì)量直接影響著政府的形象和公信力。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，服務(wù)型政府的建設(shè)步伐不斷加快，公共服務(wù)的提供也開始采取了市場化外包的形式。因此，在廣大從事公共服務(wù)的工作人員中，不單包含了公務(wù)員、事業(yè)單位編制的人員，也涵蓋了更多數(shù)量上的無編制但從事公共服務(wù)的工作人員。這些基層工作人員，直接接觸公共服務(wù)的群眾，容易發(fā)生和遇到各種問題，因此做好公共部門的人才建設(shè)，就必須考慮到人員的培訓(xùn)問題。

一、概念界定

（一）公共服務(wù)

按聯(lián)合國政府職能分類體系，政府公共服務(wù)包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、未按大類劃分的支出等［1］98－101。這規(guī)定了公共服務(wù)的“公共屬性”：只有具有公共權(quán)力的政府才能夠供給，它成立的一個提前是政府有能力而且愿意供給服務(wù)，政府是服務(wù)型的而不是統(tǒng)治型的。

（二）干部培訓(xùn)

干部指在一個組織或團(tuán)隊(duì)中擔(dān)任管理和領(lǐng)導(dǎo)職能的人，干部是一個管理者，是一個組織或團(tuán)隊(duì)中的領(lǐng)頭人，帶領(lǐng)大家去完成目標(biāo)的人［2］23。干部不僅包括了公務(wù)員隊(duì)伍，也包括了非公務(wù)員——在農(nóng)村基層具備管理領(lǐng)導(dǎo)作用的協(xié)管員。培訓(xùn)與開發(fā)，是指組織通過一定的具體措施和方法，旨在改善人力資源的工作態(tài)度、工作方法、工作行為和工作績效，激發(fā)人力資源對象的潛在能力，促進(jìn)人力資源對象努力實(shí)現(xiàn)自身價值的同時，提升人力資源的工作滿意度和對組織的忠誠度，從而有效提高組織的工作效率，實(shí)現(xiàn)組織人力資本增值和預(yù)期的社會經(jīng)濟(jì)效益的有目的、有計(jì)劃、有組織的人力資源管理活動［3］58。

干部培訓(xùn)，就是通過組織各種形式的學(xué)習(xí)和實(shí)踐方式，提高干部的業(yè)務(wù)能力和知識水平，以利于干部能夠更好地勝任現(xiàn)在的工作，提高工作效率。

二、我國干部培訓(xùn)法律體系存在的問題

（一）干部培訓(xùn)立法滯后

目前，我國關(guān)于干部培訓(xùn)的相關(guān)法律體系組成，見表1。

作為專門為公務(wù)員隊(duì)伍制定的《公務(wù)員法》，雖然第十章單獨(dú)一章來規(guī)定培訓(xùn)，但是規(guī)定的內(nèi)容只有三條，過于籠統(tǒng)和宏觀，缺乏實(shí)際具體的可行性。只有《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》和《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》兩個部門規(guī)章對于培訓(xùn)做了較多篇幅的規(guī)定，但是規(guī)定范圍寬泛，缺乏針對性、權(quán)威性和實(shí)際性。而且，規(guī)定的內(nèi)容都較為靈活，容易引起實(shí)行者的理解差異。綜合來看，現(xiàn)行法律的內(nèi)容已滯后于我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求。

表1 干部培訓(xùn)的法律體系組成

（二）現(xiàn)有法律法規(guī)適用范圍較窄

現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)容不夠具體，針對群體單一，不夠全面?！豆珓?wù)員法》對于培訓(xùn)對象的規(guī)定，只是針對公務(wù)員隊(duì)伍自身而言，其他兩個文件的適用對象也是針對有編制的工作人員。我國公共部門的工作人員，不僅包括公務(wù)員編制人員，也包括了事業(yè)單位編制工作人員，并涵蓋了處于基層的工作人員。雖然這部分人員沒有公務(wù)員編制，但是他們更直接地接觸廣大公眾，其業(yè)務(wù)能力和知識素養(yǎng)會直接影響到政策的執(zhí)行。

