農(nóng)村普惠金融的法律保障問題探究

王翔翔　邵子愷

【摘要】 黨的十八屆三中全會明確提出要發(fā)展普惠金融。普惠金融具有包容性、全面性，對于促進(jìn)社會公平、改善民生、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有重大意義。農(nóng)村地區(qū)作為推行普惠金融的主戰(zhàn)場，面臨的問題仍十分嚴(yán)峻。對此，本文提出增加金融供給、完善農(nóng)村信用體系、健全普惠金融法律體系等措施。

【關(guān)鍵詞】 普惠金融 農(nóng)村金融 法律保障

一、普惠金融的內(nèi)涵

普惠金融又稱包容性金融，最早由聯(lián)合國于2005年的國際小額信貸年會上提出，其核心含義是有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務(wù)。由于大中型企業(yè)和富裕人群更容易獲得金融服務(wù)、享受金融發(fā)展權(quán)利，所以普惠金融理念更加倡導(dǎo)金融資源向那些長期被排斥在正規(guī)金融體系之外的農(nóng)村地區(qū)、貧困人群、小微企業(yè)等群體傾斜。

二、農(nóng)村普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

1、農(nóng)村金融需求得不到滿足

（1）信貸可及性低，農(nóng)民信貸需求得不到滿足。《中國農(nóng)村家庭金融發(fā)展報告2014》顯示，農(nóng)村有正規(guī)貸款的家庭比例為14.1%，低于全國15.1%的平均水平，有借貸需求的家庭比例達(dá)到19.6%，農(nóng)村家庭的正規(guī)信貸可及性約為27.6%，低于全國40.5%的平均水平13個百分點(diǎn)。究其原因，一是金融機(jī)構(gòu)考慮到資金放貸的安全性，將農(nóng)戶貸款程序復(fù)雜化，加上農(nóng)村擔(dān)保抵押機(jī)制不健全等因素，使金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款意愿大大降低；二是由于資金虹吸現(xiàn)象的存在，大量農(nóng)村儲蓄資金流向城市，讓本就僧多粥少的失衡局面變得更加窘迫。

（2）農(nóng)村金融服務(wù)過于單一，難以滿足多樣化需求。農(nóng)村金融改革二十年，農(nóng)村金融市場得到了充分發(fā)展，但絕大部分農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)僅僅限于“存、貸、匯”這“老三樣”上。普惠金融是“全方位”的金融，在普惠金融的框架下，農(nóng)村的金融需求不僅包括存款、貸款這樣的基本金融需求，還包括了結(jié)算、保險、投資理財?shù)榷鄻踊?、多層次的農(nóng)村金融需求。

2、農(nóng)村普惠金融信用環(huán)境不佳，信用體系不健全

農(nóng)村信用體系建設(shè)是農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的一個重要方面，在改善農(nóng)村金融服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。但就目前的情況看，我國農(nóng)村地區(qū)的信用體系仍不成熟，難以適應(yīng)普惠金融的要求。以江蘇省為例，截止到2014年9月30日，江蘇省農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為17015.79億元，不良貸款余額為194.33億元，占比為2.03%，遠(yuǎn)高于同期江蘇省法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)平均1.70%的占比，而同期江蘇省城市商業(yè)銀行不良貸款的占比為1.03%，股份制商業(yè)銀行不良貸款的占比更是僅有0.99%。這組數(shù)據(jù)不僅表明農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況欠佳，更表明了農(nóng)村的信用環(huán)境差，信用體系不健全已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村金融環(huán)境的現(xiàn)實(shí)問題。

