促進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策分析

田濤　陳鵬　陳德剛

摘要 對我國經濟二元結構的特點進行系統(tǒng)分析，并在此基礎上提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度、建立城鄉(xiāng)協(xié)調的勞動力市場和管理就業(yè)機制以及促進城鄉(xiāng)社會福利保障體系的整合、推進新型工業(yè)化、增加城市反哺農村的實力與能力等加速推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策建議。

關鍵詞 收入二元結構；收入差距；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號 S-9；F061.5 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-317-04

Abstract The characteristics of the two element structure of China′s economy are systematically analyzed and then it puts forward the corresponding policy recommendations such as establishment of a unified household registration system， the establishment of coordination of urban and rural labor market and employment management mechanism and promoting the integration of urban and rural social welfare system， the promotion of new industrialization， increasing the city financed rural strength and ability to accelerate the integration of urban and rural development Chinas policy recommendations.

Key words Dual structure in urban and rural areas； Income gap； Integration of urban and rural areas

黨的十八屆三中全會明確指出“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，而推動城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展是加快推進我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、促進農民增收的必由之路。然而，由于我國二元經濟結構的形成是在特定歷史時期選擇特定經濟發(fā)展模式所形成的一種必然結果。因此，我國二元經濟結構的形成有其內生性與路徑依賴，打破我國長期以來形成的二元經濟結構，需要從形成二元經濟結構的各種制度層面來進行分析。通過對世界主要資本主義國家現(xiàn)代化歷程進行研究可以發(fā)現(xiàn)，一個國家的現(xiàn)代化必須依賴工業(yè)來推進，其一般規(guī)律主要表現(xiàn)為通過城市的工業(yè)化來實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，而農村則是在城市工業(yè)發(fā)展帶動下逐步走向現(xiàn)代化。換句話說，農村現(xiàn)代化也是在城市工業(yè)化的推動下完成的，即通過吸引農村人口進城，使農村人口占國家總人口的比例不斷降低，同時又實現(xiàn)了農業(yè)的現(xiàn)代化、產業(yè)化與高級化。但是我國特殊的國情決定了我國農村的現(xiàn)代化不能按照這個規(guī)律來完成。經過幾十年的發(fā)展，我國工業(yè)化水平得到了大大提高，基本形成了完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，工業(yè)生產總值早在1957年就超過了農業(yè)生產總值，然而直到現(xiàn)在農村人口占總人口的比例仍然超過50%。由圖1可知，2007年以來，經過季節(jié)調整以后的我國農村家庭人均現(xiàn)金收入占城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入的比值（經過HP濾波調整后的相應比值）雖然整體呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，但是其邊際增長率越來越慢，表明出現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化不同步的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)差距并沒有呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢。

城鄉(xiāng)發(fā)展長期不協(xié)調發(fā)展的結果，一方面是由于通過犧牲農村與農業(yè)發(fā)展的利益來促進城市的發(fā)展，主要表現(xiàn)為城市的制度設置以及工業(yè)發(fā)展都缺乏大量吸納農村人口的能力與機制；另一方面是由于農村人口沒有及時獲得轉移，因此大量農村人口積壓在農村，使得農業(yè)的負擔增加，同時限制和阻礙了農業(yè)現(xiàn)代化進程。城鄉(xiāng)二元格局的出現(xiàn)，不但不利于國家整體現(xiàn)代化，而且也不利于農村的發(fā)展與現(xiàn)代化。我們國家提出建設“四個現(xiàn)代化”的宏偉目標，但是如果大多數(shù)農村都在不發(fā)達狀態(tài)停滯，“四個現(xiàn)代化”的目標不可能實現(xiàn)。因此，只有從根本上打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元格局，全面、深入考慮如何徹底消除農業(yè)現(xiàn)代化的體制與機制障礙，才能使得我國農業(yè)和農村獲得持續(xù)發(fā)展的動力，農業(yè)與工業(yè)的發(fā)展才能形成良性互動，這必然會加快我國現(xiàn)代化的整體推進的進程。

