城市管理執(zhí)法建設中存在的問題與對策研究

陳擇梧

襄陽市襄州區(qū)位于湖北省西北部，漢水中游，是經濟發(fā)展十強縣（市、區(qū)）。全區(qū)總面積2306平方公里，人口100萬。自1990年搬遷新建以來，通過25年發(fā)展，城區(qū)面積達到45平方公里，城市人口24.65萬，是湖北省域副中心城市，襄陽市四個主城區(qū)之一。在某種意義上代表了新興城市發(fā)展軌跡，具有一定的典型性。

一、基本情況

1.人員構成

襄州區(qū)城管執(zhí)法局2004年成立，工作人員由兩部分組成，在編正式工作人員81人，區(qū)政府用公益性崗位指標聘用協(xié)管人員150人。

2.執(zhí)法依據

機構成立及執(zhí)法工作開展主要依據國務院法制辦《關于在湖北省襄樊市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》（國法函[2002]164號）（襄樊市現已更名為襄陽市）批準成立集中行使行政處罰權的行政機關。

2003年，襄樊市要求各城區(qū)組建城市管理行政執(zhí)法局，實施城市管理綜合行政執(zhí)法相對集中行政處罰權。依據文件規(guī)定，城管部門實施八大類七十九項行政處罰權。

3.運行方式

實行網格化管理，將網格內各項行政執(zhí)法及管理職能集中在負責該網格的執(zhí)法管理人員身上，做到全面管理，全面負責。

4.主要監(jiān)督管理機制

（1）實行行政執(zhí)法督察機制。成立專門的行政執(zhí)法督察機構，對執(zhí)法人員工作、執(zhí)法情況進行監(jiān)督。

（2）實行檢查考評機制。設置具體指標，組織專班對工作開展及人員履職情況進行日檢查、周反饋、月評比。

（3）社會監(jiān)督。政府設置12345熱線電話，24小時接受來自社會各界問題反映，督促限期解決問題。城管內部設立城管110指揮中心，24小時接受社會對城管工作及城管隊伍管理投訴。輿論監(jiān)督有來自電臺、電視臺、報紙專題、欄目報道反映。

二、發(fā)展成效

1.建立了長效化管理機制

除城管局加強日常管理外，還建立了部門聯動機制，制定了“門前三包”責任制，街道社區(qū)共同管理機制，要求全社會共同參與城市管理，使城市管理工作做到全民參與，經?；?、制度化、規(guī)范化。

2.確立了精細化管理標準

尤其是增加市容勸導員，推行垃圾不落地后，要求也相應地更加細致，更加注重細節(jié)。具體體現在工作中就是換化成以個為數量詞單位：撿拾一片紙屑、一個煙頭，清除幾滴油污、一張牛皮癬貼紙，修整一片破損路沿石，擺齊一輛亂擺亂放自行車等等。

3.明確程序化管理流程

（1）推行網格化管理，對工作人員崗前、崗中、崗后提出了明確要求：注重崗前形象;加強崗位巡查;推行報告制度;實施日志記錄。

（2）出臺了《行政處罰程序暫行規(guī)定》，對簡易程序和一般程序運用甄別，對一般程序案件取證、會審、立案、告知、送達、聽證、決定、結案、救濟進行詳細規(guī)定。

4.推進了法制化管理運行

（1）制訂了“六先一后”文明執(zhí)法流程，即敬禮在先、尊稱在先、亮證在先、指出違法行為的事實在先、說服教育在先、講清處罰種類和依據在先，處罰決定在后。要求所有隊員做到文明執(zhí)法。

（2）頒布“十條禁令”，作為城管工作人員必須遵守的鐵律。一是嚴禁在工作時間中午飲酒和酒后執(zhí)法;二是嚴禁索取和接受妨礙執(zhí)行公務的宴請、饋贈等;三是嚴禁徇私枉法、假公濟私、泄私憤;四是嚴禁在執(zhí)行公務期間從事與本職工作無關的其他活動;五是嚴禁在非工作場所處理案件和約見相對人;六是嚴禁刁難和打擊報復投訴人;七是嚴禁占用、挪用、毀損和私分執(zhí)法過程中登記保存的物品和相對人的其他物品;八是嚴禁協(xié)管人員在無正式隊員帶領下單獨上街執(zhí)勤，實施行政處罰;九是嚴禁罰沒收費不按規(guī)定開具票據;十是嚴禁散發(fā)、傳播有損城管形象和影響社會穩(wěn)定的言論。

（3）對城市管理行政處罰自由裁量權進行了細化。從違法行為、執(zhí)法依據、處罰細化標準對八大類79項違反法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行為處罰標準進行明確，避免了處罰隨意性。

5.試行人性化管理方式

（1）教育先行。對輕微違法行為，當場指出，批評教育。一旦群眾認識到違法行為危害，愿意接受批評并加以改正的，不再進行其他處罰。

（2）群管群治。在發(fā)動社區(qū)進行管理的同時，鼓勵用身邊人管身邊事。一條街、一條巷、一處小區(qū)經過群眾推薦一個信得過威信高的代表，在日常工作中幫助做工作，協(xié)調管理者與被管理者之間的矛盾。