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏完整性、統(tǒng)一性

從現(xiàn)有法律法規(guī)來看，除《公務(wù)員法》一個基本法對于干部培訓(xùn)做內(nèi)容規(guī)定外，還有兩個部門規(guī)章都對干部培訓(xùn)做了規(guī)定，缺少統(tǒng)一性。此外，作為專門針對公務(wù)員隊(duì)伍基本法的《公務(wù)員法》，對于公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容只用了三個條款的位置，且缺少針對性和可行性，過于寬泛，對于培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)體制和監(jiān)督評估體制等未做規(guī)定，容易引起執(zhí)行人員各不相同的理解，隨意性很強(qiáng)，缺少統(tǒng)一性。部門規(guī)章作為國務(wù)院部門單位頒發(fā)的規(guī)章條例，本身缺少權(quán)威性，且涉及的對象廣泛，內(nèi)容不夠全面具體。

（四）現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏有效執(zhí)行

目前，作為法律實(shí)行的只有《公務(wù)員法》一部基本法律，而《公務(wù)員法》雖然對培訓(xùn)做了相應(yīng)的規(guī)定，但是對于如何確保培訓(xùn)的正常健康實(shí)施，未組織或參加培訓(xùn)都未做明確而詳細(xì)的懲罰規(guī)定?！豆珓?wù)員法》關(guān)于培訓(xùn)的規(guī)定內(nèi)容，涉及內(nèi)容不夠全面，缺乏針對性，地方各級部門都會出于自己地位和背景的考慮做出理解，導(dǎo)致各個地方部門的具體執(zhí)行情況出現(xiàn)了較大的隨意性，嚴(yán)重妨礙了干部培訓(xùn)的健康穩(wěn)步執(zhí)行。

三、我國干部培訓(xùn)法律體系的完善

公共部門的工作人員不僅有傳統(tǒng)公務(wù)員隊(duì)伍的參與，更加多數(shù)的是無編制基層工作人員的參與，而占據(jù)較大份額的這些工作人員，其業(yè)務(wù)能力和知識素養(yǎng)相對欠缺。因此，我國公共部門的干部培訓(xùn)，針對的重點(diǎn)也在于基層人員的培訓(xùn)。干部培訓(xùn)與公務(wù)員培訓(xùn)有共同點(diǎn)，但是也有其特殊性。

（一）完善我國干部培訓(xùn)法律體系的基本原則

1.權(quán)利保障原則

接受培訓(xùn)是每個干部的權(quán)利和義務(wù)。各個層級的干部，尤其是基層干部，樹立權(quán)利意識，接受業(yè)務(wù)能力和知識素養(yǎng)的培訓(xùn)，對于提升工作能力和服務(wù)質(zhì)量尤為重要。

2.普遍性與特殊性相結(jié)合原則

既要普遍的對不同部門、不同崗位的干部進(jìn)行培訓(xùn)，又要尊重不同工作性質(zhì)的差異。堅(jiān)持以人為本，在保障每個干部接受培訓(xùn)的前提下，又要針對不同崗位的干部培訓(xùn)進(jìn)行量身定制，根據(jù)實(shí)際工作需要和個人興趣，制定培訓(xùn)內(nèi)容和方式。

3.質(zhì)量與效益相結(jié)合原則

注重培訓(xùn)效果的全程監(jiān)督和反饋，切實(shí)提高培訓(xùn)質(zhì)量的同時，也要注重培訓(xùn)效益的優(yōu)化。將培訓(xùn)質(zhì)量和培訓(xùn)效果作為推進(jìn)和評價培訓(xùn)的基本要求，貫穿于培訓(xùn)的各個過程和各個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與效益的統(tǒng)一。

4.改革創(chuàng)新原則

在繼承良好的傳統(tǒng)培訓(xùn)方式、內(nèi)容和方法的基礎(chǔ)上，切實(shí)根據(jù)時代的發(fā)展和先進(jìn)科技的優(yōu)勢資源，不斷推進(jìn)培訓(xùn)的改革和創(chuàng)新。