唐斯[1]通過建立東部、中部與西部的面板數(shù)據(jù)并進行實證分析，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經濟結構是造成城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。靳光玫[2]分析了農村剩余勞動力轉移與城鄉(xiāng)二元經濟結構之間的關系，研究發(fā)現(xiàn)轉移農村剩余勞動力會推動農村經濟結構轉型。顏鋒[3]分析了金融發(fā)展水平與城市化以及城鄉(xiāng)收入差距的關系。研究表明城鄉(xiāng)偏向性金融發(fā)展政策是我國城鄉(xiāng)收入差距擴大的原因之一。李名峰等[4]分析了湖北二元經濟結構變化特征，闡述了1980～2010年湖北省近30年的二元結構演變里程，提出了湖北要從推動第三產業(yè)發(fā)展以及推進土地制度管理等方面的改革來實行突破。

現(xiàn)有研究在分析我國二元經濟結構及其影響時往往只就某一個點來分析，例如靳光玫分析了農村剩余勞動力轉移與二元經濟結構之間的關系，唐斯分析了二元經濟結構與城鄉(xiāng)收入差距之間的關系。然而有關造成我國二元經濟結構的原因及其特點以及如何從根本上打破我國現(xiàn)有的二元經濟結構方面的論述并不多，因此筆者力求在這一方面進行突破。

1 我國二元經濟結構的特點

1954年，劉易斯在其論文《無限勞動供給下的經濟發(fā)展》中系統(tǒng)闡述了二元經濟結構及其對經濟發(fā)展的影響。當前，我國現(xiàn)階段的經濟結構及其表現(xiàn)與劉易斯的分析完全一致，并且相對于其他同類發(fā)展中國家而言，中國的二元經濟結構的表現(xiàn)更加富有中國特色。一方面，中國二元經濟結構是與中國從建國初期開始的將近30年的計劃經濟體制緊密聯(lián)系在一起。即中國二元結構的形成既是城鄉(xiāng)生產力沒有協(xié)調發(fā)展的結果，也是城鄉(xiāng)生產關系沒有協(xié)調變動的結果，而這種差異的直接原因就是政府干預的結果。政府憑借中央強大的集權力量，將農民嚴格限制在以種植業(yè)為主的產業(yè)活動空間，通過“剪刀差”等渠道將農村剩余強制轉移到工業(yè)和其他產業(yè)。長此以往，使得中國從建國初期到改革開放之前的近30年的時間里，無視產業(yè)發(fā)展與演進規(guī)律，城鄉(xiāng)各個產業(yè)分工明確，主要表現(xiàn)為農村以從事農業(yè)生產為主，城市以工業(yè)生產為主，割裂中國農村產業(yè)內部之間的聯(lián)系。另外，通過“剪刀差”的方法將農村剩余強制轉移到工業(yè)部門，同時壓縮對農村以及農業(yè)的基礎設施投資，造成農村基礎設施落后、農業(yè)技術進步緩慢，客觀上導致了農村商品化與專業(yè)化程度很低，抑制了農村工業(yè)化、城市化的發(fā)展。廣大農民只能在日益減少的耕地上勉強生存，而具有較強自然稟賦（包括交通、區(qū)位、基礎設施等）的城市地區(qū)則恰恰相反，政府通過計劃經濟的力量，以財政劃撥、稅收優(yōu)惠以及金融扶持等措施，將全國主要的資源用于發(fā)展城市，使得中國形成了明顯的二元經濟社會結構。一般而言，同一國家存在2種不同的社會制度或者發(fā)展政策，往往是由于殖民移植形成的，是外生的；但是中國的二元經濟結構確恰恰相反，其形成的原因是內生的，是由于內部制度安排而形成的，因而其表現(xiàn)更加強大，同時也使得這種二元經濟結構具有很強的慣性與制度依賴，使得現(xiàn)有的經濟結構難以打破與改變。這一點也可以從經濟現(xiàn)實可以看出，改革30多年以來，農業(yè)和農村為中國現(xiàn)代化作出巨大貢獻，并極大地推動了城市的發(fā)展，但是城鄉(xiāng)隔離制度改革卻因為這種長期以來形成的制度依賴并未從根本上獲得突破。