3、農(nóng)村普惠金融法律體系不健全

（1）普惠金融缺乏相應(yīng)立法。柏拉圖認(rèn)為，“正義的實(shí)現(xiàn)有賴于法律制度的保障，因?yàn)橹挥性诜芍贫鹊囊?guī)范和引導(dǎo)下，每個人才能在追求自身私利的過程中不侵犯別人的同等的平等權(quán)利?！笔袌鼋?jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，普惠金融理念的貫徹需要法律制度的支撐?？v觀世界各國立法，許多國家都有專門的法律來保障弱勢群體獲得金融資源權(quán)利，如孟加拉的《鄉(xiāng)村銀行法》、印尼的《小額信貸法》、美國的《社區(qū)再投資法》、《平等信貸機(jī)會法》、《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》等一系列法律。而我國在這個方面的立法還是空白，僅有的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等基本金融法律中也缺乏相應(yīng)表述。以信貸權(quán)為例，信貸權(quán)是普惠金融理念下最基本的金融發(fā)展權(quán)利，但不論是以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的《農(nóng)業(yè)法》，還是上述金融基本法，均沒有關(guān)于保護(hù)農(nóng)民信貸權(quán)的表述。作為農(nóng)民最基本的金融權(quán)利都無實(shí)質(zhì)的法律保障，那么普惠金融框架下更廣泛的各項(xiàng)金融發(fā)展權(quán)利必將得不到重視，農(nóng)村普惠金融法律體系的建設(shè)也就無從談起。

（2）現(xiàn)有法律難以保障農(nóng)民權(quán)益。雖然近年來中國人民銀行和銀監(jiān)會對于發(fā)展普惠金融出臺了一些規(guī)范性文件，如《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》、《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等。但這些部門規(guī)章的效力層級低，有些只是指導(dǎo)性、臨時性的政策文件，零亂復(fù)雜，缺乏綱領(lǐng)，權(quán)威性和約束力也很有限，難以有效適用。

總體來看，我國農(nóng)村金融的相關(guān)法規(guī)并不健全，缺乏有針對性的專門法律，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)得不到有效的法律規(guī)制。目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)只能按照現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，但這些法律法規(guī)主要針對的是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展迅速，現(xiàn)有法律顯然已經(jīng)無法準(zhǔn)確適用，難以規(guī)制村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和日新月異的創(chuàng)新型金融服務(wù)。

三、我國發(fā)展農(nóng)村普惠金融的建議

1、優(yōu)化金融供給

（1）多渠道增加金融供給。優(yōu)化現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，加大對農(nóng)村地區(qū)低收入農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的支持力度。如積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行回歸“三農(nóng)”，強(qiáng)化政策性金融支農(nóng)惠農(nóng)作用，鼓勵農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行提升服務(wù)功能等等。同時，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻。積極引導(dǎo)小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)到金融機(jī)構(gòu)覆蓋率低、金融服務(wù)不足的地區(qū)，擴(kuò)大普惠金融服務(wù)提供主體，與現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)形成競爭機(jī)制，從而增強(qiáng)農(nóng)村金融市場的活力。

（2）完善農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制，滿足多樣化需求。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融的創(chuàng)新，可以從主體創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新著手。在主體上，嘗試設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投資基金、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)投基金、農(nóng)村金融租賃等新型農(nóng)村金融服務(wù)主體，形成多層次的農(nóng)村資本市場。在內(nèi)容上，鼓勵農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，豐富農(nóng)村金融產(chǎn)品，如積極開發(fā)多種類型的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，為收入不豐的農(nóng)村居民設(shè)計低門檻甚至零門檻的投資理財產(chǎn)品等等。

2、加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)

國外的信用體系模式主要有以下三種：政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、會員制許可型。當(dāng)前我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，如果要建立一個覆蓋全國農(nóng)村的信用體系，并且使之能符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，那么政府就必須在構(gòu)建以及維護(hù)信用體系方面起主導(dǎo)作用，擔(dān)負(fù)主要職責(zé)，為農(nóng)村信用體系建設(shè)搭建好政策平臺，因此，筆者主張建立以政府為主導(dǎo)的信用體系，政府推動和人民銀行指導(dǎo)相結(jié)合。與此同時，加強(qiáng)宣傳和教育，提高農(nóng)戶的信用自律意識?？梢酝ㄟ^廣播、會議、講座等多種形式向農(nóng)戶傳播信用相關(guān)知識，也可以開展評比活動，例如“評比本年度最守信人物”等，提高農(nóng)民的信用意識，為改善農(nóng)村的信用環(huán)境奠定良好的基礎(chǔ)。