（3）實行換位思考。結合襄陽市推行的“假如我是服務對象”大討論，教育工作人員要學會換位思考，充分理解困難群眾、弱勢群眾靠自己雙手想過日子、過好日子、過舒心日子的愿望，因勢利導，先疏后堵。為了解決馬路市場問題，該區(qū)近年來先后投資近千萬，新建、改擴建5個菜市場，指定3個臨時市場。

三、主要普遍性問題

1.法律設計不完善

（1）執(zhí)法依據不硬

目前城管機構設置來源于《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號），執(zhí)行法律來源于國務院法制辦批復（國法函[2002]164號）八大類，在基層被稱為“7+1”執(zhí)法。第八類規(guī)定的是其他職責，前七類執(zhí)行的是涉及城市管理各行政主管部門和地方政府制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定，甚至條例的部分條文，法律剛性明顯不足。沒有獨立的成文法，借法執(zhí)法給人明顯拼湊法律條文嫌疑，要開展就必須與相關部門協(xié)調，協(xié)調任務非常多，執(zhí)法難度非常大，導致執(zhí)法機構始終處于非正規(guī)軍尷尬地位，群眾不理解、執(zhí)法部門法律地位不明確，也直接導致執(zhí)法機關在執(zhí)行法律時腰不硬，體不壯，權威不足，這是導致沖突屢發(fā)的主要原因。

（2）賦予了地方政府擴權空間

集中行使行政處罰權的具體職責第八類為“履行省、市人民政府規(guī)定的其他職責”，到了基層自然而然就變成了“履行省、市、區(qū)（縣）人民政府規(guī)定的其他職責”。這就使得地方政府在實施過程中具有無限權利，也導致了“城管是個筐，啥都往里裝”，治安維穩(wěn)、拆遷拆違、突擊整治、消防計生、防空醫(yī)療、國土文化，城管成了地方政府的“萬精油”，城管局成了地方政府的“不管局”，管的太多，管的太亂，導致執(zhí)法矛盾集中，直接影響城管形象。

（3）執(zhí)法相對人、物分離難操作

《中華人民共和國行政處罰法》為了遏制侵害當事人人身權利行為的發(fā)生，特別在第十六條做出明確規(guī)定“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！?/p>

在日常執(zhí)法活動中，一些工作細碎繁瑣，勸解、暫扣、收繳違規(guī)占道都有可能發(fā)生小規(guī)模、個別的沖突。一旦公安力量跟不上，不能將小沖突、個別沖突控制在可控范圍內，極易釀成、發(fā)展成大沖突、群體沖突。地方由于警備力量的限制，決定警察不可能全程參與城管日常監(jiān)管，這是其一;即使有爭執(zhí)，達不到出警標準，一般警察也不會隨意出警，而達到出警標準，往往就已經在某種程度上處于不可控邊緣，這是其二。這樣使得城管的管理往往處于被動。為規(guī)避風險，一些地方探索在城管內部設警務室或聘任臨近退休警務人員參與日常管理工作，有的地方則將城管直接劃歸公安系統(tǒng)管理，都試圖在人、物統(tǒng)一上探索一條行得通、便于執(zhí)行的路徑。

2.部門銜接不暢

行政處罰權集中的目的是為了杜絕“九龍治水、各自為政”的情況。經過近幾年實踐證實，也的確在一定程度上發(fā)揮了較大作用。但由于城市管理涉及部門多、行業(yè)廣，往往存在一些部門有心無力或有力無心配合的問題。

3.市民素質有待提高

之所以選擇襄州區(qū)作為樣本，主要是因為我們分析后認為目前襄州的問題就是今后城鎮(zhèn)化進程中許多中小城鎮(zhèn)所要經歷和面對的問題。襄州區(qū)在2005年以前，中心城區(qū)城鎮(zhèn)人口不到5萬，經過近十年的兩改兩遷、城市擴張，目前城鎮(zhèn)人口達到25萬。農民進城，村民變居民，村落變社區(qū);單門獨戶、單家獨院到成群上樓，從生活習慣、衛(wèi)生習慣、消費習慣到出行習慣等衣食住行各個方面，都需要一個逐步轉變、逐步適應的過程。這個過程對年輕人來說相對容易，對一些中老年人不啻脫胎換骨。一些因拆致富、因拆變換身份的居民感到生活十分迷茫，開門店怕累，做生意不會，整日無所事事，渾渾噩噩，失去了勞動動力。一些地方出現了因拆而富、因富而驕、因富而賭、因賭而貧的惡性事件。城市文明意識、市民意識，一時半會還無從談起。