2 消除城鄉(xiāng)二元結構的新思路

以城鄉(xiāng)收入差距以及社會經濟環(huán)境的懸殊差距作為突出特點的城鄉(xiāng)二元經濟結構，是長期以來制約我國農村經濟社會發(fā)展的關鍵因素，也是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最大障礙。因此，逐步消除城鄉(xiāng)割據(jù)的二元經濟結構可有效解決新型城鎮(zhèn)化建設中農村所突出表現(xiàn)出來的一些問題如農民市民化、農業(yè)工業(yè)化和城市化以及轉移農村剩余勞動力、建立農民增收的長效機制等。然而，發(fā)展農業(yè)和農村現(xiàn)代化當前亟需解決的并不是短期內資金的投入、基礎設施的改善等問題，這些問題的決定對于結束城鄉(xiāng)二元分割固然重要，但若不從制度層面建立和健全發(fā)展農業(yè)和農村的長效機制與工作思路，那么城鄉(xiāng)二元割據(jù)的現(xiàn)狀仍將持續(xù)。因此，當前我國農業(yè)和農村的發(fā)展亟需獲得可持續(xù)的制度保證，我國亟待出臺和實施系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，為推動我國農村改革和發(fā)展爭取寬松的制度環(huán)境，從根本上解決我國城鄉(xiāng)二元割據(jù)的問題。

2.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度，消除城市反哺農村的制度屏障

戶籍制度作為將農村居民與城鎮(zhèn)居民分開的二元體制的代表，在歷史上曾經為推動我國的工業(yè)化作出了巨大的貢獻，但同時也使得農村與城市之間產生了較大差異并形成了錯綜復雜的利益分配格局。改革開放以后，我國對戶籍制度的管制有所松動，但是長期以來形成的將戶籍制度與住房、勞動力雇用以及醫(yī)療保障在內的公民基本權益和戶口的性質相掛鉤，使得在戶籍制度上人為附加形式多樣的利益關系，并且隨著地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，這種利益關系不斷得到強化，使得戶籍制度失去了其原有面目，也使得戶籍制度短時期內難以向其法治屬性的“本位”回歸。因此，在戶籍制度改革上，應該本著“循序漸進”的改革原則，有步驟、分階段的進行。因此，改革戶籍制度首先要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系。應大力促進教育公平以及平民教育，同時加強對農村基礎設施的投入以盡可能縮小城市與農村的教育差距。應將農民工子女的教育特別是義務教育階段的教育投入經費納入到該地區(qū)的財政預算，同時對農村學生與城市學生在學費以及學籍管理等方面平等對待。另外，應逐步建立與完善城鄉(xiāng)一致的社會保障制度。政府通過適當?shù)恼邇A斜，建立和健全與當?shù)剞r村實際相一致的農村居民養(yǎng)老、失業(yè)救濟、醫(yī)療保險以及生育制度在內的保險制度，并將這些制度與城鎮(zhèn)相應的保險制度銜接。在戶籍的管理上，可以考慮將暫住戶口與常住戶口相結合。達到一定的“門檻”的公民，即可獲得暫住所在地的相同就業(yè)、經營資格以及子女上學等方面與城市居民平等的權利。在人口管理上，可以探索將居民身份證信息實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)管理的模式，通過增強居民身份信息含量的信息化管理，及時將人員職業(yè)以及居住地信息納入動態(tài)信息常態(tài)化管理。調整各類城市的戶籍遷移制度并逐步放寬對居民戶口遷移的管制，實現(xiàn)將具有穩(wěn)定工作和生活來源的人口均可登記為城市戶口的管理機制。