（二）相關(guān)建議

1.加快干部培訓(xùn)的立法工作

提高“試行法規(guī)”“試行條例”的法律地位，適當(dāng)修改和廢止的基礎(chǔ)上，制定完善成熟的基本法律。完備的干部培訓(xùn)法律體系不是由一部法律構(gòu)成的，有必要制定一部專門的單行法律。進(jìn)行廣泛科學(xué)的調(diào)研工作，吸取廣大工作人員和社會民眾的意見和建議，盡快呼吁和促成干部培訓(xùn)法律工作的立法進(jìn)程。

2.擴(kuò)大培訓(xùn)對象的覆蓋面

我國的現(xiàn)有干部培訓(xùn)法律法規(guī)，無論是作為基本法律的《公務(wù)員法》，還是作為部門規(guī)章的兩個《試行條例》，針對的對象僅僅是公務(wù)員編制工作人員。事業(yè)編制和無編制的工作人員，是我國公共部門工作人員隊(duì)伍里的重要組成部分，占據(jù)著很大的份額。我國公共部門的工作人員存在著一定數(shù)量的沒有編制的基層協(xié)管員，他們沒有正規(guī)單位的編制。他們是直接接觸廣大民眾的政策傳遞者，其業(yè)務(wù)能力和知識素養(yǎng)，直接決定著我國公共政策的能否順利實(shí)施。因此，我國《干部培訓(xùn)法》的對象應(yīng)該打破一貫的思維傳統(tǒng)，將事業(yè)編制和無編制的工作人員作為培訓(xùn)重點(diǎn)之一。

3.完善統(tǒng)一的法律內(nèi)容

我國關(guān)于干部培訓(xùn)的法律法規(guī)，目前包括了表1所示的三個文件內(nèi)容，針對的群體和規(guī)定的培訓(xùn)內(nèi)容也大有差距，碎片化和差異化明顯，容易導(dǎo)致地區(qū)和部門之間各不相同的理解和執(zhí)行，最終阻礙我國社保經(jīng)辦服務(wù)體系工作人員培訓(xùn)工作的順利實(shí)施，知識素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力提升受到阻礙。建立一部統(tǒng)一的關(guān)于我國干部培訓(xùn)的法律法規(guī)，顯得迫在眉睫。

在充分調(diào)研和廣泛聽取社會各界人士的基礎(chǔ)上，廢除當(dāng)前關(guān)于我國干部培訓(xùn)的試行條例文件，整合各個部門工作崗位的特殊性，廣泛聽取一線工作人員和專業(yè)人員的意見和建議，建立一部更加完善、更加成熟的干部培訓(xùn)法律體系。

4.加強(qiáng)法律的監(jiān)督執(zhí)行

加大我國干部培訓(xùn)法律的宣傳工作，有必要把干部培訓(xùn)工作的成果納入考核晉升領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)，每個工作人員都要樹立權(quán)利意識，每個上級領(lǐng)導(dǎo)都要把培訓(xùn)工作當(dāng)成一件硬性任務(wù)來完成。此外，加強(qiáng)司法部門和社會輿論的監(jiān)督力度，促進(jìn)干部培訓(xùn)工作的透明化和公開化。

四、結(jié)語

法律是國家強(qiáng)大的有效保障，干部培訓(xùn)法律體系的完善，不僅僅是我國政治法律工作的內(nèi)在要求，更是我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的內(nèi)在要求。盡快建立和完善我國的干部培訓(xùn)法律體系，不僅能夠充實(shí)完善我國的法律體系，而且能夠有效提升我國公共部門的服務(wù)水平，促進(jìn)我國各項(xiàng)社會政策的順利實(shí)施，從而樹立和鞏固我國政府的公信力。

［1］淮建軍，劉新梅.公共服務(wù)研究：文獻(xiàn)綜述［J］.中國行政管理，2007（07）.

［2］譚功榮.公務(wù)員制度概論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］李德志.當(dāng)代中國公共部門人力資源管理與開發(fā)［M］.北京：科學(xué)出版社，2004.