3、發(fā)展普惠金融的立法建議

（1）在憲法中明確農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，為農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)提供根本依據(jù)。要想全面保障農(nóng)民的各項(xiàng)發(fā)展權(quán)利，首先要保護(hù)農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民在享受金融服務(wù)、獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)利上不被歧視和排斥，這也符合普惠金融所倡導(dǎo)的普惠性、包容性和公正性。但現(xiàn)實(shí)是我國憲法并沒有明確提出“發(fā)展權(quán)”這一概念，我們僅僅從憲法中的廣義人權(quán)和對特殊群體的獲得福利的權(quán)利中推導(dǎo)出發(fā)展權(quán)，這顯然是不夠的。因此，我們必須將“發(fā)展權(quán)”納入憲法，一方面為保護(hù)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的具體立法提供憲法依據(jù)，另一方面也為司法機(jī)關(guān)在適用法律時提供價值指引。

（2）制定促進(jìn)農(nóng)村普惠金融的專門法律。一是制定《民間金融法》。農(nóng)村民間金融由于成本低、靈活度高而成為正規(guī)金融的有效補(bǔ)充，在一定程度上緩解了農(nóng)村金融供求矛盾的局面，大量農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)從中受益。但由于立法不足，民間金融常常游走在農(nóng)村金融的“灰色地帶”，導(dǎo)致其潛在風(fēng)險不斷加劇，2012年的溫州民間借貸危機(jī)就印證了這一點(diǎn)。民間金融不等于非法金融，依靠法律手段來厘清和規(guī)范民間金融是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下普惠金融發(fā)展的必然選擇。民間金融立法的首要任務(wù)是承認(rèn)民間金融的合法性，保證其不受法律的歧視；在內(nèi)容上，明確民間金融組織的規(guī)模、資金、利率、服務(wù)對象、經(jīng)營范圍；在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，各地還可以根據(jù)實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)作為補(bǔ)充。

二是制定《小額信貸法》。目前，我國對于日益發(fā)展的小額信貸在立法上仍是空白，小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，導(dǎo)致它們自身缺乏安全感，在長期建設(shè)的投入上搖擺不定，更多地對趨向于短期業(yè)務(wù)的開展，從而也會導(dǎo)致投資者、捐贈者的投入有所顧忌，必然影響到小額貸款機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。所謂“名不正，則言不順”，在小額貸款的立法中，首先要明確小額貸款機(jī)構(gòu)的法律地位，將小額信貸機(jī)構(gòu)納入正規(guī)金融的行列?，F(xiàn)在，小額貸款公司非金融機(jī)構(gòu)的身份致使其無法享受到相關(guān)的政策優(yōu)惠，也使其長期游離于正規(guī)金融的監(jiān)管體系之外。通過法律把它納入正規(guī)金融的行列，有利于增加正規(guī)金融服務(wù)的覆蓋面，遏制高利貸和地下錢莊等非法活動，也有利于小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

三是制定《農(nóng)村合作金融法》。隨著農(nóng)村合作金融的發(fā)展壯大，諸如產(chǎn)權(quán)模糊、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、經(jīng)營虧損嚴(yán)重等一系列問題也日益突出，導(dǎo)致其支農(nóng)惠農(nóng)的功能受到限制。因此制定一部專門的《農(nóng)村合作金融法》來完善現(xiàn)有的農(nóng)村合作體制成為保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)、發(fā)展普惠金融的必然要求，也是世界先進(jìn)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)。在立法中，我們應(yīng)當(dāng)就農(nóng)村合作金融的組織制度、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度加以明確和規(guī)制。具體對策如下：在組織制度上，確立其“合作性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)”的法律定位和社員合作制的基本組織形式，民主決策，獨(dú)立經(jīng)營，政府不得不當(dāng)干預(yù)，使其成為一個真正意義上的市場主體；在產(chǎn)權(quán)制度上，要靈活變通，因地制宜，明確合作制、股份合作制和股份制三種產(chǎn)權(quán)模式，以適應(yīng)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在經(jīng)營制度上，明確其“服務(wù)三農(nóng)”的經(jīng)營宗旨，開展多樣化的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)全面的“普惠”。

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）