2.2 建立城鄉(xiāng)協(xié)調的勞動力市場和管理就業(yè)機制

我國的勞動力市場是伴隨著我國向市場化方向改革的推進而逐步建立起來的，由于其從形成之初即受到我國計劃經濟管理體制的影響，我國的勞動力市場從開始建立起就存在著城鄉(xiāng)分割與差別。經過近30年的發(fā)展，我國勞動力市場的發(fā)展規(guī)模日益龐大，市場功能也不斷健全，但是城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象相對于我國經濟發(fā)展的規(guī)模與速度而言卻并未得到根本性的改變。因此，為了促進生產要素的合理流動并實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，從長遠看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場是縮小城鄉(xiāng)差距、促使城市和農村勞動者獲得平等就業(yè)權利并促進農村經濟發(fā)展的關鍵因素。但是由于受到人口規(guī)模、就業(yè)以及城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的巨大差異等現(xiàn)實因素影響，短期內我國還不能具備建立完全統(tǒng)一勞動力市場的條件，只能通過不斷協(xié)調來逐步實現(xiàn)。首先，需建立高效運轉的就業(yè)體系，從而實現(xiàn)勞動者在同等條件下競爭。應打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，降低農村勞動力進城的就業(yè)門檻，取消農村勞動者進程就業(yè)的歧視性規(guī)定與限制性政策，同時將農民工與城鎮(zhèn)居民平等納入到公共就業(yè)服務的范圍，各級公共設立的職業(yè)介紹機構應該向農村勞動者與城市勞動者平等開放，向其提供及時的就業(yè)信息與政策服務。其次，需構建與當?shù)亟洕l(fā)展相適應的城鄉(xiāng)社會保障體系。要轉變政府的職能，提高包括勞動者就業(yè)統(tǒng)一的社會保險征繳辦法，依法保證農民工參與并享受社會保險的權利；同時，逐步建立獨立于事業(yè)單位之外的、服務管理社會化的保險體系，實現(xiàn)農民工的社會保險與城鎮(zhèn)居民的社會保險相銜接。探索建立經濟增長與社會保險制度同步發(fā)展的常態(tài)機制，實現(xiàn)征地和基本生活保障相結合的長效機制。再次，需建立和健全有效市場調控機制，維護農民工的勞動權益。通過制定與修訂現(xiàn)有的勞動法規(guī)，在法律層面確定與規(guī)范農民工與企業(yè)的勞動關系，實現(xiàn)進城務工勞動者平等就業(yè)的權利，同時通過加大勞動保障的執(zhí)法檢查力度，將城市和農村的各類所有制企業(yè)全部納入勞動保障督察的范圍，監(jiān)督并檢查企業(yè)工資支付情況，同時建立有效的勞動者投訴與應訴機制，將對勞動者公職支付的監(jiān)督機制延伸至幾層，形成監(jiān)督社會化機制，同時對經濟困難的農民工給與及時的司法援助，打擊非法中介，維護勞動力市場秩序。

2.3 促進城鄉(xiāng)社會福利保障體系的整合

社會保障體系指的是社會保障的各機構組成相互聯(lián)系、相互輔助的總體，社會福利、社會救助以及社會優(yōu)撫和社會慈善又是社會保障體系的主要構成部分，而完善的社會保障體系是我國社會主義市場經濟體制的中流砥柱，關系著我國未來發(fā)展與改革的全局。然而，當前及未來一段時期我國將面臨經濟發(fā)展方式轉變、城鎮(zhèn)化以及人口老齡化等問題給我國社會保障體系的推進帶來的巨大挑戰(zhàn)；同時，城鄉(xiāng)二元經濟結構在一定時期內仍將長期存在的客觀現(xiàn)實決定了我國社會福利與相關制度安排應當結合該地區(qū)農村與城市的經濟發(fā)展現(xiàn)實來推進。首先，需改革與完善企業(yè)、事業(yè)機關單位社會保障制度。在加快推進事業(yè)單位分類改革的同時推進機關事業(yè)單位社會保險制度的改革，從而將企業(yè)與機關事業(yè)單位的各類型社會保險制度實現(xiàn)銜接，保證新老制度交替的合理性與平穩(wěn)性；整合城鄉(xiāng)以居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度為代表的社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老與基本醫(yī)療制度的統(tǒng)一，在制度上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享平等的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險。其次，建設以“便民快捷”為目標的社會保障管理體系。隨著我國社會保障體系的發(fā)展及參保基數(shù)、參保對象的擴大，我國社會保障管理能力相對滯后這一矛盾日益突出。因此，為了更好地滿足保障對象不斷擴大的服務需求，需逐步調整并理順我國社會保障行政管理體制，整合社會保障的管理資源，加強社會保障管理特別是基礎社會保障管理的服務平臺建設，提高服務效率。最后，擴大我國社會保障資金籌資、融資渠道，在確保資金安全的前提下實現(xiàn)社會保障資金的保值與增值。社會保障資金與參保人員的切身利益密切相關，同時隨著人口老齡化的不斷發(fā)展，社會保障資金收不抵支的問題較為嚴重。因此，為了更加有效地應對我國人口老齡化，保證社會保障資金長期收支均衡，需在保證社會保障基金安全的前提下，拓展我國基本養(yǎng)老保險基金的投資與融資渠道。同時，政府需多渠道為農村衛(wèi)生事業(yè)籌集資金，可供選擇的措施包括：開征煙酒消費的健康附加消費稅、環(huán)境污染治理費的一部分、政府債券收益以及國內外的捐款等。