4.社會輿論傾向不公

“工商管的是富人，公安管的是犯人，城管管的是窮人?！背枪軋?zhí)法對象大多是群眾眼中的弱勢群體，他們從事的活動又往往與周邊百姓生活息息相關，極易造成群眾對城管執(zhí)法不理解不支持。舉個很簡單的例子，如果在街上設置一個垃圾容器，大家都希望安放以便垃圾清理，但誰也不希望放在自家門前，怕污染了自己的居住環(huán)境。對小攤小販也是這個心理，居住在攤點周邊的群眾嫌有妨礙，周邊群眾圖方便。遇到取締，消費居民往往起哄阻撓，而沒有以現代公民應有的公益觀念、環(huán)保觀念和法制觀念去看待。另外，一些媒體出于炒作需要，對城管正當執(zhí)法過程中發(fā)生的摩擦和沖突，不核實，斷章取義，肆意歪曲，導致執(zhí)法環(huán)境更加惡劣，引起公眾強烈不滿。

5.隊伍建設問題也不少

方法簡單、作風粗暴、語言暴力、群眾利益面前麻木不仁等問題都或多或少存在。當前熱議重點集中在協(xié)管身上，應該說也有一定的道理。許多地方的正式在編人員由于身份限制，每年都要進行法律法規(guī)培訓，往往更加注重自身形象。而協(xié)管人員由于流動性大、崗前培訓不到位，法律意識淡薄，極易造成與群眾的沖突。

四、解決城市管理綜合執(zhí)法問題對策

1.制定一部城管綜合執(zhí)法成文法

法律問題不解決，行政強制權不到位，城管工作困局就不易破解。需要制定一部成文法，從根本上解決城管法律地位問題。

（1）明確機構設置配套，統(tǒng)一機構設置名稱。在部、省廳內增設一個專門機構，用于領導、指導、引導、監(jiān)督地方依法行政。

（2）明確執(zhí)法內容，能細化的要細化到位，杜絕執(zhí)法的隨意性。

（3）對相關部門執(zhí)行的法律同步修訂，將已劃轉給城管部門執(zhí)行的法律、條例從現有的部門成文法中直接轉出，杜絕相互推諉、扯皮現象。

2.加強城市文化建設，提高市民素質

新興的城市往往呈現出規(guī)劃起點高，基礎建設條件好，但文化底蘊不足的特點。襄陽市提出“千古帝鄉(xiāng)，智慧襄陽”，打的是東漢光武帝和三國諸葛文化品牌，襄州區(qū)打造的是孟浩然品牌，準備在中心城區(qū)興建浩然廣場，修建浩然文化長廊。城市文化建設對提高市民文明素質具有極強的引領作用，因此要充分挖掘城市文化內涵，增強市民文化自豪感;充分發(fā)揮社區(qū)宣傳作用，在社區(qū)、小區(qū)進行強有力文化、文明宣傳;以文化城市建設為載體，加強文明教育，提高市民道德水平。

3.轉變管理思路，創(chuàng)新管理方式

（1）變管理后置為審批前置。凡是涉及中心城區(qū)規(guī)劃建設的，都應有城管部門的前期參與;與市民生活息息相關的執(zhí)照審批也應先征求意見，這樣變管為審，可以減少矛盾的發(fā)生。

（2）變管理城市為經營城市。變全能政府為有限政府，可以用經濟經營手段解決的問題一律交市場解決，變以錢養(yǎng)人為以錢養(yǎng)事。政府不再包打天下，用經濟杠桿撬動城市管理，將園林綠化、市政保養(yǎng)維護、城市環(huán)衛(wèi)清掃、保潔、農貿市場建設管理、小區(qū)維護管理等類似公共管理推向市場，交給有能力、有資質企業(yè)進行管理，政府只負責考核及結果應用。

（3）加大數字化城管建設力度。運用現代科學技術建立數字化管理模式，將城管管理對象、管理過程、管理監(jiān)控手段、管理績效評估全部納入數字化管理，提高管理效率，消除城管事件主體缺位問題，實現城市管理精確、敏捷、高效和全時段、全方位覆蓋。

4.加強隊伍建設，改進工作作風

（1）要加強崗前培訓。要建立和完善崗間培訓體系，做到不培訓不上崗，培訓不過關不上崗，協(xié)管人員必須具備一定的法律基礎知識后持證上崗。

（2）加強文明執(zhí)法教育。襄陽市提出“百姓城管”，即來自百姓，吃百姓飯，做百姓希望做的工作，必須傾聽百姓呼聲，按照百姓要求，維護百姓利益。其他地方也都制定了相應的文明執(zhí)法規(guī)范，但關鍵在落實。只有不斷加強教育，增強執(zhí)法人員的文明意識、執(zhí)法為民意識和勤政廉政意識，加強法紀約束，才能使執(zhí)法人員真正具備文明執(zhí)法意識，做到執(zhí)法以公，執(zhí)法為公。

（3）完善社會監(jiān)督體系。將一切執(zhí)法活動置于全社會監(jiān)督之下，經得起人民和歷史檢驗。要加強外部監(jiān)督，完善監(jiān)督體系，主動接受來自社會各方面考評。堅持正確輿論引導，對于群眾反映的問題要做到立行立改，自覺接受來自社會方方面面的監(jiān)督，有的放矢，改進工作方法，改進隊伍形象。

（責任編輯：趙靜）